有关国家干预行为的法经济学分析（中）

　　从某种意义上讲，无论那种类型的市场失灵都需要政府有所干预。具体说来[20]：第一，由于市场机制发挥作用的前提条件不完备而产生的市场失灵；此时，“市场达到帕累托最优的基本条件是经济处于完全竞争状态，存在完整的市场、完备的信息。现实中这些条件不可能完全满足，于是产生市场失效，从而产生对政府干预的要求。”第二，由于市场发育不完善而产生的市场失灵，这主要表现在发展中国家。此时，“政府干预的领域需要扩大。发展中国家与发达国家的市场背景不尽相同，即使是独立后一开始就走市场经济道路的国家，市场的发育程度和完善程度都远远落后于发达国家，与此同时这些国家又面临着紧迫的经济发展任务。其经济发展又不能等待经济的自然发展，需要政府的推动。”第三，由于超出市场机制作用范围而产生的市场失灵：“消费公共产品的免费搭车现象造成公共产品的私人供应的失灵，因此需要政府介入公共物品的供应过程。”第四，由于政府失灵而产生的市场失灵。而此时，对国家干预的需求是“供给有效率的干预”。
　　西方经济学中对政府干预的需求是基于西方发达国家的市场失灵所得出的。[21]西方经济学中政府干预理论是基于相对纯粹的市场经济体系而言的，缺乏对于不同经济环境，特别是传统计划经济体制转轨而来的经济体系的普适性。西方发达国家中，市场体系已发育成熟，市场力量也十分强大，足以承担经济活动中大部分功能（甚至是一些本应由政府承担的功能），但由于市场机制一些天生的功能缺陷，属于市场失灵的第（1）、（2）种类型，使得资源配置无法达到最优，需要政府发挥拾遗补缺的作用，在这种情况下，政府是市场的替代和补充。
　　就我国而言，除了上述由于市场固有的功能缺陷导致的市场失灵外，还存在一些由于市场发育不成熟、市场机制不完善以及根源于政府失灵而产生的市场失灵所导致的“非正常市场失灵”，如价格调节机制的滞后、市场的分割、要素流动的障碍、企业竞争意识淡薄以及经济关系扭曲，市场缺陷和市场混乱，等等。这使得现实中许多行为完全背离了市场经济的客观要求。当然，这类市场失灵最终要靠市场机制完善来解决，但经济发展又不能等到这种机制建立之后才开始，因此现阶段政府采取有效措施如健全市场法规、规范市场秩序等来尽快建立和完善一个公平竞争的市场环境就成为必然选择。当然，随着市场经济体制改革的不断深入，市场机制本身也有一个自我加强、自我完善的过程，但是加入政府的推动，无疑会加速这一进程。所以就我国来说，对政府干预的需求还同其市场的不完善相关。
　　（二）干预行为的供给：政府职能的重要内容
　　由政府而不是由市场配置资源是因为社会付出的成本更低或获得的净福利更高。科斯认为，在市场因为成本太高而无法运行的情况下，强制推行规定人们应该做什么和不应该做什么的管制可能好一些。[22]假如政府为消除一种外部效应所需的成本不仅小于私人之间所需的交易成本，而且小于干预之后所获得的社会效益，则由政府出面消除该外部效应就是经济的，由此决定了国家干预供给的必然性。[23]其实，这也是政府职能的重要内容之一。
　　1.基于市场机制发挥作用的前提条件不完备而产生的市场失灵的国家干预供给。此时，政府要通过一系列调控手段来改善市场环境，使商品和服务交易的产所无限地接近完全竞争市场：首先，可以借助政府干预创造出有效竞争状态。一方面是通过反垄断法等法规，防止单个或少数几个企业垄断市场，反对企业串谋；另一方面是对某些部门中存在的完全垄断的企业进行拆分，防止其以影响消费者福利为代价谋取垄断利润。其次，为达到帕累托最优，政府必须承担对未来所有有关时间和风险存在完整的市场，如远期市场和保险市场由于市场不完备的条件下而缺少的市场功能。第三，为克服不完全信息问题，政府的介入就是为厂商提供在现有市场上不能获取的全局性的长期性的信息，并强制要求厂商披露有关信息，并制定相关的法律来规范市场行为。
