新拆迁条例再征民意“公共利益”仍是争议焦点

新拆迁条例再征民意“公共利益”仍是争议焦点
    
    来源：南方周末
     (博讯 boxun.com)

    与一次征求意见稿相比，新拆迁条例的二次征求意见稿被指有进有退。
    
    12月15日，法制办在其官网上公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次征求意见稿）》（以下简称“二次征求意见稿”），全文共31条。
    “这个条例关系全局，非常重要。”国务院法制办在二次征求意见稿的说明中表示，条例的核心是要统筹兼顾公共利益和被征收人利益，既要使公共利益需要得以实现，又要使被征收人的利益得到切实保护。
    
    与一次征求意见稿相比，新拆迁条例的二次征求意见稿被指有进有退。
    
    2009年12月7日，北京大学法学院姜明安等五教授将一份名为《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》的材料提交全国人大常委会。他们提出，2001年颁布、施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触。
    舆论对此普遍持支持态度。国务院法制办迅速作出回应，公开表示将废除拆迁制度。
    今年1月29日，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》，并向社会公开征求意见。
    但是，整整一年过去了，新拆迁条例仍没有出台。而在过去的一年里，各地的暴力拆迁事件、自焚事件仍然不绝于耳，包括江西宜黄拆迁自焚事件、山西太原拆迁命案等。
    公共利益：危旧房改造成争议焦点
    如何界定征收范围，即什么是公共利益始终是公众高度关心且争论不休的问题。“公共利益的界定是个退步。”12月14日被国务院法制办邀请参加《征收与拆迁补偿条例》（第二稿）论证会的大成律师事务所律师马光远直言。
    在一次征求意见稿中，对公共利益采取了列举的方式界定。首次征求意见时，公众对此共提出9161条意见。
    公众提出的意见主要集中在：部分人主张对公共利益的界定不宜过宽，凡是具有营利性的项目都不应属于公共利益；收费的公路、教育、医疗、市场化运作的经济适用住房建设等都不应属于公共利益；应当对危房和旧房进行区分，危旧房改造中存在商业开发的不属于公共利益……
    法制办表示，“公共利益的界定，必须考虑我国的国情”，不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准。不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等收费就否认这些项目的公共利益属性。保障性安居工程建设和旧城区改建也属于公共利益的一个方面。
    二次征求意见稿第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有七种情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。
    七种情形中比较有争议的包括：——由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；——国家机关办公用房建设的需要；
    《21世纪经济报道》消息，长期办理拆迁案件的才良律师事务所律师王令认为，将旧城区改造仍然视为公共利益的一种，其实在实践操作中给房地产开发商留下了口子。
    他指出，北京为例，危旧房改造百分之九十都是用于商品房开发，“所谓公共利益，对于老百姓而言，最显而易见的就是商品房开发不属于公共利益，为何不明确规定这一点？”
    一次征求意见稿中对危旧房改造有所限制，即90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，方可做出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得做出房屋 征收决定；补偿方案也须征得三分之二以上被征收人的同意；危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。
    但最终，这一比例被全部取消。二次意见稿将上述规定修改为：”保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过“。
    这一程序性规定被笼统化处理，被认为是一大退步。北京才良律师事务所律师王才亮告诉《第一财经日报》记者，这将使得百姓的意见被忽略，政府和开发商占有了发言权。曾参与上书全国人大的北大法学院教授姜明安，在接受媒体采访时也表示，这让居民失去了发言权。
    同样被列为公共利益的还有“国家机关办公用房建设的需要”，“县级国土局要新盖个办公大楼是不是公共利益？”王令质疑道。
    征收补偿：“类似房地产”
    
    在房屋征收的核心之一补偿问题方面，草案明确了对被征收人的补偿标准。在上次征求意见中，13000多条意见涉及补偿问题。
    一次征求意见稿规定：“货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”
    法制办表示，该条的本意是要按照市场价格进行评估确定货币补偿金额，但这种表述引起了歧义。
    为消除歧义，二次征求意见稿作出了一系列的规定予以明确，“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。”
    据前述《21世纪经济报道》，王令指出，这一条给人的印象是房屋征收今后就会“不低于市场价”，但是条文中对“市场价格”有一限制词：“类似房地产”。“如何认定类似房地产？”王令表示，这一并不明晰的词语给某些人留下了操作空间。
    他指出，可以借鉴《天津市城市房屋拆迁管理规定》的思路，在这条规定中加上一句“补偿金额也不得低于按照被拆迁房屋所处区位的新建普通商品房市场价格。”
    “司法强拆”取代“行政强拆”
    征收过程中的强制搬迁是社会各界普遍关注的热点问题，公众共提出3950条意见。
    按照现行规定，建设单位是拆迁人，可以自行拆迁，也可以委托拆迁单位实施拆迁。据住房和城乡建设部统计，近几年来，行政强制拆迁的比例平均为0.2%左右。
    今年1月初次征求意见稿里，保留了政府强制拆迁的权力。这引起了民间的强烈争议，有公众意见认为，认为政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权。
    国务院法制办有关负责人表示，由于拆迁速度和建设单位、拆迁单位的经济利益相关，容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。这是由当时的历史条件所决定的。
    二次征求意见稿取消了现行规定中的行政强制拆迁，改为：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。
    同时，二次征求意见稿还规定，任何单位和个人都不得采取暴力、胁迫以及中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。
    《新京报》报道，北大法学院教授沈岿对此认为，实施司法拆迁，至少在理论和程序上，法院要对行政决定的征收有一个审查过程，如果不是公共项目和明显违法的，在理论上可以不支持行政机关的决定，这是有利于被征收人的。
    他也指出，现实中法院判决的独立性是个问题。很多法院可能因为扛不住政府部门的压力，行政部门向法院提出申请只是走过场。