试论司法能力建设与司法管理

　　加强司法能力建设是维护社会公平正义的必然要求，是实现法院工作长远发展的现实需要。近年来，人民法院坚持“公正与效率”主题和“司法为民”宗旨，积极推进司法改革和管理机制创新，司法能力大大提高。但从当前人民法院司法能力与快速发展的社会政治经济形势的要求，与社会和人民群众对司法的期望等方面来看，仍有不小的差距。这就从不同的侧面反映出人民法院的司法能力建设还有待加强。笔者认为，加强司法能力建设，必须全面、充分地考虑影响和制约司法能力发展的基本因素，清醒地看到司法能力建设上的差距和不足，明确司法能力的内涵和要求，从强化司法管理入手，采取更加有力的措施，促进司法能力和水平的提高。

　　一、司法能力的内涵及基本要求

　　所谓司法能力就是人民法院具有的认识和把握司法规律，运用司法手段为经济社会发展服务的条件和本领。司法能力的核心是审判和执行案件的能力①。司法能力尽管具有非常丰富的内涵和外延，但对于人民法官来说集中表现为运用法律解决和处理案件的能力。这是因为，任何一个案件的审理既是一个以事实认定和法律适用为着眼点的法律论证过程，也是一个非常周密严谨的逻辑思维过程，它要求法官必须具备高水准的文化素养和知识底蕴，具备一系列综合的司法能力。从审判工作的角度讲，司法能力应主要包括以下几种：

　　把握大局的能力

　　我们知道，在我国目前衡量办案质量高低的一个重要标准，就是看政治效果、法律效果和社会效果是否达到有机统一。法官在审判工作中要实现上述目标，很重要的一条是必须具有较强的把握大局的能力，这是国情使然，体制使然。而要具有较强的把握大局的能力，首先必须具有较强的政治敏感性和政治鉴别能力。其次，必须全面了解大局，熟悉大局，掌握好大局对司法工作的需求。我们所处的司法环境是，经济尚不发达、群众法律意识不强、传统观念的影响根深蒂固。而且我国正处于体制转型和利益格局调整期、矛盾纠纷多发期，国家的法律、政策也处在一个调整、完善期。这种国情、社情、民情，决定了人民法院审判案件必须正确处理法律与政策之间的关系，国家、集体和个人利益之间的关系，充分考虑司法的社会效果，不能就案办案。这是中国法院和法官绕不过去的坎，也是不可推卸的政治责任②。第三，主动把法院工作放在大局中去考虑、去谋划，及时调整法院工作部署，突出服务重点，提高服务水平，确保法院工作始终与大局工作合拍、同步，始终做到贴紧大局，服从、服务于大局③。实际上，也只有具备和发挥出这种能力，审判活动才会有生命力，审判空间才会更加开阔，裁判的结果才会被社会所接受；脱离了社会大背景的孤立办案和就案办案，只能背离司法的服务职能。

　　驾驭庭审的能力

　　法官驾驭庭审能力的高低不仅决定着庭审目的能否实现，而且直接反应庭审过程是否民主、科学、合法④。素质高的法官往往善于引导控辩双方围绕争议焦点展开诉讼，形成以合议庭特别是审判长为中心的控、辩、审三方格局。并在胸怀全局的情况下，通过观察、倾听、思考、判断和表达来应对和处置庭审中随时发生的各种事项。这一能力要求，法官不仅要在庭前对庭审中可能出现的任何事项有一个合理的预见，对于庭审中突发的事项，也要在冷静分析、妥善平衡各方利益后，即时做出妥当的决定。不难看出，驾驭庭审的能力主要表现为听讼能力、抓争议焦点的能力和当庭认证能力等。对于这几种能力，这里不再一一赘述。

