设置审务监评专门机构的必要性

发布日期：2004-10-09 文章来源：互联网

　　对于审务监控，经过多年的探索，我们有一下一些看法。

　　一、法院管理的五个层次

　　任何一个组织的管理流程开发、管理机构设置，都围绕着一个中心，这个中心就是组织的业务流程，也叫核心流程。法院的业务流程、核心流程就是案件的审理活动、裁判活动。流程是表示，这是一个有严格的时间顺序、时限要求的活动单元系列。在我国，法院围绕审判流程这个核心、中心展开的管理，大体可界分为五个层次。由于任何一种管理活动，都必须有相应的单设的或兼理的组织机构进行，所以，为了表述的方便，对这个五个管理层次，以机构名称分述如下：

　　（一）合议庭、独任庭-基本审判组织单元-审判长-案件庭审至审结期间诉讼活动的直接计划、组织、指挥。

　　合议庭、独任庭、审委会是法定的审判组织。但是，仅有三个审判员的合议庭和仅有一个审判员的独任庭，无法进行裁判活动，还要至少配置一个书记员才能进行庭审、合议活动。现在各地探索的X+X+X模式，实际上就是法院的基本组织单元，是法院这个审判机关的细胞层次的组织。这样一个组织直接承担审判活动的执行职责，审判长或独任审判员是案件从庭审阶段至审结期间审判活动的直接组织者、指挥者，他们的组织、指挥行为保证庭审与合议的有效展开，为诉讼活动创造一个合适的最直接的小环境。同时他们也是裁判的作出者，他们的裁判活动，是纯粹个人的心理活动，而他们对庭审与合议事务的安排，对书记员与当事人、诉讼参与人的指挥，则是一个组织管理活动，是法院的作业层次的管理活动。

　　（二）立案庭、准备处、各业务庭（法庭）-审判机关组织单元-庭长、副庭长-审判业务的职能管理机构与事业部管理机构。

　　一个组织为了管理方便把同类业务集中在一个机构的管理之下，这样的机构叫职能管理机构；为了管理方便把不同的业务归并于一个机构的管理之下的，叫事业部机构。职能机构与事业部机构都是组织单元。法院的立案庭、准备处、各业务庭，都是职能机构类型的组织单元，而派出法庭，则是事业部性质的组织单元。立案庭对所有案件的立案流程进行管理，准备处对有关案件的审前准备流程进行管理，派出法庭对辖地案件的审判流程、辅助流程，包括审前准备流程统一管理。

　　各专业法庭的管理职能，各地差异较大，实行审判长选任制前的庭长，有指定审判长、指定合议庭成员的组织职责，实行审判长选任制后，此项组织职责消失，最高法院关于合议庭工作的规定中明确赋予庭长对该庭范围内的案件建议再议或建议提交审委会讨论的监督责任，这是各业务庭庭长对案件审理直接相关的管理职责，至于其他管理职能，法无明文规定。大多数法院的情况是，各业务庭起的就是一个把较多人员划分开来组织成一个较小单位便于管理的作用，主要有：组织本庭成员学习；对案件中的疑难问题进行研讨；负责本庭及院里划分的区域的卫生；组织本庭人员参加院里的统一活动；督促本庭人员完成院里下达的各种任务；与本庭相关的司法统计信息报送。各业务庭的管理职能随着司法独立原则的延伸，与裁判相关的管理职能越来越少，非审务性、服务性工作的管理职能依然保留。

　　执行局和技术处在法院管理体系中所处的层次与立案庭、准备处、各业务庭、法庭类似，都是对审判事务的某一环节、某一方面的管理，都无法承担对审务工作的全程性、全面性监督、控制、反馈。

　　（三）审务监控评价中心-对审判活动的全面全程监督、控制、考评反馈。

　　现有的第二个层次的立案庭，准备处、各业务庭、法庭，对案件的审理活动都负有或多或少的管理职能，这些机构的共同特征是，都只负有整个审判流程的某个阶段、某个环节的管理责任，因此，应设置一个能对审判流程的各个环节、各个阶段的情况进行统一监督、控制、反馈的职能机构。也就是对前面两个层次（合议庭、独任庭、立案庭、准备处、各业务庭、法庭、执行局、技术处）的活动进行监控反馈性服务。

