法官职业化——司法公正的必由之路

发布日期：2004-02-04 文章来源：互联网

　　公正是人类社会永恒追求的价值目标，法治是人类社会公正的最佳方式，而法院的超然地位，高度的司法权威，是法治必不可少的核心内容，司法公正已成为现代社会一种普遍的价值理念。司法公正要从抽象的理念变为客观的社会现实，既需要公正的司法制度，更需要高素质的法官队伍。因此，建立一套科学的法官管理体制，对法官的权利、义务、地位和作用正确定位，对法官实施有效的管理，提高法官素质，是当前司法改革进程中一项十分重要而紧迫的任务。法官职业化顺应了现代社会对法官专业化、素质化的要求，成为司法改革的首要问题。法官职业化是指法官是专门从事司法审判工作并具有一定权威和社会地位的特定职业和职业群体。“法官职业化”的提法承继了法院内部流行的“法官精英化”的提法，体现了我国法治建设和司法改革中一种反思性、批判性的视点转换，从一味地注重“规则因素”强调建规立制，转换为对“人的因素”的重视。法官职业化是现代法治国家的基本特征和要求。按照首席大法官肖扬院长2002年7月5日在全国法院队伍建设工作会议上的讲话中的说法：“法官职业化建设是提高法官队伍整体素质的重要途径，在今后一个相当长的时期，是法院队伍建设的一条主线。”

　　一、法官职业化的必要性

　　法官体制改革的复杂性，要求改革必须明确总体目标，确立改革中心，有重点地推进。我国现阶段法官管理体制改革的目标，应当是建立一整套符合法官职业特点，保障法官依法独立、公正行使审判权的有效机制，造就一支政治强、业务精、作风好的高素质法官队伍，为司法公正提供保障。法官管理体制改革，应当以推进法官职业化为中心来进行。

　　（一）法官职业化是法官履行职责的本质要求

　　马克思说：“法官除了法律就没有别的上司。”独立对于法官依法行使审判权极为重要。审判是一种个性化极强的职业活动，法官依据自己对事实和证据的判断、对法律的理解，对纠纷作出公正的裁判，为此法官必须严格遵守中立性、被动性、合法性、终极性等职业要求，而这一切都有赖于法官的职业化地位。没有职业化的法官就不可能在复杂的社会利益纠纷中排除各种干扰，裁判公正就没有保证。

　　（二）法官职业化是贯彻司法独立原则的必然要求

　　我国实行人民代表大会制度，司法独立和西方国家的“三权分立”模式下的司法独立有本质的差别。人民法院在党的领导下和人大监督下依法独立行使审判权，任何行政机关、社会团体和个人均不得干涉。司法独立分为司法权独立、法院独立和法官独立三个层次，司法权独立是前提，法院独立是基础，而法官独立是根本。没有法官职业化，法官不独立，法院独立就不能落实到具体的审判中，就不能真正发挥作用，司法独立就没有实质意义。我国宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，这为法官职业化提供了法律依据。

　　（三）法官职业化是审判工作发展的客观要求

　　要解决裁判质量不高、效率低等问题，满足社会公众对司法公正与效率越来越高的要求，就必须赋予法官职业化的地位，因为这些问题都与法官没有职业化有密切关系。只有法官职业化才能全面落实法官责任，增强法官审判能力，保证审判质量，提高审判效率。

　　（四）法官职业化是适应我国加入WTO形势发展的新要求

　　我国已经加入世贸组织，就必须履行承诺，遵守国际普遍通行的规则。法官职业化是当今世界具有普遍性的现代司法原则，联合国《世界司法独立宣言》第2条规定：“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判。”世贸组织规则也对司法公正、效率、统一、透明提出了非常高的要求，因此，法官职业化适应了司法具有独立性和透明性这一世贸组织规则的基本要求，是人民法院必须履行的义务。