　　2.基于市场发育不完善而产生的市场失灵的国家干预供给。发展中国家市场的作用不同于发达国家，由于市场的分割，信息流动的障碍，价格、利率的管制等使现实市场中的价格、信息和流动性等严重地背离了“完全”市场的客观要求。此时，政府干预实际上是在促进价格的真实性、信息的可获得性以及资源的流动性等方面弥补市场不完全的不足。政府要采取有效的措施培育市场：首先，针对市场不足制定各种形式的市场法规和制度，建立完善的市场规则，维护正常的市场秩序，从而使生产者和消费者的合法利益得到保护。其次，培育市场，关键是培育市场主体；建立市场体系；改善价格制度；第三，加快国内与国际市场的对接，以应对经济全球化和加入WTO的要求。
　　3.基于超出市场机制作用范围而产生的市场失灵的国家干预供给。此时，政府承担的作用表现在：首先，政府替代市场从事公共物品的生产和供给，如由政府建立国防和安全系统，直接建立和管理公共交通、市政工程、邮电通信系统，直接组织和管理基础学科、前沿学科和具有战略意义的科学技术的研究工作，发展教育事业和公共文化娱乐事业等。其次，解决由于市场机制调节的结果产生的消极作用，如收入分配不平等问题：通过制定“公平”的税收制度来改进分配不均的状态；通过财政转移支付等手段来降低高收入者的经济收入水平，缩小他们与低收入者的经济收入水平；通过增加民用服务和公共工程等基础设施方面的支出来提高社会福利水平，目标是使改革发展成果得到公平分享。
　　4.基于由于政府失灵而产生的市场失灵的国家干预供给。此时的政府是失败的，政府可以采取的措施是：首先，提高政府官员的素质和能力。通过对教育以及基础研究的支持使政府官员具有认识市场经济规律和应变能力，从而更有效的对经济活动进行调节。其次，完善责任追究和激励机制。凡是犯了错误的政府官员就应问责；凡是对经济建设作出贡献的政府官员就应褒奖。第三，减员增效。由于政府机构庞大，官员臃肿，费用高，一些政府为了自身利益而破坏市场经济规律，导致市场失灵。必须根据效率原则划清政府和市场的行为边界，同时制定政府行为规则，规范政府行为。
　　（三）干预行为供给的适度：政府的有限理性
　　市场失灵并不等于政府一定就灵。市场失灵并不意味着可以推论出政府干预必然有效，尤其是第（4）种类型的市场失灵恰恰是由于政府干预不当造成的。导致政府干预无效或低效（主要表现为政府管制、官僚主义和寻租行为），非但不能弥补市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。“政府矫正市场失灵的企图可能使之更坏或引起其他问题的情况出现”（萨谬尔森），即由于“统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”[24]
　　因此，国家干预行为自身也要接受市场的干预或制衡。这里要指出的是经济法的“需要国家干预论”不同于“单向的国家干预论”，它所强调的是市场与国家间的双向互动制衡关系，国家干预市场，市场也干预国家，因为国家在干预过程中可能出现过度干预、负效干预的现象，而对这种现象的遏制，最终力量只能是依据市场要求的经济法律规范。正是基于这样的思考，“需要国家干预论”才将经济法的国家干预定位于尊重市场经济体制的干预，并指出，成功的干预是指在充分发挥市场优势的基础上的干预，[25]“这种干预必须建立在对市场尊重的基础之上，任何背离市场经济内在要求的干预，只能阻碍乃至破坏现代市场经济的发展”。[26]
　　政府的有限理性政府失灵的原因，因此决定了干预的适度。政府干预行为因其干预偏好、路径依赖、信息稀缺、知识技术有限、环境改变等原因形成干预决策与现实发生较大偏离，导致干预失败。干预者有限理性的一个常见现象为“计划失灵”，指由于高度集权体制产生的经济计划不能反映市场真实价格而导致资源配置低效率。干预者有限理性的另一个常见现象为技术和信息上的限制，干预决策涉及很多难以估价和未来的不确定因素，干预者在评估一项干预政策成效时，许多情况下只能靠感觉，干预者对未来的结果也无法预见，干预者常常出于维护市场的目的而妨碍了市场。因此，政府决策的后果，往往偏离了’公共利益“ 代言人的初衷，进一步地决定了政府介入经济运行，会导致比市场失效同样严重的后果——政府失灵。