　　适用法律的能力

　　司法是从制度理性向实践理性转化的过程，要把具体的纷争定格为具体的权利义务关系，把僵硬的、粗糙的法律条文适应千变万化的、看似凌乱的社会生活现象，都要求法官必须掌握系统的法律专业知识，具有良好的法律功底，拥有相当的司法技术，具有一定的实践经验。一句话，必须具有娴熟的适用法律能力。众所周知，随着社会经济的深入发展和人类交往的日益频繁，司法涉足的领域越来越广泛，大量纠纷所涉及的权利、义务关系均需要司法来予以确认。由于社会生活的变幻莫测和错综复杂，加之立法的滞后性、概括性和模糊性，使得法官在对具体案件进行处理时，必须以中立的立场听取当事人各方的请求，审视当事人所提供的所有证据，进行认真权衡对比后给出一个明确、肯定的裁判结果。不仅如此，在针对个案时，法官还要兼顾相关的价值，既要考虑社会秩序安定和社会公正的需要，又要顾及社会效率的需要。所有这些，都要求法官必须具有较强的法律适用能力，此其一；其二，由于司法历练、经验、学识等的差异，法官在对同一法条的解读上也会有着不同的理解，甚至在对同一个事实的法律适用上出现 “一花多果”的现象……因为对与错本身就是相对的，这同样需要法官在对各种利益平衡后依据过硬的法律适用能力做出最佳选择。笔者认为，在法律规定不明确或出现法律漏洞的情况下，法官要以宪法精神和法学理论为依据，在坚持公平与正义的原则下适用法律⑤。

　　改革创新能力

　　它主要包括司法理念的更新能力、审判执行方式的创新能力和创造能力。（一）司法理念的更新能力。从当前世界各国法制发展的潮流来看，司法理念正在从传统型向现代型转变。一系列事实也表明，对各项司法改革最好的诠释应当是不折不扣地践行现代司法理念。作为一名法官应当具有法律信仰、司法中立、司法公正、司法文明、司法效益化、权利平等化等现代司法理念，这样才能用现代司法理念去思考和解决问题，逐渐形成符合现代司法理念的思维方式。很显然，法官如果缺乏坚定的现代司法理念，就很难对法律适用问题做出合理的解释和论证，审判工作就不可能有效地为入世后的经济和社会健康发展提供法律保障，就不可能真正实现公正与效率。

　　（二）审判执行方式的创新能力。改革创新是法院工作发展的不竭动力，也是当代法官应当具备的基本素质。这里所说的创新，其实质就是围绕法院“公正与效率”的世纪主题，以严格遵守法律规定为前提，与时俱进，大胆探求法院工作的内在规律，使法院的各项工作在符合审判工作基本规律的基础上健康地发展。因此，法官创新不是随意突破法律规定，创新法律内容，而是在工作体制和机制、工作方式、管理制度、工作内容和效果上的创新⑥。只有法官具备较强的改革创新能力，法院工作才有活力，法院发展才有后劲。

　　（三）创造能力。我们知道，立法机关为使法律条文易于被社会公众所接受，尽管在追求法言法语的朴素无华、简洁明了上下了很大功夫，但法律规定在具体案件的适用过程中的抽象性、模糊性和不能包容性仍无法避免。特别是出现法条竞合、法律出现漏洞乃至“恶法”等情况时，更需要法官通过解释把原本粗线条、操作性较差的法条罗织为精密的法网⑦。所有这些都要求法官依靠自己的知识、学识、经验、能力去弥补法律之缺陷，去“创设和完善法律”。如果法官在司法实践中，不顾社会均衡原则，只会片面、孤立地执行现行法律，缺乏用政策以及公序良俗等弥补现行法律缺陷的能力，那么，就会在法律适用上出现无所适从或者偏激裁判等问题，司法的社会价值和司法保障就不会得到完美的实现。从某种意义上说，是法官赋予了生硬的法律条文以新的生命。正是由于法官运用裁判文书这一载体，创造性地对法律进行解释，才不断促进了整个法律系统的逻辑完善。这当然归功于法官能力的创新。