　　二、与法官职业化的差距

　　全国法院队伍建设工作会议对法官队伍有一个基本判断：“这支队伍总体上是好的，但整体素质还有待提高，违法违纪现象也时有发生。”肖扬院长在会上说：“我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，不仅在法律意识、法律专业知识上难以形成共同语言，而且在职业伦理、职业操守等方面也难以达成共识，内部自律机制因而难以有效建立。”据统计，全国法院正式在编的人数是31万人，其中的法官是20万左右，每个法官每年的平均办案数大约在20至30件，而美国的法官每年的平均办案数大约是在300至400件。我国法官的办案效率与国外法官办案效率的差距之大，是以十倍率计算，效率低下的根本原因应该是素质不高，而素质不高主要是现行法官管理体制造成现行法官管理体制是计划经济体制管理模式和司法与行政合一的传统观念综合作用的产物，存在的弊端是明显的。

　　（一）法官选任低质化

　　我国现行法官选任制度的主要问题是选任标准过低，选任方式不科学。建国后一段时期，我国没有明确的法官选任标准和程序，没有建立法官任职资格制度，法官没有得到重视，进入法官队伍的门槛很低。工厂、农场、学校、部队等社会各个阶层和身份的人不经过严格考核，通过提干、分配等多种渠道进入法院。进入法院后不论是否从事审判工作，不论素质是否符合审判工作要求，只要达到一定工作年限和干部级别，都被任命为法官，几乎是什么人都可以当法官。法官职务被当作一种“福利待遇”在法院内平均分配，这是造成目前法官队伍素质参差不齐、整体素质不高的主要原因。法官法实施后，初步确立了法官选任标准，规定了担任法官的年龄、文化程度、工作年限等方面的要求，开始实行初任资格考试制度，严格的说这些标准还只是担任法官应具备的最基本条件，对提高法官队伍素质的作用并不明显。2001年法官法进行了修改，在一些方面提高了法官选任条件，实行全国统一的司法考试制度，统一司法考试无疑是改善法官基本素质的重要举措。但从社会对法官的要求看，选任标准仍然偏低，而且没有对道德操守、工作技能等方面提出明确要求，没有规定严格的选任程序和法官任职前培训制度，特别是对院长的选任条件和程序缺乏明确的刚性约束，以至一些地方出现了院长不懂法的现象。目前的法官选任制度，仍然不足以严格把住法官队伍的入口，还不能保证法官的高素质和精英化。

　　（二）法官职能行政化

　　我国长期以来一直将法院所有人员混同一体，将法官与政法其他人员混同一体，将法官和公务员混同一体，采取行政化模式进行管理，法官管理与法官职业特点严重错位。首先是法官身份公务员化。法官和其他工作人员一样被统称为“干警”，完全按照公务员的方式进行管理，法官按照公务员的标准享受工资和福利，进行考核、奖惩和晋升，所有的审判职务都有相应的行政级别，所有的法官都处在界限鲜明的行政等级体系之中。虽然法官法规定了法官等级，但仍然采取了“工龄加职务”行政等级化的评定标准，行政职务的升迁仍然是法官追求的目标。其次是法官工作行政化。法官审判管理和行政管理职能不分，审判人员和审判权管理处于分散化和无序状态。在审判庭从事案件审判的是法官，从事党务、文秘、统计、后勤等行政管理工作的也是法官。至于法院配合中心工作的要求，派法官从事大到社会综合治理、普法宣传，小到计划生育、扶贫、追缴欠款、清收基金会欠款工作，则更为常见，这种直接参与的做法，混淆了审判权与行政权的界限。法官在审判工作中要接受数级行政或准行政领导的管理和制约，这种管理实际上是行政首长制的缩影，严重违背了法官职业特点和审判规律，导致审判“暗箱操作”，法官责任心不强，业务素质提高缓慢。

　　（三）法官管理地方化

　　法院的人事权掌握在地方手中，法官的编制由地方确定；地方法院的领导职务由地方人大选举和罢免，由地方组织部门考核、管理；法院职位由地方人大任免，接受地方组织人事部门的考核、管理；法院的经费由地方财政拨付，办公场所由地方提供；法官的工资和福利待遇由地方财政发放，法官的子女入学、家属就业等一系列关系到法官切身利益问题的解决都要取决于地方。我国法官大多在其出生、成长的地区法院任职，这种依赖的程度变得更为严重。如果违背地方意志不保护地方利益，独立审判往往难以保证，甚至法院的正常工作都要受到影响。由于所处客观条件的制约，地方法院往往成为“地方的法院”，法官也实际成为了“地方的法官”。