　　因此，现代经济法是在人类对市场与国家干预关系的认知更为深入和全面的基础上得以发展的，其特征之一便是有限理性假设。其认为，作为传统经济法的认识论前提的完全理性假设是一种“致命的自负”。[27]实践证明，人不可能完全洞察并精确计算社会发展的各种变数，因而在现代社会，各国立法者只能以有限理性的假设来建构现代经济法。所谓“有限理性”包含两层含义，即一方面，个人理性在理解它自身运作的能力方面有着一种逻辑上的局限，这是因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作：而另一方面，个人理性在认识社会生活的作用方面也存在着极大的限度，这是因为个人理性乃是一种植根于由行为规则构成的社会结构之中的系统，所以它无法脱离生成和发展它的传统和社会而达到这样一种地位。[28]因此，干预适度成为必然之要求。
　　三、国家干预行为的成本与效益分析
　　国家干预行为的成本与效益分析一方面可以考量国家干预的适度的范围，一方面也表明国家干预的最终目的是效益的最大化。为了减少成本，实现效益最大化，就必然进行成本与效益的分析。
　　（一）干预成本分析
　　国家干预经济行为成本是指国家在干预系统运作的全部费用支出。它具体包括在经济立法、经济司法、经济执法、经济守法各法治环节中，国家为实现权利、履行义务和承担责任所耗费的人力、物力、财力和时间资源。由于政府干预往往具有不以直接盈利为目的的公共性，政府为弥补市场失灵而直接干预的领域又往往是那些投资大、收益慢且少的公共产品 ，其供给一般是以非价格为特征的，很难计较其成本。此外，由于政府所处的“某些迫切需要的公共产品”（如国防、警察、消防）的垄断供给者的地位，极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动，从而缺乏起码的成本——效益意识。对此，为提高政府干预的效益和质量，必须将目标管理、绩效评估、成本核算等引入政府干预领域。[29]
　　“干预必定会消耗资源，从而产生干预成本，干预成本主要包括干预行为的立法成本、执法成本以及市场主体的守法成本。”[30]具体说来，因为经济法是国家干预经济之法，这里的国家干预成本可以用经济法成本来进行衡量。包括经济法的立法成本、实施成本。经济法的立法成本是指经济法立法过程中支出的全部费用，包括直接成本和间接成本两部分。直接成本主要有：（1）为经济法立法者所支付的全部费用，即经济法立法者的工资、福利、办公用品以及维持其进行经济法立法活动所必须的其他费用；（2）为收集资料、调查研究和征求意见所支出的全部费用；（3）法律文本的费用。间接成本主要有：（1）为预备该法的实施所支付的全部费用；（2）为宣传、解释法律观点而支付的全部费用；（3）法律教育费用；（4） 法律传播费用。[31]经济法实施成本是指人们在经济法律实施过程中的投入。[32]内容有（1）国家为维持经济法实施机关的正常运转而投入的费用。（2）消除制度和变革阻力的费用。（3）来自社会公众和个人方面的投入。
　　（二）干预效益分析
　　干预行为的终极目标是经济效益最大化。“经济法律需求根源于主体期望获得最大的潜在利润。”[33]对干预进行效益分析的核心，则在于干预本身就是适应利益调节的需要而产生的，其变化和发展也根源于不同时期经济主体利益要求的变化和发展。在此意义上说，利益规律乃是干预的基础。干预通过对权利、义务、责任等的合理配置，可以给人们带来实际的利益。