论经济立法中国家立法与地方立法之协调（上）

摘要：法治是构建和谐社会的首要任务，经济法乃振兴经济之法，经济立法是其首要的环节。为实际社会主义法治经济的和谐，本文从我国经济立法现状入手，分析了我国经济立法中国家立法与地方立法中存在的矛盾和冲突，并就此提出进一步完善优化我国经济立法的理论建议，望对我国法治进程有所裨益。

关键词：经济立法 国家立法 地方立法 存在问题 完善优化

　　胡锦涛同志在论述和谐社会时强调：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”1胡锦涛同志把民主法治置于构建社会主义和谐社会诸要素中的首要地位，充分反映了民主法治在构建社会主义和谐社会中的地位和价值。社会主义市场经济作为法治经济，经济法乃振兴经济之法。从法治层面看，立法是其中首要的环节，是民主法治的前提和基础。立法是一种创制法律规范的活动，我国的立法由中央立法和地方立法所组成，研究和改进两者的关系，对加快我国法治步伐，提高立法质量，促进我国市场经济健康发展及和谐社会的构建，有着十分重要的意义和作用。
　　一、我国经济立法取得的瞩目成就
　　伴随着我国的改革开放，经济法应运而生。经过20多年的发展，从无到有，由浅入深，与时代同行，应对全球化挑战，为中国的改革开放和社会主义现代化建设立下了汗马功劳，特别是经济立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。自第八届全国人大倡导尽快建立比较完备的社会主义市场经济法律体系以来，我国的立法出现了空前的繁荣，立法驶入了快车道。立法的发展十分迅速，立法的数量大量增加。据统计，从1949年10月至1978年底，我国制定了法律和法律问题的决定134件。党十一届三中全会至1998年底，制定了350多件。1从1999年开始，我国立法进入一个全面发展的新阶段。这些标志是，党的十五大明确提出“依法治国，实行社会主义法治”的基本方略，第九届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》确立了这一治国的基本方略，从而将依法治理的实践和党十五大确立的依法治国的基本方略以根本法的固定下来，作为治国安邦总章程中一项重要的原则。与此同时，该修正案还确立了同我国社会主义初级阶段生产力发展水平相适应的基本经济制度和分配制度，确立了个体、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。用根本法的形式确立其地位和作用，既是对改革和发展成果的肯定，又为今后的改革和发展提供了宪法依据。2003年10月召开的中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，响亮地提出“完善社会主义市场经济体制”的目标，其中包括“完善经济法律制度”、“全面推进经济法制建设”。党的十六届五中全会，更是提出了“以科学的发展观统领经济社会的发展全局”、“推进社会主义和谐社会建设”、“完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律法规”。进一步为经济法的发展开辟了广阔的前景。可以肯定，随着我国社会经济的快速发展，特别是我国加入WTO之后，不论立法的数量，还是立法的质量都有更大的提高。
　　从目前我国经济立法的情况看，我国宪法中有大量的经济制度和经济原则的规定。经济法在宪法的指导下，向国民经济管理领域长驱直入。由国家立法机关制定和通过了《中外合资经营企业法》、《全民所有制工业企业法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《反不正当竞争法》、《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《公司法》、《票据法》、《保险法》、《海商法》、《土地管理法》、《审计法》、《烟草专卖法》、《广告法》、《消费者权益保护法》等一系列经济法律；由国务院主持制定和批准发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《私营企业暂行条例》、《企业法人登记管理条例》、《土地复垦规定》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《外汇管理条例》等一系列行政法规；与此同时国务院所属的各部、委、办、局等机构也主持制定和批准公布了大量的经济行政规章，从地方立法看，地方性经济法规、经济行政规章的数量很大，质量也有比较大的提高。
　　二、经济立法中存在问题的法理分析
　　从上述我国经济法的发展现状可以看出，我国已初步形成了比较完善的经济法律体系。经济生活的主要方面基本上做到了有法可依。但同时，我们也必须清楚看到，在这种表面繁荣的背景下，我国经济立法工作，特别是地方立法还存在着许多困难和问题，体现在：
　　（一）中央立法与地方立法职能划分不明确