　　（四）法官保障普通化

　　法官具有审判人员和普通社会成员的双重身份牲，同样与社会发生千丝万缕的联系，受各种社会条件的客观制约，如果缺乏有效的制度保障，法官很难依法独立公正行使审判权。一是法官缺乏身份保障。在许多地方，法院仍然视为地方的一个部门，法官被当作普通干部。虽然法官法对法官身份予以保障，但没有建立明确的法官任期等具体的保障制度，法官的身份仍然经常处于不稳定状态。实践中，法官随时可能因各种理由象公务员一样被免职、降职、调动工作，这种职务的变动没有严格的程序约束。二是法官缺乏职务保障。由于我国法律没有明确法官的独立审判地位，法官依法履行审判职务时享有哪些权利，承担哪些义务没有明确具体的法律依据，一旦法官职务受到干扰或侵犯，缺乏具体而有力的保障措施。法官在审判工作中经常受到内部和外部的各种干扰，甚至受到诬陷、侮辱、攻击，承受巨大的压力，如果屈从于干扰和压力就违背了法律原则，坚持法律原则又没有可以依靠的保障制度，常常处于左右为难，欲争无力的状态。三是法官缺乏经济保障。地方法院的经费来自于地方财政，在我国不少地方特别是经济不发达地区的中级法院和基层法院，法官还不能按期领到足额的工资，一些法官经济困难，生活十分清贫，许多基层法官是在凭思想觉悟工作。法官缺乏保障的微薄收入，难以保证法官体面的生活。需要为生计忧虑的职业，在社会上是没有职业尊荣可言的。缺乏充足的经济保障，使法官难以树立职业自豪感，削弱了法官面对各处利益诱惑的自律能力，不但难以吸收优秀人才进入法官队伍，也严重影响了现有法官队伍的稳定，这是近年来法院人才流失的主要原因。

　　（五）法官监督表面化

　　目前监督法官的渠道较多，在法院外部有人大的权力监督、组织人事监督、检察机关的法律监督、新闻媒体监督。在法院内部有上级法院的审级监督、本院的领导监督和本院纪检部门、审判监督庭的部门监督，但这种监督是外在的、自上而下的领导性质的监督，缺少法官群体内平等民主的自我监督，监督体系存在空白。外在监督方式不够科学，违背审判规律，对法官依法行使审判权往往产生干扰。一方面监督越位，加重了法官管理的行政化倾向，削弱了法官的独立审判能力，妨碍了法官素质的提高；另一方面，监督缺位，该管的事没有管或力度不够，客观上为法官分担了责任，留下了监督漏洞，使个别法官可能因此而逃脱制裁。

　　三、法官职业化的目标体制

　　最高法院在全国法院队伍建设工作会议上作出了法官职业化改革的部署，围绕法官队伍职业化建设，深化了各项改革措施，在有的法院正在推进法官遴选工作的改革；推行法官逐级选任制度；实行法官员额比例制度；推行法官助理制度；实行书记员单独序列管理。这些改革尝试将有效推进法官职业化建设。北京崇文区法院通过对各项审判工作的量化分析，得出审判员、法官助理和书记员之间最佳的资源配置比例是1比1比1，创造性地提出了“1－1－1”的审判模式，解决了案件逐年上升与审判力量相对不足的矛盾，适合于基层法院审理大量简易案件简便、灵活的特点。审判员、法官助理和书记员分工明确，相互配合，相互监督，不仅增强了审判工作的透明度，而且切实提高了审判效率。实行“1－1－1”审判模式后，该院业务庭室的审判员从改革前的37人减少到22人，其中具有大学本科以上学历的达到了93％，还有4人正在攻读硕士学位。一批高学历、高素质的中青年审判员通过严格的考核充实到审判队伍中来，最年轻的一名刑庭审判长只有28岁。实行“1－1－1”以来，案件的开庭时间比以往平均提前一周，杜绝了立案后迟迟不开庭的情况。实行“1－1－1”以来，审判员外出调查次数减少了70％。今年1至7月，该院共受理各类案件4417件，结案4186件，结案率为94.1％。与2000年同期相比，收案上升14.1％，结案上升21.9％，结案率提高5.4个百分点，每件案件的审理周期平均缩短6.6天。审判员人均年结案数从2000年的93件上升到190.2件。上诉案件改判率同比降低近10个百分点，发回重审率仅为0.3％。同时，群众的满意度不断上升，来信来访减少了17％，对审判人员不廉洁的反映基本杜绝，这不能不说是法官职业化进程的比较成功的尝试。

