法院立案系统管理模式初探

发布日期：2004-10-09 文章来源：互联网

　　所谓法院立案系统管理模式，是指法院为了确保司法活动的顺利开展，在立案系统所设定的组织、控制、评价、奖惩等有效管理制度内部构成的总称。立案系统管理是当前深化立案改革所面临的一个重要研究课题，是法院审判管理和法官人事制度改革的一项重要核心内容，也是法院强化立案窗口作用，确保立案机制公正、高效运转的重要组织保障和制度保障，它对于重整与构建法院整体改革思路，促进法院立案程序规范化建设，具有良好的现实意义。

　　一、法院立案组织模块的初级设定

　　设定科学合理的立案组织模块，通过优化法院权力资源、人力资源和环境保障资源配置，便于确保立案系统规范和高效运转，从而达到设立立案职能机构的目的。

　　初级设定模块一：组织框架。即法院立案机构职能适合于立案工作的开展，有根据立案需要设立的岗位诸元，有明确的职权分工，且人员职权相当。从当前法院立案职能看，基层法院立案机构多具有立案、信访和审判流程管理职能，但纵观立案实务，建议立案部门缩小现有范围、人员规制，克服大一统观念，原来由立案庭管理的信访、流程管理、书记员管理以及查封、扣押、调解、上诉案件审查职能即应归并，立案部门专司立案和审判准备辅助之职。

　　信访属于法院行政管理工作，应归于专门机构，需立案者转由立案人员具实审查；流程管理属于法院控制系统，包括立案亦应统由流程管理系统控制，因为控制系统是设定制度后的行为监督过程，所以由立案之初的立案机构自检成效不大，往往流于形式；书记员准入制现已进入单独序列渠道管理规范，但考察审判实务，由立案机构进行日常人员管理或专设书记官室，均不如归于各办案单元便于管理和合理使用；查封和扣押属于强制措施之一种，应当归于执行局，诉前保全和诉讼保全则应由立案机构或审判业务庭视情审查，裁定后由执行人员负责执行，司法警察协助配合完成；调解属于审判范畴，立案机构不应以“自立案前至审判前各环节调解，可以最大限度的节省诉讼成本”为由，违反立审分离原则，其实快速调解与立案并无矛盾，法院可开设简易程序渠道，遇有此类需紧急调解事项纠纷，可由立案机构开辟即时立案并转有权审判业务单位调解的程序，有人称送达即可调解，将调解贯穿诉前、诉讼整个过程，笔者不同意这种观点，法院不是行政单位诸如居委会或民间调解组织，它以程序基础确立司法公正论，凡未启动司法程序者，不可以案件论处，更不可违反程序和随意变换立案时即已确定的审判人员，由无有审判职权的送达人员承担调解之责。此显系违背审判规律，以行政管理方法督导法院审判工作，实不足取；上诉案件审查本应属于内部监督职能，笔者倾向此类工作应交由法院审判监督部门管理为妥。

　　初级设定模块二：组织关系。即立案系统内部运转机制必须高效顺畅，立案机构内部采取流水作业方式或单一制方式，各诸元之间制度明确，分工具体。采取单一制方式，具有各单独管理部门分工明确和任务目标单一的好处，但部门间协调事项较多，容易受到诸多因素的钳制。采取流水作业方式较能实现责权管理，从指导诉讼、接受诉讼材料、审查立案到立案审批、送达法律文书、搜集整理证据和庭前准备等等，必须有一个完整的工作链条。现有立案工作把信访、立案、流程管理甚至查封扣押和调解职能系于一体，立案庭内部机构和人员过于臃肿，服务延伸触及面过于宽泛，各服务职能交叉频繁，不利于与审判业务庭的责、权划分。

　　笔者设想，立案机构采取流水作业方式，根据起诉案件流量设定和划分立案组织单元，各司其职，即从指导诉讼开始，到提示当事人了解诉讼风险，同时审查诉状、当事人身份证明、有关事实证据等立案材料，经审查符合立案条件的，则即时办理受理案件的有关手续，反之则裁定不予立案。对确需保全标的物或提出管辖权异议者，由立案人员视情决定是否裁定诉前保全，作出管辖权异议的裁定。立案机构统一核定诉讼费用，统一收取诉讼费用、当庭送达受理案件通知书、开庭传票等立案法律文书，并建立健全审批监督机制。立案实行立案法官负责制，每一立案组织单元应有立案法官一人，法官助理人员两人。立案庭至少要组织一个立案合议庭，以强化重大、复杂和疑难案件的立案审查工作。

　　初级设定模块三：权力范围和资源配置。立案机构享有所有来院诉讼纠纷之立案权力，包括决定是否立案、确定立案案由、编制案号序列、确定审判人员组成、确定开庭时间和地点、施用何种程序以及计算收取预缴费用、审查如何采取司法救济措施等等。执行案件实行登记制度，由申请人提出执行申请，或由审判业务庭移转立案机构，登记后转执行局执行。

　　根据案件流量设定人力资源。基层法院应设导诉员一至两名，协助立案法官开展辅助性导诉、检查起诉材料是否完备和诉讼风险提示工作。设定一至三个立案组织单元，负责审查立案、开具受理案件通知书、开庭传票、举证通知书、计算诉讼费用、裁定保全和管辖权异议、向原告当庭送达法律文书。采取局域联网等办公自动化辅助方法，凡立案采取电子传输方法转有关审判业务庭和法警队。设辅助性人员一人，负责卷宗材料的移送。根据法院组织法的规定，由法警向被告送达法律文书。诉讼费用则根据协商由当地银行驻院收取。

