论机动车交通事故责任强制保险制度的完善

《道 路交通安全法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》是我国机动车交通事故责任强制保险的主要法律依据。其颁布、施行具有划时代的法律意义，但在一些具体 制度的设计上亦不可避免地存有一些疏漏之处。本文在对现行立法进行分析的基础上，参照国外先进立法经验并结合我国现实国情，从赔偿机制、运营方式及配套制 度三方面提出对策建议，以期对这一制度的完善有所裨益。

一、机动车交通事故责任强制保险制度概述

机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）是指，机动车所有人或使用人依照法律的强制规定而投保的，以自己对机动车事故受害人应当承担的损害赔偿责任为标的的责任保险。[1]它具有以下法律特征：

1、交强险是一种责任保险。

根据我国《保险法》第50条第2款 之规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险”。责任保险承保的是被保险人的法定赔偿责任，而非固定价值的标的，其赔偿 责任因损害责任事故大小而异，很难准确预计。因此，不论何种责任保险，均无保险金额的规定，而是采用在承保时由保险双方约定赔偿限额的方式来确定保险人承 担的责任限额，凡超过赔偿限额的索赔仍需由被保险人自行承担。[2]

2、交强险是一种第三者责任保险。

交强险以被保险人对第三人的赔偿责任为标的，以填补被保险人对第三人承担赔偿责任所受损失为目的，故是一种第三人保险或者第三者责任保险。通常，第三人泛指除被保险人之外的不确定主体。按我国现行法律规定，第三人是指除被保险人和保险车辆上人员之外的所有人。[3]

3、交强险是一种强制性责任保险。

强制性责任保险是指，依照国家法律的规定，投保人（被保险人）必须向保险人投保而成立的责任保险。[4]在强制性责任保险法律关系中，投保人（被保险人）有必须投保的法定义务，保险人有不能拒保和非因法定事由不得擅自解除保险合同的法定义务。保险合同的重要内容如保障损失范围、责任限额、保险期限、保险费率等均由国家法律统一规定。

4、交强险是一种无过失责任保险。

根据《道路交通安全法》第76条第1款的规定，机动车一方对强制保险责任限额范围内的人身伤亡和财产损失，无论主观上有无过错，均应承担赔偿责任。故交强险也具有无过失责任的特点，保险人不能以机动车一方应否承担交通事故责任及所承担交通事故责任的大小作为不支付或少支付赔偿金的抗辩事由。

同大多数保险具有的“为了消除、减轻与特定的偶然事故相关联的经济上的不安定，多数经济体结合起来，作为整体取得收支均衡，而有计划地形成的共同准备财产的制度”[5]的功能一样，交强险是 基于机动车对现代社会生活的不可或缺性和加害人常常难以独自承担交通事故损害赔偿责任的事实而建立起来的一种系统的责任风险转移机制，有助于增强加害人的 赔偿能力，为受害人提供基本保障，进而促进道路交通安全、维护社会稳定。目前，多数国家如法国、英国、美国、韩国、新加坡、日本以及我国的台湾、香港、澳 门等地均通过专门立法或在民法典中对交强险制度加以规定。对机动车交通事故责任实行强制保险已成为国际立法上的一种惯例。

二、我国机动车交通事故责任强制保险制度立法状况评价

2004年5月1日起 实施的《道路交通安全法》首次以法律的形式确立了交强险制度。两年后，《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条例》）对这一制度进行了更为具体 的规定。上述两部法律、行政法规的颁布、施行，是我国道路交通事故损害赔偿立法和保险立法上的重大突破，不仅丰富了我国侵权行为法和保险法的内容，而且对 于预防和分散道路交通事故损害赔偿的风险，减轻事故责任者的经济赔偿压力，保障受害人的人身和财产损失得到及时有效的赔付，减少事故双方的矛盾和纠纷，促 进整个社会的和谐与稳定，均有十分重要的意义。然而，不容否认的是，我国在交强险方面的立法经验尚不丰富，对实施过程中可能出现的问题未作充分考虑，一些 制度设计亦未能充分体现交强险的本质特征，主要表现为以下几个方面：