　　司法公正是法治追求的目标，是民众的共同愿望，也是公民权利得以实现的可靠保证。“好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别，在于为了使存在于社会中的全部道德的和智力的价值对执法施加影响，并使它对执法的结果充分起作用。”现在的司法改革，其目的就在于建立一套公正合理的司法制度，通过制度来保证公正的实现。就法官职业化而言，应当进行多种制度化建设。

　　1.选任法官一元制

　　选任法官一元制不仅仅要求法官的选任基于一个标准，使所有的人经过一个统一标准和尺度的“门槛”，并基于平等的从业资格，保证高素质的法律人才进入法官队伍；而且，借鉴英美法系国家从有成就的律师中选任法官的办法，律师资格应作为法官的前置条件。首先使法官最初与律师具有同样的法律知识和司法能力，彼此之间产生强烈的共鸣和认同感，运用同一的标准对任何法律问题作出近乎一致的评价。然后从律师中选优，增强法官与律师的交流，为法官与律师人才的流动提供现实基础，法官才能受到尊重。

　　2.任命法官终身制

　　“我国法律职业产生的特点体现为法学家从政客中的分离。”在这个过程中，以法官的分化为归宿。法官的位置一旦确立，法官就应只忠实于法律，成为政府与人民之间的中立的裁判者。法官职业化，意味着“司法阶层成为一个足以向政治社会施加反影响的集团。”法官一经任命，非因法定事由则终身为法官。

　　3.法官地位独立制

　　“司法独立是自由社会的特点之一。作为依法平等审判的公正执法人，法官不应依附于行政部门、立法部门、诉讼当事人、选民或法庭外的暴民。”法官的职业化同时意味着法官的非官僚化与非行政化。我国目前法官分十二个等级，具有较为浓重的行政色彩，法院本身的级别必须取消，实现法官与法官之间的真正独立。

　　4.法官保障高薪制

　　由于法官是掌握“生杀予夺”的人，是社会公正的象征，这就要求法官应超越于民众之上。这种超越，一是社会地位的超越；二是形象的超越；三是经济的超越。因为法官也是活生生的人，也有七情六欲。只有实现法官保障高薪制才能实现这些超越，让法官的心里感到荣耀和责任重大，也不为家庭经济忧虑，安心工作，才能更好地适用法律，才能更好地维护司法公正。

　　5.法官异地任职制

　　回避是一项比较古老的诉讼制度。为了有效地保障司法人员秉公执法，客观公正地进行诉讼，维护司法机关的威信，增强司法机关就案件所作出的裁判及其它决定的权威性，防止办案人员因沾亲带故，对诉讼活动先入为主，利用职权徇私舞弊，枉法裁判，作出不公正的处理，法官职业化应走异地任职之路。异地任职才是解决行政干预和打破“关系网”的有效途径。

　　四、法官职业化改革途径

　　“法官职业化”这一提法，包含了对法官职业品质的系统要求。在这诸多方面的要求中，法官为社会谋福利、为公众服务的职业精神，可谓至关重要。法官作为国家司法权的载体，尽管其职业能力使他们掌握了影响社会的强大力量，但只有将这种力量与法官为民众谋福、为社会担道义的高尚职业精神相结合，法官职业才可能与社会大众具有亲和力，才有可能在社会中求得充分的身份和物质保障，并在司法独立的意义上获得令人羡慕的自治“特权”，进而赢得为社会大众所尊崇的职业声望。