　　（四）政治处、监察室、办公室、研究室、法警队-对前面的三个层次的工作提供人力资源、信息资源和物质上的支持。

　　（五）院长、院党组-对全院的工作和外部关系进行整体协调，为审判工作创造优良的内部和处部环境。

　　以上五个层次的管理工作，每一个后面的层次都要为前面的所有层次提供不同性质的服务、支持，同付履行必要的管理职能。审务监控评价中心对所有审判人员的工作进行必要的监督、控制、考评。考评是服务，监督、控制也是为保证公正与效率提供的必要支持。政治部的思想工作、人事工作也是服务性工作，为法院所有工作人员提供精神与物质利益上的必要支持、服务。纪检监察是监督性服务，对公正与效率提供法纪保障。研究室为公正与效率提供智力支持。办公室为法官和公正与效率提供信息服务与后勤保障。院长、院党组对法官和其他工作人员以及司法公正与效率提供全局性的支持与服务。所有这五个层次的管理，既提供对人、对法官和所有工作人员的人文关怀价值，同时，也提供保障审判权正常运行、保障司法公正与效率主题实现的审判事业发展价值。

　　二、法院管理机构设置的现状

　　大家对基本审判组织单元的设置和各个审判环节管理机构的设置普遍比较重视，但对整个审判活动进行全程、全面统一监督、控制、反馈、评价机构的设置重视不够，所以，这里只分析各地法院对监控评价机构的设置情况。

　　目前，对审务监控评价机构的设置，大部分法院把此项职能放在立案庭，个别放在审监庭，小规模的法院放在审判流程管理办公室（其性质相当于规模较大法院的立案庭加上各业庭的职能）。不论属于那一种情况，都有两个方面的不足之处：

　　（一）都是把审判业务的组织、计划、指挥等执行性质的管理职能与监督、反馈性质的职能由一个机构去行使，这是违反管理基本规律的。有效的管理必须把业务活动的执行机构与对执行情况的监督、反馈机构分设，否则，自己监督自己、自己反馈自己，必然产生种种消极现象。由立案庭、审监庭或与业务庭性质相同的“流程办”行使审务判业务的全面、全程监督评价职能都不合适。

　　（二）对审判业务的全程全面监督、控制、评价职能的界定一是弱化，二是软化，也就是强度不够。弱表现在监督、控制、考评的标准不全面，不具体，不能覆盖审判工作的各个方面、各个环节。软表现在监控评价制度不健全，对违反标准的行为缺乏行之有效的矫正手段，因而形同虚设，缺乏操作价值。

　　这两点，对于司法公正与效率，都是不利的。

　　三、设置监控评价专门机构的必要性

　　设置审务监评专门机构有法律上、管理理论上和法院现状这三个方面的根据：

　　（一）法律根据

　　《法官法》第四十八条规定人民法院设法官考评委员会。法官考评委员会的职责是指导对法官的培训、考评、评议工作。《法官法》第二十三条规定对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。

　　以院长为主任的考评委是法官考评工作的领导机构，在这个领导机构下面应该设置一个常设的办事机构，并在其考评职能之外，赋予其负责整个审务工作的全面全程监督、控制、反馈职能。这样做的好处：一是可以充分利用信息资源，避免重复劳动，把监督、控制、反馈、考评工作一体化。二是可以减少、避免考评工作中很难避免的主观随意性，使考评建立在确凿的事实资料基础上，提高考评的公正性、权威性。三是这个机构不对案件的审理进行直接管理，因而可以避免自己监督自己、自己评价自己的弊端，可以保证考评的客观性。四是这样一个专门机构可以保证监督、控制、反馈的质量，避免流于形式。五是可以为院长全面掌握审判工作动态提供一个有效的信息系统。

　　（二）管理理论上的根据

　　管理控制的一个基本原理就是业务执行机构、业务监督机构、业务反馈机构必须分设，这对大小组织都是必要的。司法独立原则，并不排斥对审判事务的监督、控制、反馈，因为这个监督机构的权限也只是对裁判工作和与裁判相关的辅助性工作进行监督、控制、反馈、考评，既不直接管理即组织、安排、指挥审务工作，更不干预法官对案件的裁判。司法独立是为了公正与效率，监评工作也是为了司法公正与效率，是为了保证司法公正与效率的实现。

　　（三）法院实际现状的根据

　　这个根据的重要方面就是法官的职业化水平还不是很高，法官在审判工作中还面临着很大的外部环境对司法公正的干扰，设置这样一个机构也是对法官的一种保护、爱护、支持，为其职业化水平的提高提供动力，提供管理上的保障。

