探析自然灾害应对中的行政征购及其法律规制

摘要：行政征购是行政主体为达法定目标而强制购买公民、法人或其他组织的产品或服务的单方行政法律行为，是行政主体有效应对突发事件、保障公民生命健康权及生存权不可或缺的手段。然而，为保障公民、法人或其他组织财产权，防止行政征购权的滥用，法律必须规定行政征购的适用条件、简捷程序及事后救济程序。
 
关键词：行政征购；正当性；法律规制
　　  　　
　　发生于2008年5月12日14点28分的四川汶川大地震，给灾区人民的生命财产安全造成了特别严重的损害，也给全体中国人民乃至全世界的人们造成了重大的心理创伤和心灵震撼。灾难无情人有情，为了取得抗震救灾的伟大胜利，我们不仅需要激情、勇气和胆魄，更需要超人的理性与智慧。在此次抗震救灾过程中，行政主体采取了一系列公共行政方式筹集调拨抗震救灾所急需的物资和服务。其中，行政征购所发挥的作用及其引发的问题特别值得关注。
　　
　　一、行政征购及相关概念
　　
　　作为一种行政方式，所谓行政征购，是指行政主体为达法定目标强制购买公民、法人或其他组织的产品或服务的单方行政法律行为。
　　具体如下：
　　①行政征购的主体是负担公共行政职能的行政主体，不享有公共行政职权或负担公共行政职责的一切社会组织或个人，都不得采取行政征购，即行政采购的国家垄断性。
　　②行政征购的目的是为了获取达成公共行政目标所必需的产品或服务。
　　③行政征购的客体是产品(动产)或服务。
　　行政征购与最狭义的行政征收、行政征用易于混淆，有待澄清。行政征购与狭义的行政征收的共同之处在于，均以支付一定的对价为条件强制取得他人财产的所有权，即行政征购或行政征收的法律效果均为财产所有权的转移(注：在我国行政法领域，行政征收是一个外延非常广泛的术语，既包括行政主体为达成公共利益之维护、在给予公平补偿的前提下强制取得他人不动产的行为，也包括税收征缴、行政规费的征缴等。而在德国、我国台湾等法域，行政征收仅仅指为公共利益在公平补偿前提下强制取得不动产的行为。本文所谓狭义的行政征收即指此类。)。所不同的是，行政征购的客体一般是作为动产的产品、服务，而狭义的行政征收的客体一般仅为不动产，而不是动产和服务。行政征用是行政主体向特定相对人征用或征调财物并给予一定补偿的行政决定，行政征购与行政征用相比较，根本的区别在于：行政征购的法律效果是产品或服务的所有权转移，而行政征用的法律效果一般为财产使用权的暂时让与[1]。例如，在此次汶川大地震抗震救灾中，救助灾民所急需的药品、帐篷、临时住房的板材等产品以及医疗、运输、心理辅导等服务的取得，除了依赖政府的战略储备、社会自愿捐助之外，行政征购发挥的功能不可忽视。
　　④行政征购的根本特性是强制购买，即行政主体以行政命令之方式强制购买自然灾害防治中所急需的产品或服务。
　　强制购买命令具有强制执行效力，产品或服务的产权人必须服从强制购买命令，积极履行行政征购所确定的义务，否则，行政主体可以强制执行。行政征购与私法上的买卖契约相比较，共同之处在于：均以支付对价的方式取得公民、法人或其他组织的产品或服务，不同之处在于：私法契约遵循契约自由原则，只有契约双方当事人基于自由意思表示达成合意，方能引起产品或服务产权的转移；而行政征购遵循依法行政原则，产品或服务的所有权基于行政主体的单方意思表示而转移，剥夺了产品或服务产权人的产权出让自由以及要价自由。总之，私法契约领域严格禁止强卖强买，而行政征购则是法律特别允许的强买。
　　⑤行政征购在本质上属于单方行政法律行为，具有公定力、确定力、拘束力、执行力等效力。也就是说，行政主体一旦作出行政征购决定并送达行政相对人，行政相对人就必须服从并履行义务，否则，行政主体可以强制执行。
　　
　　二、行政征购的正当性基础
　　
　　行政征购的本质是强制购买，它同市场经济体制下产品和服务流转的一般法律原则即买卖自由并不一致。一般来说，在正常的社会生活和市场经济条件下，行政主体为达公共行政目标所需的产品和服务，通常可以在自由竞争的市场上自由购买。行政主体自然不需要也不得运用行政征购权强制购买他人的产品和服务。否则，行政主体必将成为市场秩序的最大破坏者，也是宪法和法律所确认、保护的财产权的最大威胁。那么，立法者基于什么样的正当性理由，将强制购买产品、服务的权力授予行政主体呢?