　　1.从“人海战术”向“精兵强将”转变。

　　目前法院队伍中，被称之为“法官”的有20万人。这一支在任何国家的法官听来无疑是天文数字的庞大队伍，要在短期内迅速提高整体素质是不可能的，要下决心大幅度精减法官编制，只保留现人法官人数的三分之一，即5万至6万人，同时把法院管理体制的其他措施，包括法官任免权上收。对精减后未被任命为法官但又基本胜任审判工作的，作为法官助理对法官负责。法院应构建六大系列，即法官系列、法官助理系列、书记员系列、执行员系列、法警系列，行政后勤系列。

　　法官的职责是：（1）主持案件的庭审，做好案件事实的查证、质证和认证。（2）法律适用及案件裁决。既包括法律有明文规定，也包括法律规定不明确或没有规定，而需要解释和阐述法律精神和原则的案件的法律适用。（3）裁判文书的签发。（4）对法官助理实施工作指导和工作审查。

　　法官助理的职责一般应包括：（1）在法官指导下完成一切庭前准备工作，包括送达、调查、鉴定、勘验、联系开庭等事务。（2）主持庭前会议，进行证据的交换与收集。（3）法律资料的收集查阅。（4）提出案件处理的参考意见。（5）主持调解并作出调解书，由法官审查签发。（6）庭前结案、不开庭的案件，作出裁决结果报法官审定。（7）法官安排的其他事务。大幅度精减法官编制的意义在于，保证法官的确属“精英”型人才，有利于法官培训教育，有利于吸收优秀人才。

　　2.从非专业化选任向专家型转变。

　　担任法官必须具备三个基本条件，一是有良好的政治思想素质和良好的品行操守；二是有良好的法律专业知识和较强的法律工作经验；三是有良好的思维方式和分析判断能力。这就要求对法官的选拨、晋升和管理必须严格的遵从审判工作的特点。

　　（1）司法考试和培训制度。担任法官除必须具备法定的学历资格外，还必须经过严格的司法考试，必须经过上岗前的培训或具有一定年限的法律工作经验。法官教育培训在法官职业化方面的作用，就在于它是法官职业群体形成的必要途径。法官不是任何一个学法律、懂法律或者从事法律事务的“法律人”都可以任意充任的，它的职业特征决定了必须经过专门的机构，按照严格的程序，通过对法官任职资格以及任职能力和水平的规范化培养和训练，才能打造出合格的职业法官队伍。这些在理想信念、价值趋向、行为模式及道德伦理等方面都已经被职业化了的法官，才是实现司法的公正与效率的人才和智力资源。

　　（2）法官逐级选任制度。担任法官须从基层法院开始，上级法院的法官必须从下级法院的优秀法官中选拨，以保证上级法院法官的水平在一般情况下高于下级法院法官的水平。

　　（3）法官遴选提名制度。取消法院内部法官的层级制，统一法官的选拔权，由设立在人大系统内的法官遴选委员会提名后，由人大任命。人大常委会内部由某个专门委员会承担起对候选人进行审查甚至听证的工作，并在此基础上向党委会提出审查意见。以保障法官的独立性和公正性为主旨，建立由上一级人大常委会任命下一级法院法官的制度。在法官法或其他单行法中具体规定法官遴选制度和程序，设立独立的法官遴选委员会，任命或选举具有广泛代表性的代表参加，听取律师协会或法律专家对于候选人的专业、职业、人品、能力等综合素质的评价，采用公开的听证会制度对候选人的资格和能力等方面进行审查。人大常委会只能在该委员会提出的候选人名单中，择优选择并任命法官。

　　（4）法官定期交流到其他地方任职。这是许多国家广泛采用的。目的是保证“法官不能有太多朋友”而可能影响司法公正。法官的交流，不仅仅指院长，而且包括普通法官；法官的交流，不仅仅在同级法院，而且包括上下级之间。本地产生的法官必须异地任职。