　　拒腐防变的能力

　　大家知道，审判活动是法官代表国家惩罚犯罪、解决纷争的活动，具有国家强制力和法律权威性，也只有法官保持清正廉洁的品行，才能代表国家行使好司法权力，才能保证裁决的结果最大限度的符合法律的本意，从而实现社会的公平正义⑧。拒腐防变要求法官：一是要守得住清贫、耐得住寂寞。人们把法官比喻成公平正义的化身、良知的守护神，法官的任何不良行为，都会导致社会和公众对法院公信力乃至社会公正产生怀疑。所以，既然选择了法官职业，就应该牺牲自己的部分爱好，做到淡泊名利、深居简出、甘于寂寞，维护法官的中立和公正形象。二是要顶得住社会各方面的压力。法官是各种冲突的承受者。社会生活的复杂性和人性中固有的弱点经常将法院置于一种被误解、受指责的位置。这就要求法官必须以其宽大的胸怀和坚韧的毅力承受这些批评，尽力以其独立的人格、高尚的职业道德、精良的职业能力和公正的裁判回应社会的批评和期望，而不能怨天尤人，以自己的好恶和感情用事，滥用手中的审判权和执行权。同时，我国仍处在法制不健全阶段，也要求法官在司法过程中，还必须具备承受外部干预压力的能力⑨。

　　二、司法管理的内容及方法

　　司法管理机制是司法能力的实现要素，它主要是指法院内部审判、执行工作及其他各项工作的运行方式。司法管理的意义和作用在于通过创设能够激发各方面积极性、有利于工作良性运转的管理机制来提高司法能力。可以说，管理机制极大地影响着司法能力，决定着司法能力的实现程度⑩。加强司法能力建设，必须始终抓住司法管理这个关键，切实加强审判管理、队伍管理和行政管理。实践已经证明，只有狠抓管理，依法管理、科学管理、规范管理，才能促进司法能力的提高和法院形象的提升。

　　一、加强司法能力建设，必须加强审判管理以提高案件质量和效率。加强审判管理，主要须完善“四个机制”。一是加强和完善审判工作管理机制。应以审判委员会办公室为主体，建立审判工作宏观指导机制，把审判委员会建设成最具权威的审判决策指导组织；应以立案庭为主体，建立审判流程管理机制，程序中心依托审判流程管理，对立案、审判、执行全部诉讼过程进行合理、科学、有序的规范，使每一个案件的审判流程都能够顺畅、有序、高效运行。具体做法有：推行“一小时立案并转办”、“一月结案法”、“两牌三卡”（“两牌”为黄牌、红牌，“三卡”即当事人须知卡、当事人监督建议卡、调解忠告卡），分别用两牌催办院定和法定超审限案件，以提高效率、监控审限，杜绝超审限办案⑾；以审监庭为主体，建立起审判监督机制，完善审判质量考评管理责任追究制度，促进审判质量的全面提高。

　　二是加强和完善执行工作管理机制。以执行局为主体，建立起执行工作管理机制，实施执行裁决权、执行实施权相分离，加强对执行工作的监督制约；实行公开执行，增加执行工作的透明度；建立执行威慑机制，彰显司法权威；推行“综合执行法”⑿，最大限度地解决执行难问题。“综合执行法”包括教育法、预备执行法、责令被申请人申报财产法、限制被执行人处分财产和某些消费法（包括限制高消费）、曝光法、举报奖励法、变通执行法（包括发放债权凭证）、艺术执行法、强制法、领导重视法，针对不同条件分别适用以上十法，以解决执行难。

　　三是加强和完善司法调解和多元化解决纠纷的机制。被西方司法界誉为“东方经验”的司法调解工作，非常适合我国国情，它是化解矛盾、定纷止争的有效手段。法官的职能不仅是通过裁判解决当事人之间的法律纷争，而且应当采取多种措施，积极调解、疏导各类民商事纠纷，化解社会矛盾，消除不安定因素。通过辩法析理，耐心细致做当事人的思想工作，促使当事人达成谅解、和解，而彻底解决纠纷，从而达到审理的法律效果与社会效果的有机统一，是新时期赋予法官的使命。法院在强化司法调解的同时，还应大力探索与人民调解相衔接的工作机制，以促进多元化纠纷解决机制的建立和完善，力求最大限度地解决矛盾，促进社会和谐稳定。