　　初级设定模块四：组织环境。现有基层法院立案机构大多实行窗口式服务，不利于立案法官与当事人交流，缺少必要的人文关怀。借鉴立案工作实务，立案人员所接触的，绝大多数是案件原告及其代理人或申请执行人员，依据“凡来诉即寻求公正”的一般立案处理原则，来诉人员盼望法官接受倾诉和给予适合于自己的诉讼指导，代理律师及法律工作者也需要有一个适当的立案环境，完成各项立案手续的办理。过去，多数基层法院和中级法院采取柜台式服务模式和柜组式管理模式，最大程度地限制立案人员与当事人的语言交流，缺乏与当事人最起码的接触，立案人员不了解最基本的案情，只要符合民诉法规定的有明确的原被告、有明确的诉讼请求、诉讼材料基本符合要求等立案条件，便即予缴费立案。这样实行一手缴钱，一手立案的方法，容易使当事人造成法院收钱就得办事的心态。所以，一站式柜台服务虽然可以提高立案效率，但不利于法官与当事人的必要交流。法官接触当事人具有适当性和必然性，因此，应在对外服务的立案场所设置谈话桌椅，由导诉人员指导诉讼，对手续完备的，则交付立案法官审查并决定是否立案，由法官助理办理相关手续并向原告送达法律文书。

　　深化对立案环境的改革，强化立案的人文关怀，不是以牺牲立案效率为基础。目前多数当事人不了解立案程序，直接到立案窗口咨询、要求递交和审查材料，使当事人在立案窗口滞留时间过长，立案法官被动延长审查询问时间。通过设定前置性导诉人员岗位，以及撤除不符合司法机关业务性质的经营式柜台，设立咨询导诉区域、当事人等待休息区域、立案收费办公一体化区域等相对集中的区域，就可以有效地处理好材料形式审查与立案实质审查的瓶颈问题，从而切实提高立案质量和效率。

　　二、法院立案控制模块的初级设定

　　设定严格有效的法院立案控制模块，通过对立案活动全过程覆盖式的监督检查，确保按照立案质量标准受理每一起案件，从而达到保障立案权正确行使之目的。

　　初级设定模块一：控制机构设计。即以流程管理机构监管为主，其他部门重叠覆盖监督为辅。据以上所述，审判流程管理工作本属于法院控制系统，包括立案亦应统由流程管理系统控制，因为控制系统是设定制度后的行为监督过程，所以由负责立案工作的立案机构自检成效不大，往往流于形式。笔者认为，流程管理工作应归入独立于享有立案权、审判权和执行权的各业务部门之外的一个机构，只有不具备上述具体权力且有较高权威的独立机构，才能充分行使整个流程活动的管理职权，这个独立的机构，目前以法院审判委员会较为合适，日常工作由所属办公室负责，直接对审判委员会报告工作。如果简单地抛开目前已较为成熟的审判流程管理这个程序管理形式，再单独设立一个审判质量控制管理部门，则感到得不尚失，不如完善并加以利用为妥。

　　所谓其他部门重叠覆盖控制，是指依法享有审判权、执行权的各业务庭和审监庭对立案机构的交叉相互监督。交叉监督具有能够及时发现立案瑕疵和错误的作用，是对流程管理控制的一个补充。

　　初级设定模块二：控制程序设计。现有控制程序存在边缘化、模糊化的诸多弊病，不利于内部规范化管理和程序化操作。设计控制程序，首先须以流程管理要素相支持，根据立案工作的特点，在立案流程中设立若干个点，例如设立由立案法官审查、立案合议庭合议、庭长业务复核、分管院长审批等组合的关键点，以点控面。要实现立案诸关键点的公开化和透明化，立案机构人员分工明确，各岗位权利责任落实。其次还须以规则可操作性强相支持，要求目标责任细化，便于贯彻落实，绝不能事是而非，空泛而谈。其三是必须具有及时流转和高效运作的立案传输功能，设定必要的立案运作规则和立案操作细则，对立案机构所有运转环节实行全方位监督控制。程序控制的重点，是立案是否及时公正以及收费是否合理问题，兼顾重大、复杂、疑难案件的立案程序问题。

　　初级设定模块三：控制质量设计。现有法院案件质量的监督检查存在混乱不堪的局面，多数法院的审判流程管理系统与案件评查监督控制系统相分离，采取事中、事后两套班子操作的平行管理模式，在监督控制上各行其事。建立案件质量控制体系，必须首先打破现有管理框架，应充分发挥审判委员会及所属职能部门的作用，健全完善质量控制系统。

　　在明确质量监督管理主体的同时，进一步制定完善案件质量评查考核细则，一是在案件质量考核的内容中，要体现是否存在违法违规立案、是否程序违法、是否管辖错误、是否裁定保全错误、是否核定费用错误、是否法律手续漏项等等。二是建立考核办法，实行考核通报制、考核奖惩制、定期考核制、定期评查制、计分考核制等等。三是建立质量等级的评定标准，设定立案不合格的情形和具体标准指数，便于考核评查中操作。

　　笔者认为，在建立立案质量体系标准中，不应将对立案人员的行为控制，列入法院立案控制模式之中。所谓法官行为模式，是指法官管理机构制定的，规范法官职业者行为的标准总称。法官行为规范应由法官管理委员会具体制定标准并加以监控实施，作为对法官的控制体系，不应当再列入案件质量评价体系。所有规范必须最终由人来承继和遵守，其行为的合规性是设定质量规范标准的目的，只要行为合规，即应认定不存在质量上面的问题，否则，如果行为合规而质量仍然有问题的话，就要追究规范和标准设定者的责任。立案标准是否合乎规范，应当以质量管理体系为要，在此不再一赘述。

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