　　（5）法官惩戒制度。人民法官不同于一般的职业群体，而是社会正义的象征，是法律的执行者和维护者，有着特殊的职业纪律。要认真落实最高人民法院颁布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法?试行?》和《人民法院审判纪律处分办法?试行?》；切实贯彻最高人民法院不久前公布的《地方各级人民法院和专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定?试行?》和《关于加强和改进审判作风建设的若干意见》；最高人民法院颁布的《法官职业道德基本准则》要求法官做到保障司法公正，提高司法效率，保持清正廉洁，遵守司法礼仪，加强自身修养，约束业余活动也要不折不扣的贯彻执行。对法官贪污受贿、故意违法办案，品行不端或不符合法官身份的行为，坚决给予严厉惩处。

　　3.从公务员待遇向职业化保障转变。

　　司法独立和公正需要一系列制度来保障法官独立行使审判权，避免法官因独立公正行使职权而遭受人身、财产乃至社会地位等方面的贬损。因此，建立合理而有效的法官保障制度具有十分重要的意义。

　　（1）建立法官身份保障制度。首先应建立规范的法官免职程序，充分保障法官受免职和处分时的申诉说明理由的权利，防止法官免职、处分上的随意性和不规范行为。其次，在法官素质提高的基础上，进一明确法官的法律地位，逐步建立法官任职终身制，建立法官弹劾制，使法官弹劾原因和弹劾程序法定化，法官一经任命，非因法定事由，并经法定程序，不得将其免职、停职或调转，保障法官身份的稳定性。考虑我国的政治体制和传统习惯，法官终身任职直到死亡不宜实行，应建立合理的法官退休制度，法官的退休年龄应当高于公务员，确定在70岁左右。

　　（2）建立法官职务保障制度。建立法官职务保障制度，可以分三步走。首先要深化审判组织改革，逐步扩大法官的审判权限，全面落实合议庭和审判长职权，院长、庭长不再审批案件，而是通过直接参审参议案件进行审判监督、指导。其次审判组织改革逐步推进，重组法官工作群体，实现审判组织独立审判，赋予合议庭全面的审判权限，独立审判案件，变审判委员会为审判咨询机构，只提供建议而不再讨论决定案件。同时，缩小合议庭审判案件的范围，将法官独任制审理案件的范围扩大到中级法院的简单一审案件和基层法院的全部一审案件，全面落实法官责任。建立法官司法豁免制度，法官不因客观原因所致的裁判错误受处罚，保证法官依法独立行使职权而没有后顾之忧。再次，逐步取消不符合司法亲历性要求、不利于保护当事人诉讼权利的审判委员会，取消体现集体决策模式的合议庭，将审判权的行使主体明确规定为法官，全面建立法官独立审判制度，合议庭仅作为审理上诉案件、再审案件和最高法院审判案件的例外形式存在。

　　（3）建立法官经济保障制度。在当前大多数法院经费紧张，法官工资难以得到充分保障的情况下，首要的是建立法官收入不得减少制度，确保法官能够按期足额领取工资。可以考虑在地方财政建立法院经费和法官工资专户，实行与行政分别列支，并确定经费和工资的最低标准，规定财政优先支付，专户专管、专款专用，不得挪用、借支。从长远看，应当借鉴国外的作法，法院经费在国家财政预算中列支，经全国人大审议通过后，由法院逐级下拨，真正实现法院“吃皇粮”。同时，要尽快落实法官定期增资制度，逐步提高法官收入，完善法官各项福利待遇，最终实行法官高薪制。法官的工资水平应当明显高于公务员。

　　法官职业化是我国司法改革的整体格局中重要的组成部分，凸显了司法改革对“人的因素”的关注，它与司法外部组织构造上的“非地方化”、内部组织管理上的“非行政化”一道，构成了目前和今后我国司法改革的完整取向，在追求司法公正的进程中，我们面临的唯一选择应该是改革。改变现有的法官制度，面临着严峻的形式和困难，法官职业化不应该仅仅是法院的改革重点，只有我们的国家真正意识到“实现法官职业化才是司法公正的必由之路”，法官职业化才不会太遥远。

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