　　四是加强和完善考核评价机制。一是成立法官考评委员会。事实上，衡量司法能力大小，司法水平高低，审判、执行效果是标尺。建立由业务庭、研究室和政工部门人员组成的考评委员会，负责对法官进行庭审观摩、法律文书、案件质量及阅卷等方面的考评，并将结果计入法官业绩档案，以此作为对法官进行评价的基本依据。二是制定并完善考核办法。制定并实施科学的实绩考核办法，是激发法官工作热情、促进法官整体司法能力提高的关键。只有通过认真研究，制订出科学、合理并能够被多数法官认可的管理制度，真正把法官的德、能、勤、绩与待遇、荣誉、奖惩挂钩，做到优胜劣汰、奖勤罚懒，才能充分调动大多数法官的积极性，增加法官的紧迫感和危机感，从而在法官之间形成你追我赶、积极进取的局面，促使法官自觉地提高自身司法能力。

　　二、加强司法能力建设，必须抓好队伍管理以提高队伍的整体素质。队伍建设是加强人民法院司法能力建设的基础，打造一支高素质的职业化法官队伍，是提升人民法院司法能力、整体推进人民法院工作的根本所在。

　　（一）完善教育培训机制。根据法官教育旨在培养应用型法律人才的目标要求，笔者认为，应从以下几方面加以改革完善：1、改革现行的以在职法官培训为主的培训模式，构建包括“职前培训”与“继续教育”在内的法官职业教育体系⒀。这里“职前培训”的主要任务是对已经通过司法考试，准备进入法官职业的“准法官”进行的上岗前的实务培训，以使其初步了解和掌握担任法官职务的基本技能：“继续教育”的主要任务是更新、补充法律知识和业务技能，内容除法律知识的传授以外，重点向法官进行职业技能、职业思维、职业素养、职业伦理的教育。值得一提的是，加强对法官的再教育再培训，使之不断适应职业和未来发展的需要，这一理念已被世界各国广泛接受和采纳。我国的注册会计师、律师等行业也已广泛采用。2、改革现行的以法律知识教育为主的法官教育培训内容，构建符合职业化要求的法官职业教育课程体系。根据理论性与实践性相统一、专业性与社会性相统一的原则，教育课程应包括法官基本职业素养、职业思维训练和司法技能方面三部分内容。设置司法技能方面课程的目的，是让法官形成良好的法律思维模式，能够熟练地运用其进行审判；而迅速地掌握司法的专门技术与技巧，继承良好的司法传统，是司法技能课程设置的真正用意。3、改革现行的一般法律学科教育的教育培训方式，构建具有职业化教育特点的教师队伍。与学校教育教师只注重对法律学科的概念、基本理论、基本原则及各种学术流派与学术观点的讲授相比，职业教育中教师讲授的主要是司法技术与技能、司法方法与经验、司法传统与伦理，这些知识的获得，大多要靠教师亲身的司法实践、经验的积累和长期的感悟。不难看出，职业教育对教师的要求相对更高。因此，要从优秀法官中选拔职业教育的教师，并采取一定的激励措施，建立一支相对稳定的教师队伍。4、改革现行的与职业化要求不统一的法官教育培训制度，构建与之相适应的法官职业教育培训体系⒁。主要应制定以下制度：拟任法官强制培训制度、培训奖惩制度、教师选拔制度、教学管理制度和经费保障制度等。在经费保障方面，江苏省常州中院的作法值得学习效法。他们将法官教育培训经费按每人每年3300元列入今后5年的每年财政预算，并实施教育培训计分计时考核，确保法官每年能脱产学习一个月时间。当然，对培训经费和时间的多少、长短，可由中级法院结合本地区实际制定出具体的标准，并切实抓好检查落实。