　　由于中央与地方立法职能划分不明确，造成地方越权立法、重复立法、分散立法的混乱现象，对此，必须采取一些行之有效的措施予以解决。所谓越权立法，即法律或行政法规明确授权由省、自治区人大及其常委会或政府制定实施条例、实施细则，而未授权给省会市和较大市的，省会市和较大市超越授权，在省、自治区之前，制定有关实施条例、实施细则。所谓重复立法，即省、自治区与省会市、较大市制定内容基本相同的地方性法规或政府规章。所谓分散立法，即本应由省、自治区制定的地方性法规或政府规章，省、自治区未及时制定，省会市鉴于实际所需而自行制定，其结果必然导致省、自治区内立法分散化。我国统一的市场必须有统一的法律，但统一立法并不等于集中立法，在市场经济条件下多元的主体利益必须由多层次、多位阶法律规则的交互调整，但地方立法权的适当扩大并不必然导致“地方割据”。我们要清醒认识到，中国当今地方立法中存在的立法侵权、立法越权以及立法无序的现象却是客观存在的，其隐患无穷，给我国经济和法治造成了极大的损失，对此，我们决不能掉以轻心。这个问题业已成为制约我国法治建设特别是地方立法工作依法进行的一个突出问题。
　　（二）理论上对地方立法的概念及权限比较模糊
　　目前在地方立法的概念上，有狭义和广义两种理解。狭义论者认为，地方立法是指省、自治区、直辖市的人大及其常委会以及省、自治区、直辖市政府所在地的市和经国务院批准的较大市人大及其常委会，按照立法程序，制定本行政区地方性法规的活动。广义论者则认为，地方立法是指省、自治区、直辖市的人大及其常委会以及省、自治区、直辖市政府所在地的市和经国务院批准的较大市人大及其常委会以及政府，按照法定程序，制定本行政区规范性文件的活动。1从以上可以看出，狭义论者忽视了地方立法中大量存在的政府规章这种特殊的立法方式，而广义论者则失之过宽，没有考虑到地方行政机关的规范性文件中，除有的具有法的属性外，还有大量如内部工作制度、文件和对具体事项的通知、公告、处理决定等规范性文件，这些则不能纳入地方立法的范畴。在地方立法中，主要是针对地方社会经济发展的法治需要而制定的，故经济立法在地方立法中占有较大的比重，约占到70％左右。但这些经济立法普遍存在总体质量不高，区域性不强的问题，究其原因，虽然是多方面的，但与地方立法中的有关问题研究不深、不系统、不科学、研究水平低、人员少，且未受到足够重视不无关系。
　　（三）经济立法中注重立法的数量和速度，忽视立法质量的情况比较突出，使经济立法不同程度地步入了某种误区
　　一是在立法价值目标的确定上出现失误。在社会经济高度发达或经济发展问题成为一个国家最迫切问题的条件下，正义的实现已不是效益最大化的必然标志。有学者认为，经济法的突出之处在于它的社会本位观、社会公共性。其基本理念和价值取向可以概括为发展、公平、安全三位一体。2随着我国社会主义市场经济的确立和区域经济发展的不平衡，实存的法律制度也逐渐受制于正义和效益（包括发展、安全）的双重评价。而立法者往往更重视立法的效益，正是这种对“成本最低化”和“效益最大化”的片面理解成为步入误区的主要因素。3二是在立法的主张上强调应急立法。为在最短时间内构建完备的市场经济法制，追求立法的数量、速度和立法规模，忽视立法质量和执法效益的科学评价，甚至提出大量移植外国法律法规，忽视了我国社会经济的发展水平、公众信仰基础、社会接受能力及其政治法律文化。三是应急立法的结果是，立法词语选择技术粗糙，法律法规条款内容欠缺。在上述立法思想的指导下，立法者很难将大量精力放在具体法言法语的斟酌上，随机性很强。特别是在地方立法中由于准备不足、研究不深，为了片面追求高速度和盲目攀比，大量法规应运而生，使得法律法规条文中用语不当、前后矛盾和内容残缺不全，或者法律法规之间相互矛盾、冲突的情况常有发生，使本来极为严肃、神圣的立法工作和法律法规由于立法者的过失，失去了应有的权威，很多法律法规在法治实践中由于本身的缺陷无法或者很难得到执行。
　　（四）对法律法规作用的认识上存在误区，立法中部门化倾向严重，有泛立法主义的倾向
　　一是在对法的作用的认识上，因长期受计划经济的影响，所以立法和执法中惯于将法律视为管理、惩戒的工具，忽视法律的规范、引导、统一、评价、服务、教育、保障等功能，偏重于依法对管理相对人的约束、监督、处罚，而忽视了对管理相对人合法权益的维护，这与市场经济和法治社会的发展趋向是相背离的。二是由于行政法规和地方性法规大部分都是由相关的政府部门提议立项、起草、执行的，受部门权力职能的影响，立法中掺杂了大量部门利益因素，损害了法律法规的公正和立法效果。实践中，各行政部门独立的利益和职能划分，使其在承担经济立法的起草任务、设计具体条文时，不可避免地要考虑本部门、本地区的利益得失，不少部门甚至借立法之机扩权争利。由于诸多因素影响，人大或其常委会多数情况下只是扮演部门利益协调器的角色，这就使严肃的立法变异为部门之间相互争夺部门利益的工具，出现“依法谋私”的现象。1研究立法的规范化、制度化、法律化，把好立法的质量，使我国立法尽快步入健康发展轨道已刻不容缓。