1、未赋予受害人直接求偿权。

根据交强险制度的宗旨，受害人应有权直接请求保险人赔偿其损失并应严格限制保险人对受害人请求权的抗辩事由。《道路交通安全法》第76条第1款对受害人请求权的行使方式规定得较为模糊，即“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”。有学者从立法目的角度考虑，认为该条规定实际上已赋予了受害人直接求偿权。[6]但随后出台的《条例》第28条则规定，“被保险机动车发生道路交通事故的，由被保险人向保险公司申请赔偿保险金”，明确否认了受害人对保险人的直接求偿权。这种规定不仅扩大了受害人求偿的成本，延长了求偿的时间，而且增加了求偿的风险。这是《条例》最不符合交强险原理也是最不成功的规定。

2、保障损失范围有待细化。

《道路交通安全法》第76条第1款 同时也为交强险制度的保障损失范围划定了界限，即既包括人身伤亡，也包括财产损害。按照民法学的基本原理，人身伤亡是指人的身体受到伤害或者人的生命终 止。具体来说是指侵害受害人的生命、健康、身体等人身权导致的损害后果。人身伤亡还可能导致精神损害，即受害人因为他人的侵害而产生的精神方面的痛苦、疼 痛和严重的精神反常现象。财产损害则是指受害人因其财产或人身受到侵害而造成的经济损失。包括直接财产损失和间接财产损失。[7]关 于精神损害和间接财产损失是否属于交强险的赔偿范围，《道路交通安全法》和《条例》均未作具体规定，作为具体实施《条例》的《机动车交通事故责任强制保险 条款》（以下简称《条款》）虽排除了间接财产损失，但将精神损害列入承保范围内。既不符合现行立法的精神，也不符合中国实际国情。

3、责任限额应予提高。

据保监会公布，交强险的责任限额（即每次保险事故的最高赔偿金额），全国统一定为6万元人民币。在6万元总的责任限额下，实行分项限额，具体为死亡伤残赔偿限额5万元、医疗费用赔偿限额8000元和财产损失赔偿限额2000元。被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额分别按照上述限额的20%计算。[8]保监会同时强调该限额是依据数据分析得出的，并且在6万元总责任限额下可以解决大部分交通事故的赔偿责任。[9]但 保监会并没有公布其所依据的数据的详细资料，也未说明所谓“大部分交通事故”的比例。现行法律关于责任限额的规定存在的最主要问题就是数额过低，分项以后 数额更低，不能充分发挥保护受害人合法权益、分担加害人赔偿责任的立法本意。其次，在全国范围内实行统一的责任限额，缺乏灵活性，不能适应各地经济和社会 发展水平的不平衡，易产生实质上的不公平。最后，该责任限额适用的是每一起交通事故，或同一原因引起的一系列交通事故，无法满足多个受害人因同一起交通事 故同时遭受人身伤亡或财产损失的赔偿需要。

4、保险费率负担过重。

在交强险的新费率标准出台之前，一辆6座以下家庭自用汽车投保限额为5万元的第三者责任险时，其保险费通常情形下为800元左右，投保限额为10万元时，其保险费仅为1000元左右。[10]新费率出台后，一辆6座以下家庭自用汽车的强制保险金额为6万元，而其基础保险费率为1050元。如果该车投保10万元左右的保险，其保费至少为1700元。[11]现 行规定大大加重了投保人的费率负担。这种高保费、低保障的现状与交强险低保费、高保障的要求相去甚远。《条例》虽然规定了“保监会按照机动车交通事故责任 强制保险业务总体上不盈利不亏损的原则审批保险费率。保监会在审批保险费率时，可以聘请有关专业机构进行评估，可以举行听证会听取公众意见。保监会应当每 年对保险公司的交强险业务情况进行核查，并向社会公布；根据保险公司交强险业务的总体盈利或者亏损情况，可以要求或者允许保险公司相应调整保险费率。调整 保险费率的幅度较大的，保监会应当进行听证”等制度，但并没有规定保监会审批保险费率的公平、合理机制，对保监会审批保险费率的制约力度明显不足。