　　在宪政和法治时代，行政主体肩负着尊重宪法和法律、维护宪政法律秩序、尊重人性尊严和照顾国民生存与发展的艰巨使命。为了完成该使命，法律必须考虑各种社会情形，并根据不同情形授予行政主体必要、适当的行政权力，作为行政主体履行神圣使命的必要武器。行政征购无疑应是这一武器库中必不可少的一种，作为强制购买产品或服务的一种行政手段或方式，行政征购的正当性基础主要有二：
　　1.行政主体负有保障生命健康权、公民生存权的法律义务
　　在人类社会发展过程中，难免会发生重大自然灾害、战争、重大公共卫生事件、重大环境事件、生存必须物资的严重短缺等，此等事件往往会引发社会生产、生活秩序的失范，特别是公民生命健康权、生存权遭受重大威胁的集体事件，在此情形下，行政主体必须积极救助并采取一切力所能及的手段保障公民生命健康权、生存权。此等义务不仅是宪法上公民生命健康权、生存权的应有之义，而且在《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突出事件应对法》)等法律文本中也有明确的规定。
　例如，《突发事件应对法》第四十九条规定，“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施……(三)立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施……(五)启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；(六)组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；(七)保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应”。第五十二条规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员”。《防震减灾法》第三十四条规定，“地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位，做好伤员医疗救护和卫生防疫等工作”。第三十五条规定，“地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织民政和其他
有关部门和单位，迅速设置避难场所和救济物资供应点，提供救济物品，妥善安排灾民生活，做好灾民的转移和安置工作”。第三十六条则规定，“地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织交通、邮电、建设和其他有关部门和单位采取措施，尽快恢复被破坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油等工程，并对次生灾害源采取紧急防护措施”。
　　2.行政征购是行政主体获取应对突发事件所急需的产品或服务的高效手段之一
　　在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、战争等突发事件(注：《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。)发生后，为应对此等突发事件所需的产品、服务如果能够在市场上自由买到，行政主体自然无需运用行政征购，也不得运用行政征购。但是，如果此等产品或服务不能在市场上及时、公平地买到，那么，行政征购之方式的采用就具有了正当性基础，行政主体应当依法及时采取行政征购方式，获取应对突发事件所必需的产品或服务，及时有效地保障公民的生命权、健康权、生存权。
　　就获取应对突发事件所急需的产品或服务而言，行政征购相较于其他方式具有三个方面的优点：第一是节约交易谈判成本，即可以减少甚至免除市场买卖本来具有的交易谈判环节，节省时间及交易谈判开支；第二是在一定程度上打击通过囤积居奇发“国难财”之现象，确保行政主体以公平的对价取得产品或服务；第三是借助行政征购的执行力确保所需产品或服务及时到位。这三个方面的优点正是行政征购成为应对突发事件之必要手段的根本条件。
　　
　　三、行政征购的法律规制
　　
　　行政征购是行政主体及时获得应对突发事件所急需的产品或服务的行政手段或方式之一。应对突发事件的不可或缺性，行政征购在客观上为立法者授予行政主体行政征购权提供了正当性基础。但是，就保障公民财权及维护自由竞争的市场经济秩序而言，以强制购买为特色的行政征购无疑又是一个潜在威胁。因此，在肯定行政征购的正当性前提下，行政征购的法律规制不可忽视。
　　《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律文本并没有明确使用“行政征购”之术语。不过，从其有关规定(注：如《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九、五十一、五十二条等的规定以及《中华人民共和国防震减灾法》第三十、三十四、三十六条等规定。)来看，行政征购无疑是法律准许的行政方式之一。然而，从我国现行立法来看，行政征购尚缺乏有效的法律规制，即使是《突发事件应对法》、《防震减灾法》也没有专门的条款从保障公民财产权、防止行政征购权滥用的视角规制行政征购，这无疑是现行立法的一大硬伤，亟待检讨和修正。
　　由于行政征购不仅背离市场交易规则，而且是公民财产权的潜在威胁，因而，对它的使用必须受到严格控制。在具体的法律设计上，必须明确以下几个方面：
　　1.规定行政征购运用的法定条件
　　只有在满足法定条件的情形下，行政主体才可以采取行政征购手段追求法定目标。其中的法定条件包括：①某种产品或服务为行政主体达成法定目标所必需。换言之，非必需的产品或服务，不得征购。②为达成法定目标所必需的产品或服务，不能通过正常的市场交易取得。此处的“不能”包括：产品或服务的所有者拒绝出售，无论买方愿意支付何种对价(注：例如：在食品极度匮乏的情形下，为了保障每一个急需食品的人能够生存，对于个别人拥有的粮食及其他食品(对所有者而言，这些食品或粮食并非用来出售的商品，而且也是其为了自己安全生存所不愿出售的)可以征购并实施定额配给。)；产品或服务的所有人恶意要价，行政主体不能以公平对价获得；时间紧迫，来不及通过正常的谈判而达成交易协议、履行义务等；凡是可以通过正常的市场交易购买到的产品或服务，不得征购。③必须支付或承诺支付公平的对价，即行政征购仅仅是强制购买，而不是无偿掠夺。至于对价的实际支付，可以根据具体情况确定：事先支付、收取产品或服务时支付或等到突发事件过去之后支付。
　　2.规定行政征购的简捷程序
　　基于运用行政征购手段的法定情形所限，行政征购的程序设计应当服从于及时获得应对突发事件所需产品或服务这一目标，因而其程序应当简捷高效易行，但这决不意味着行政征购不需要程序规制。确立一定的程序，特别是行政征购决定的作出送达程序、行政征购决定的执行程序等，在一定程度上有利于行政征购的规范、高效操作。
　　3.规定行政征购的事后救济
　　行政征购是以强制购买方式取得他人产品或服务。行政征购的滥用将会严重侵害公民、法人或其他组织的合法权益。因此，从有效保障公民、法人或其他组织合法权益的角度而言，法律上应当设立行政征购的事后救济机制，通过这种机制，可以审查行政征购是否合法，可以要求行政主体对违法行政征购的受害人所遭受的损害给予公平的赔偿。
　　
　　参考文献：
　　[1]叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，2003：232.