　　（二）健全法官职业流动机制。1、实现法院内部法官的流动。一是不同地区法官的交流，比如经济发达地区与贫困落后地区的法官交流。建议法官在通过司法考试取得任职资格后，不一定必须在本地区担任法官；可以经过上级法院甚至最高人民法院的安排，派往经济贫困地区工作一段时间，但应当在经济上给予相应的补助⒂。二是上下级法院、同一法院不同岗位法官的交流。从国外的经验来看，尤其是英美法系国家，法官经常实行流动⒃。综观我国目前情况，法官的流动似乎一直在进行。但上级法院向下级派遣法官并非是充实审判力量，而是意味着其身份的改变——一般是到下级法院担任院长、副院长什么的，变化的只是被流动者的职位。这种流动对于法官司法能力的提高基本上没有实际的价值⒄；而在同一法院中，虽然大多数法院也在搞轮岗作法，几年进行一次轮岗交流，但大多实行的只是对口交流。凡此种种，这样就出现了在基层的不了解上诉案件、在上级法院的不了解基层的一审情况，及从事刑事审判的法官不参与民事审判、民事审判的不过问刑事的怪现象。必须强调指出的是，这种类似近亲繁殖的法官流动，不仅不利于通过流动来实现法官之间知识的融合与司法技术的交流，最大限度地提高司法能力，在一定程度上还容易使法官产生惰性，甚至滋生腐败。因此，加强法官的流动势在必行。

　　2、实现法院内外的相互流动。勿庸置疑，不同法律职业之间交流最过于频繁的是有资质的法官改行去做律师，而律师改做法官的却少之又少，即使有也非在法院重要领导位置内有一席之地则不来，学者改做法官的也大致如此⒅。据某杂志报道，2001年以来，山东省法院共有 203名干警申请调出法院或者主动辞职，其中辞职的75人全部为本科以上学历。笔者所在的法院今年就有两位取得法律职业资格证书的同志辞职改作律师。出现这一不正常现象，最终要归咎于法官在地位、待遇以及职业荣耀方面的内在缺陷。有学者断言，“优厚的薪金能把优秀的人才吸收到法院，同时高薪还可以阻止腐败”⒆。现在的问题是，律师、学者因自身职业的诸多优越性不屑到法院来，而一大批想加入法官队伍的法律专业的大学毕业生又来不了，长此以往，要想法官司法能力得到全面的、质的提升，很不现实。应当明确的是，只有实现法律人之间的有效流动，改变和调整行业内的一些思维定式和传统的陈旧做法，才能在促进法律人自身素质提高的同时吸引其他法律人到法院来。这当然有待于法官地位和待遇的提高。

　　（三）构建相对优越的法官保障机制。——建立法官的职业收入保障制度。大家知道，没有一定的职业地位、经济待遇，要让法官保持公正、中立是不现实的，“可以说没有完备的法官身份保障制度，司法的公正是不可能实现的”（王利明语）。在拉美地区，巴西法官的收入令人羡慕，他们的工资是平均工资水平的30多倍。笔者认为，当前，首先要建立法官职业地位保障制度，亦即法官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分，以保证法官地位和身份的稳定。其次，可在确保法官工资收入和奖金不低于其他政法部门的基础上，通过实行法官等级津贴和职业法官特殊津贴的办法提高现在法官的待遇，经费由地方财政核拨。以此增强法官的职业尊荣和法官职业的吸引力，消除法官的后顾之忧，确保司法廉洁。这方面，江苏常州中院的作法值得学习借鉴。

　　——实行法官职业权力保障制度。一是应建立确保法官依法独立公正行使职权的制度，保障合议庭和独任法官依法独立公正裁判案件，凸显法官在审判工作上的中心地位，并保证法官在职务活动中依法实施的行为和发表的言论享有不受指控或法律追究的权利。二是要加大对法官依法履行职权的保护力度，对于因依法办案受到打击报复的法官，法官所在的法院和上级法院坚决做他们的坚强后盾，支持他们严格依法办案，保证法官义无反顾、依法独立公正地行使审判权。

　　——实行法官职业安全保障制度。以此保障法官的职业安全，预防和制止一切对法官打击报复、诬告、伤害的行为，维护法官的人身和财产安全。江苏省常州中院自2002年10月份起就在全市法院建立了职业风险保障制度，除对每一位法官实行财产、医疗保险外，为每一位在职法官办理了职业安全综合保险，保险额每人每年20万元，并于2003年7月成立了法官职业权益维权委员会，负责对法官职业权益维护工作的组织、协调和指导⒇。此举大大增强了法官抵御职业风险的能力。