5、救助基金制度缺乏可操作性。

设立道路交通事故社会救助基金的目的是为了弥补交强险的不足，使受害人在交通事故肇事者逃逸等加害人不明，或者交强险无法支付的情况下也能够得到及时的救济。《道路交通安全法》第17条原则性规定了国家设立道路交通事故社会救助基金，但具体办法至今仍未出台，《条例》也只是进行了有限的概括性规定，使救助基金制度在实践中难以发挥应有的作用。首先，救助基金的赔偿范围十分有限。《条例》在 考虑到中国可能出现的低投保率、高肇事逃逸率等导致救助基金负担过重的现实情况后，规定救助基金仅垫付抢救费用和丧葬费用。这种规定等于让受害人独自承担 机动车未承保、肇事后逃逸等风险，将会造成受害人的差别待遇。其次，没有为救助基金垫付的抢救费用设定责任限额。救助基金本是交强险的辅助制度，这种不设 限额的规定有可能使救助基金不堪重负，要么严重亏损、无力维持，要么提高费率，进一步增加投保人的成本。无论哪一种情况出现，都不利于救助基金制度的长远 发展。再次，没有对肇事车辆逃逸后能否找到作具体区分。如果找到逃逸车辆并能确定为其承保交强险的保险公司，就没有理由让救助基金垫付相关费用，而应由保 险公司在保险责任限额内承担赔偿责任。最后，现行法律对救助基金的运作及管理未作任何具体规定，该制度在实践中根本不具有可操作性。

三、完善机动车交通事故责任强制保险制度的对策建议

面对上述分析到的立法中存在的问题，有关机关应予以充分重视，及时完善交强险法律制度，妥善衡平保险人、被保险人、受害人的权利义务关系，使之发挥应有的作用。笔者试从赔偿机制、运营方式及配套制度三方面对交强险法律制度的完善加以阐述：

（一）赔偿机制

1、赋予受害人直接求偿权。

受害人的直接求偿权最能体现交强险的特征。赋予受害人直接求偿权有利于简化法律关系，节约诉讼成本，强化受害人的权利，尽快填补受害人的损失，[12]也为大多数国家立法所认可。如德国1965年的《汽车所有人强制责任保险法》明确规定：汽车责任保险具有第三人利益的性质，允许第三人直接向保险公司求偿。[13]日本《机动车损害赔偿保障法》第16条也规定，“交通事故受害人有权在投保人的责任范围内，直接向承保的保险公司主张支付损害赔偿金。如果保险公司向受害人支付了损害赔偿金，那么可以视为保险公司已经向被保险人支付了保险金。”同时，该法第15条还对被保险人的请求权作出限制，即“被保险人只有在实际向受害人支付了保险金以后才有权向保险公司主张支付保险金”。[14]该规定有利于防止被保险人侵占保险金而不向受害人支付。我国台湾地区 “强制汽车责任保险法”第7条规定，“因汽车交通事故致受害人伤害或死亡者，请求权人得依本法规定向保险人请求保险给付。第11条规定，“因汽车交通事故遭致伤害者，请求权人为受害人本人；因汽车交通事故死亡者，为受害人之遗属；”该规定将受害人的直接求偿权扩大到受害人的近亲属。[15]我国在日后修订交强险立法时应首先增加受害人在 强制保险责任限额范围内对保险人享有直接求偿权的规定，具体内容应包括：①受害人在强制保险责任限额范围内直接请求保险人给付赔偿金，保险人不得用对被保 险人的抗辩事由对抗受害人的请求权。②受害人在向保险公司取得保险金赔偿后，还可以就其没有得到赔偿的损害部分再向加害人求偿。③被保险人在未向受害人支 付强制保险责任限额范围内的保险金之前无权向保险人求偿。④扩大受害人的解释，增加关于受益人的规定，同时赋予受益人与受害人同等的对保险人的直接求偿 权。受益人主要包括受害人的被抚养人及继承人，受害人死亡又无继承人的，应以道路交通事故社会救助基金为受益人。

2、明确保障损失范围。

明 确保障损失范围的意义在于，只有发生保障范围内的利益减损时，保险人才承担赔偿保险金的责任，否则，即使出现了承保事故，保险人也不承担责任。根据保障程 度的不同，各国交强险的保障损失范围也有所不同。英国、美国（部分州）、德国等国实行充分保障，将人身伤亡和财产损失均纳入保障损失范围。如英国《机动车 强制保险规则》规定投保内容包括致第三人人身受损或者致第三人死亡、财产损失以及因为交通事故而产生的紧急救护费用。美国纽约州和北卡罗来那州的承保范围 除人身伤害外，还包括5000元以上的财产损失。[16]与上述国家不同，多数国家如日本、韩国、新加坡、我国香港和台湾地区实行基本保障，即只对人身伤亡予以赔偿，将财产损害排除在保障范围外。我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第7条 将保障损失范围限定为“因汽车交通事故致受害人伤害或死亡”。日本《机动车损害赔偿保障法》则将保障损失范围限定为“为自己的利益运营机动车，而导致他人 死亡或人身受到伤害”。面对中国交通事故十分严重、国家、保险公司及公民个人财力不足的现实国情，我国的交强险制度只能提供基本保障，故精神损害和间接财 产损失不应列入保障损失范围。关于直接财产损失，虽然多数国家将其排除在交强险保障损失范围之外，但我国为之设定相对最低的赔偿限额亦有可取之处，可予以 保留。这种保障损失范围的特定性有利于将资金利用集中于人身救治和对生命权侵害的救济，更能起到保护生命、保护身体的作用，体现了尊重生命的精神，并有利 于交强险的运营。[17]