　　四、一个试验

　　登封法院从今年第二季度开始正式设置并启用了这样一个专门的监评机构，并建立了相应的考评体制，具体情况如下：

　　（一）设置这样一个监评机构与建立考评体系的理念。

　　1、确保司法公正与效率，以明确的岗位职责保证审判活动的高效率，以高效能的监控机构保证裁判的公正。2、以内部竞争自我适度淘汰提高法官职业化水平。通过法官职业化水平评价机制，把提高法官职业化水平与提高工作效率，确保司法公正与高效有机地溶为一体。把年度考核从单纯的利益分配前置工作，改革为提升法官素质和司法水平的重要载体。3、实现法官个人素质、工作绩效和我院整体司法水平同步提升。通过监评使审判人员自觉提高职业化水平与工作绩效，行政人员自觉提高服务质量，使我院的司法水平持续提升，这三重目的，即个人职业素质、工作绩效和法院整体司法水平的提升是高度全息化关系。

　　（二） “借壳上市”，扩大河南省法院普遍设置的“违法审判审查委员会办公室”这个机构的职能，使其由单纯的事后审查变为对审判活动进行全程全面跟踪监督控制反馈评价的机构。

　　《法官法》只规定法院可以设置考评委，对其办事机构的设置与职能没有明文规定，为此，我们借助我省的审查办这个现成机构，赋予其审务监评机构的职能。这个机构的总体职责是：1、审判程序控制与监督。2、审判质量监督。3、审判信息分析。4、审判环节的协调。5、违法审判行为的审查与确认。6、法官职业水平考评的执行。

　　监控考评方面的具体职责是：1、采取有效措施对审判程序与执行程序进行控制与监督协调。2、汇总法官、法官助理、书记员职业水平的考评信息并及时上报院评考委审定。3、具体组织对法官庭审技能的考评工作。4、受理当事人对正在审理中的案件的承办人的违法审判行为的投诉，并在一周以内给予答复。5、结合对法官庭审技能的考评活动，每年至少写出六篇听审纪要，对庭审和其他审判环节中的问题进行分析并提出提高庭审质量的建议与推广措施。

　　（三）这个机构的特征是：1、变单一的对违法审判行为的审查与确认为对整个审判（执行）工作的全面监督管理；2、变单一的事后审查被动监督为事前、事中、事后的全程动态监督；3、变个案审查为对整个审判活动的整体动态分析反馈；4、通过对审判活动处各个环节的及时协调，促使审判工作的高效、有序运行；5、充分利用自身掌握的信息优势，对审判人员的工作绩效进行全面考评；6、作为专门的审判监督机构，实现对审判行为的闭环控制。

　　五、设置审务监评机构的配套措施

　　要使审务监评机构发挥作用，还要做好以下三个方面的配套工作

　　（一）对各个审判管理机构的职能进行相应调整，形成一个网络式的审判组织机构体系。

　　1、审务监评机构不能有裁判职能，也不能有直接的审务执行职能，以此保证监评的客观性、公正性。同时，这个机构的工作由纪检部门和政治部门进行考评。2、剥离立案庭行使的监控反馈职能，使其专管立案工作和其他审务工作。3、设立审前准备处，对案件的送达、调查取证、举证指导、证据交换、证据与诉求的锁定、争点整理、庭审排期、审前调解、庭审事宜安排、文书的草拟打印、卷宗的整理、送检等审判辅助性事务进行统一管理，也就是对一切审前与审后的事务性工作统一管理。4、各业务庭对庭审活动进行协调，对案件的裁判进行建议再议与建议报请审委会讨论，也就是进行建议方式的监督。5、通过审前准备人员与庭审法官的相对固定的服务关系，保证审前准备工作与庭审工作的衔接。

　　（二）建立一套相对完善的工作规范体系，使监评工作有系统的、明确的、封闭的制度依据。

　　1、要重视对审判流程的识别，使每一项审判事务、每一个审理环节的工作都有明确的质量标准、时限标准。2、对每一个可能违反标准的行为都设置相应的矫正办法。3、每一项工作都要有明确的责任岗位或人员。

　　（三）建立相对完善的考评工作体系。

　　1、以法院工作的全面协调为宗旨，从实际出发，科学设置：考评项目；考评标准；考评手段；考评方法；明确参与考评者的职责；2、使考评发挥出监督作用、控制作用、反馈作用、动员作用和对法院全局工作的协调作用。

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