　　（四）建立规范的监督制约机制。法官公正司法的能力虽在很大程度上取决于法官自律意识的强弱，但抓住容易滋生腐败的关键部位和环节，强化法官的他律，完善法官职业监督保障制度，已成为决策者们的共识。一是建立完善符合法官职业特点的监督制约机制。在发挥好诉讼体制本身监督制约作用的同时，进一步健全法官自律机制。同时，要求每个法官都要依法接受人大及其常委会的权力监督、检察机关的法律监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的民主监督。二是在建立完善法官申诉、控告权利保障制度和程序的基础上，成立法官惩戒委员会。三是建立符合法院特点的反腐倡廉机制。努力将“不愿为”的自律机制，“不敢为”的惩戒机制，“不能为”的防范机制和“不必为”的保障奖励机制结合起来，形成完备的预防和惩治司法腐败现象发生的有效体系（21）。目前，部分法院实行的廉政退休金或廉政保证金制度就很值得大力推广。

　　三、加强司法能力建设，必须抓好行政管理以提高司法保障水平。构建以综合督察制度为特色的行政管理制度，督促保障各项措施的落实。可实行院长办公会领导下的办公室负责制，负责全院各项后勤工作的保障和落实。（一）设立专职督察员负责对各项制度的落实。专职督察员权利及于各个方面，直接向院党组负责，定期汇报工作（22）。督察员可以随时抽查考勤、值班、庭审、信访等情况，对于迟到、早退、缺岗、违反法定程序、对待当事人态度冷漠和不廉洁行为等情形可随时予以纠正。（二）建立值班、车辆管理、考勤、印章管理、档案保密管理、财务后勤管理等制度，规范办公秩序、环境秩序、生活秩序；从推进智能化办公入手，推进办公自动化进程；从强化值班管理和应急管理入手，确保信息渠道畅通；搞好后勤保障服务工作；（三）细化日常行为规范，即法官上班点名或签到，禁酒令，工作时间着制服等。

　　需要指出的是，后勤保障人员的配备应把握两个基本要求：一是应具备解决复杂局面的处置能力。作为保障部门，往往会面对一些突发性较强的事件，这些事件处理不好或者稍有不慎，极易影响法院的主体工作。作为行政后勤保障队伍，就要做到迅捷、灵敏，及时捕捉可能影响大局的信息，准确把握，及时应对。二是要具备综合协调各方的能力。对内要围绕审判这一中心，帮助协调各庭室、各人员之间的关系；对外要协调好与法院有关方面的关系，赢得社会各方面的支持和理解，为审判工作和法院的发展创造良好的司法环境。力争通过以上手段形成管理的新模式，促进办公室和行政管理部门工作的制度化和科学化，努力打造一支纪律严明，步调一致的后勤保障队伍，更好地为审判工作服务。

　　简言之，加强司法能力建设，是人民法院一项艰巨的、长期的任务。要完成这一任务，必须以提高队伍素质为根本，抓住司法管理这个关键，突出审判和执行这个核心。只有这样，人民法院的司法能力和水平才能不断提高，人民司法事业才能不断创造新的辉煌。

　　主要参考资料

　　①②③⑩  参见2004、11尹忠显同志在 “司法能力建设”研讨会上的讲话。

　　④⑤  刘瑞川《浅谈司法能力》，载《人民司法》2005年第2期。

　　⑥⑧⑨  宋健平《浅谈基层法官司法能力建设》，载2005、3、14《中国法院网》。

　　⑾⑿（22） 郑水泉《依靠管理提升司法能力》，载2005、5、18《中国法院网》。

　　⑦⒄⒅  刘青锋、王洪坚《从职业法律人构成要素看司法能力的培养》，载2004、12、14青岛中院网。

　　⒀⒁  吕忠梅《职业化视野下的法官教育》，载《法官职业化建设指导与研究》，2003年第1辑。

　　⒂⒃  王利明《法律职业专业化与司法改革》，载《法官职业化建设指导与研究》，2003年第1辑。

　　⒆  刘静、唐世银编译《论法院管理与法院职责履行》，载《法官职业化建设指导与研究》，2004年第2辑。

　　⒇（21）  江苏常州中院《推进法官职业化建设路径探索》，载《法官职业化建设指导与研究》，2004年第2辑。

　　山东省五莲县法院·刘顺斌