3、确定合理的责任限额。

责 任限额的设定是否合理是判断交强险制度是否成功的重要标志。如果责任限额过低，则无法发挥交强险制度的立法目的，而且可能导致交通事故肇事者选择逃逸；如 果责任限额过高，则会导致不必要的资源浪费，还会诱发道德风险，对交强险制度的长远发展不利。责任限额的设定主要包括责任限额模式的选择和责任限额数额的 确定两个方面。

责 任限额的模式有两种，单一式和分项式。单一式责任限额模式不能解决同一起交通事故多个受害人的赔偿问题，故建议采取分项式责任限额模式，即分别设定每一起 交通事故对每个受害人的责任限额和每一起交通事故总的责任限额，以保证赔偿的公平性和广泛性。也有些国家如日本规定责任限额适用于每一个受害人，而不是每 一起事故。[18]由于我国财政实力尚不十分充足，投保人承受保费负担能力有限，道路交通安全状况有待提高，故应设定每次事故总的责任限额。

责 任限额数额的确定不仅涉及技术问题，还要考虑社会因素。立法者应当在保险精算的基础上，充分认识并准确估算承保风险，设计出相对准确合理的数额，并根据经 济的发展和社会的进步适时调整。同时也应考虑地区间发展不平衡的因素，在经济发展水平不同的地区间适度拉开数额差距。建议在目前条件下，将北京的交强险责 任限额至少提高到10万元，并取消对人身伤亡的分项限额，以实现解脱被保险人赔偿责任、赔偿受害人全部（或大部分）损失的目的。提高现有责任限额具有现实基础。有资料表明，北京市场2003年机动车第三者强制责任保险保费收入高达14亿元，而赔偿金额仅仅为2.4亿元。这表明保险公司在经营过程中获得了超高的利润，所以在不增加保费的情形下，国家也可以大幅度提高责任限额和赔付标准。[19]

（二）运营方式

1、确定合理的费率水平。

交 强险的费率水平是否合理将直接决定该制度的推行能否成功。费率的确定具有极强的专业性，故本文仅对制定费率的基本原则问题加以阐述。首先，交强险带有社会 保障性，其基本价值取向是为受害人提供保护，故应适用不盈不亏、低费率的运营原则。各国立法一般均限制交强险运营机构获取高额利润。同时，与参保对象的广 泛性相对应，确定费率时应充分考虑社会的负担能力，立足于现实国情，使保险费率尽量低廉化，在保费收入与赔付金额之间总体做到保本微利即可，以便所有的机 动车都能够加入交强险。其次，在具体制定费率标准时，应依据承保风险和经营成本进行精算，并留出一定的安全空间。再次，应在考量违章率和驾驶量的基础上， 尽快出台具有“奖优罚劣”性质的弹性费率制，发挥费率在防灾防损方面的杠杆作用。最后，保监会应至少每年公布一次各保险公司的成本和利润以及交强险总的成 本和利润，将交强险的运营置于社会监督之下。

（三）配套制度

对 交通事故所致损害的补偿决不仅仅依靠某一个法律制度就能解决。因为任何一个制度都不是孤立的，一个孤立的制度基本上不可能发挥出该制度的设计目的，相反， 一个制度只有在一系列配套制度的支持下才能有效地运作，从而充分地发挥该制度的作用，也就是说，只有相互协调构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。[20]例如日本在实施汽车第三者责任强制保险后，又相继设计了汽车第三者责任相互保险制度和政府的汽车损害赔偿事业制度，再加上社会保险的有关制度，形成了多种制度并存且互为补充的格局。[21]我国交强险的配套制度应包括以下内容：

1、制定道路交通事故社会救助基金法律制度。

在交强险制度之外设定救助基金制度作为补充机制，已成为国际立法惯例。如法国的“机动车担保救助基金”[22]，德国的“公众赔付救助基金”[23]，韩国的“机动车辆损失赔偿保障救助基金”[24]等。我国立法机关也应以《道路交通安全法》规定的原则和《条例》已经确立的制度为依据，尽快出台道路交通事故社会救助基金法律制度。以使受害人获得更及时、更充分的救济。

（1） 救助基金的来源。经费是救助基金的根本，只有经费充足且稳定，救助基金才能发挥其设立时的最初目的，否则救助基金无法为道路交通事故受害人提供基本保障。 鉴于我国严峻的道路交通安全状况和交强险的公益性质，笔者认为不宜从交强险保费收入中提取较高比例，而应广开救助基金来源渠道。除《条例》规定的来源外[25]， 有学者建议在燃油零售环节开征适当的救助基金税，由机动车的实际使用人，包括未投保强制保险者，负担救助基金的部分来源。该来源较为可靠且收取便利，同时 缴纳燃油税较多的机动车必然在道路上行驶的时间更长，发生交通事故的概率也更高，要求其承担更多的基金份额是合情合理的。从燃油税中提取还可能使驾驶量比 较大的投保人因为增加成本而减少驾驶。这就会降低和驾驶量相关的交通事故。有些国家如新西兰的无过失保障机制就是多征收了2％的汽油税。[26]此 外，还有学者建议将与交强险有关的其他行政罚款也全部纳入救助基金。如公安交通管理部门对上路行驶但没有放置保险标志的机动车的罚款及对伪造、变造或者使 用伪造、变造的保险标志、使用其他机动车保险标志的罚款；保监会对非法从事强制保险业务行为的罚款及对保险公司未经批准从事强制保险业务行为的罚款等。上 述建议符合我国国情，在立法时应予以考虑。

（2） 救助基金的管理。救助基金比交强险具有更强的公益性和社会保障性，故不宜由商业保险公司经营管理。其他国家或地区基本上是由官方或半官方机构负责，如德国 由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；日本的机动车损害赔偿保障事业是从强制责任保险费中抽取一定比例的“赋课 金”由交通部作为政府代表管理保障事业直接运营；韩国由建设交通部管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后先后转由运输部、消费者和商业关系及金融协会 管理，现由安大略金融服务委员会管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”负责救助基金管理，该公司经法律授权具有一定的事故仲裁职能，属于 半官方主体。[27]根据我国具体国情，笔者建议，可由财政部会同保监会、公安部、卫生部等部门为救助基金的共同监督管理部门，制定管理办法，设立救助基金财团法人进行运作。

（3） 救助基金的赔偿范围。鉴于目前救助基金的赔偿范围有限且无责任限额规定，建议为救助基金的垫付义务设定责任限额，救助基金在责任限额内对受害人的全部人身 损害（不包括精神损害）的赔偿费用承担责任。同时应对车辆肇事后逃逸的情形作具体分析，如果找到逃逸车辆并能确定为其承保交强险的保险公司，就应由保险公 司在保险责任限额内承担赔偿责任，救助基金先行垫付赔偿费用的，有权向保险公司追偿。

2、协调交强险与商业保险的关系。

在 我国，由于交强险只能实现基本保障，故其不能完全取代商业保险。只有交强险与商业保险相互协调，相互补充，才能实现纠正正义和分配正义的和谐统一。设计交 强险的具体制度时，应将其置于整个保障体系之内通盘考虑。在着重保护受害人合法权益、减轻投保人赔偿压力的同时，应兼顾整个保险行业的健康发展。既不能对 商业保险制度不予保障的空白视而不见，也不能过分挤占商业保险制度的生存空间，造成不必要的冲突与浪费。如商业保险业不能健康发展，必将使其承担风险和损 失的能力大打折扣，最终使社会公众利益无法得到有效的保障，这也违反交强险的立法初衷。

综 上所述，机动车交通事故责任强制保险法律制度的构建和完善是一个复杂的系统工程，需要国家机关、运营机构及社会公众的共同努力，需要法学理论界及实务界的 共同探索。唯有在我国真正确立起符合当今世界立法潮流和我国具体国情的交强险法律制度，才能实现保障受害人得到及时有效的赔付、减轻事故责任者的经济赔偿 压力、促进保险行业健康发展的立法目标，为构建和谐社会提供法律保障。