怎样理解“公共利益”

　　公共利益是近几年讨论较多的一个话题，虽然法律法规都在保护公共利益，但对这一概念没有做具体的界定。那么，该怎样来界定“公共利益”的涵义？当前对公共利益的有哪些认识误区？当前有关公共利益的理解中最突出的问题是什么？——编者

　　本刊特请中国社会科学院法学所副研究员余少祥解答。

　　前不久，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿，将“什么是公共利益”的讨论再一次推向公众视野。该草案以列举的方式列 出六种公共利益，但没有对这一概念做出具体界定。作为国家和社会生活的“关键词”，公共利益保护已为我国宪法、民法通则、刑法、行政许可法、土地管理法和 物权法等数十部法律法规所规定，但迄今为止没有一部法律法规对这一概念做出明确界定。据报道，《物权法》在审议时因未对公共利益做出界定受到诸多质疑。对 此，立法部门的解释是，在不同领域和不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。由于缺乏 权威统一界定，这就使得中国法制史上出现了一道奇观——很多法律法规都在保护公共利益，却对公共利益的认识相当模糊。

　　目前，我国的公共利益范围和认定标准主要由行政机关掌握。这是一个过渡状态和权宜之策，存在一个很大的问题。从责份上看，是行政机关集体越权， 立法和司法机关集体失语。本质上，公共利益的界定是一个宪法问题，必须由立法机关来确立，只有在出现争议时，才由司法机关通过个案判决最后确定。行政机关 作为法律的执行机关，其主要职责是忠实地履行法律，因此无权设定法律的执行标准。所谓有限政府，是指没有法律明确授权，不为政府权力。所谓依法行政，是指 行政机关的任何作为都必须有法律依据，否则就是违法。因此，不论从哪个角度看，由行政机关确立公共利益的认定标准和范围，执掌公共利益事实上的话语权是 “名不正，言不顺”。但这还不是最大的问题，最大的问题是不少行政机关常常把经“念歪了”，最终导致“事不成”。从实践中看，目前在公共利益的认识上主要 有以下问题和误区。

　　一、不能将“群体利益”混同为公共利益

　　所谓群体，是个体基于一定的目的组织起来的团体，其利益和价值取向具有很强的偏私性。现代社会，一些群体总是试图利用公共利益的概念使其自身利 益合法化和正当化，结果是强势群体吞噬了大部分利益，而其他群体的利益往往落空。公共利益不是群体利益，它是各种各样群体利益中具有共性部分的综合，是其 中具有公共性和普遍性的利益。二者的主要区分是，公共利益在实体上具有共享性，不能分割，即它不能为某些人独占而排除他人享有，其数量不能像群体或私人利 益那样划分，也不能由群体或个人按照其偏好多要一点或少要一点。现代社会保障为什么被称公益性事业，因为它针对的是所有的社会成员，而不是特定的群体或个 人。反之，如果“社会保障”只保障一部分人或一部分群体的利益，就不能说是公益事业。比如，19世纪沙皇俄国规定，只有军队或政府工作人员退休后才能得到 养老金，实际上它维护的是沙皇军事集团和官僚集团的利益，而非公共利益。再如，我国的社会保障制度一直将农民和农民工排斥在外，维护的也是群体利益，不是 公共利益。

　　二、不能将“国家利益”简单地等同为公共利益

　　确实，国家利益与公共利益有一致的成分，当国家的大政方针代表了公共利益和公众的利益时，就是如此。但是，在现代政治学看来，所谓国家利益是基 于国家权力、主权或领土而产生的利益，一般体现在对外关系中。现在有一种观点，国家利益就是公共利益，公共利益高于一切。这是一种误解。作为政治实体，国 家有其独立的利益形式，并非所有的国家利益都是公共利益。比如说，国家机关的利益就不是公共利益。当年法西斯德国和日本穷兵黩武，对内实行高压统治，对外 疯狂扩张，发动侵略战争，虽然符合国家利益，却不符合公共利益。事实上，它只符合少数统治者或统治集团的利益，不符合民族利益和公共利益。古往今来，这样 的例子不在少数。本质上，国家是由公民授权组成的，其利益是有限的。具体地说，公共利益包括某些国家利益，也包括某些社会利益。另有一种观点认为，政府是 国家的组织形式，它代表国家和公共利益。这句话只说对了一半，政府本身也是一个“经济人”，它有自己独立的利益，如部门利益和政府机构的工资、福利、待遇 等，都是政府利益的体现，不能简单地认为政府没有自己的利益，其行为必然代表公共利益。我们一直认为，政府是天生的“道德人”，它只会做好事，不会做坏 事，因此任何以政府的名义所做的事情都具有天然的正当性。如果真是这样，也就没有不好的国家，没有“恶政”了。

　　三、不能将“发展经济的具体项目”解释为公共利益

　　有很多人把不少地区的经济开发区、科技园区、旧城改造和商品房开发等当成了公共利益。而在公共利益的幌子下，我们看到的是如湖南的“嘉禾事 件”、江苏的“铁本事件”等一系列野蛮事件不断上演。实际上，公共利益大多数指公众能直接享受到的利益，如公共交通、公共卫生、国防、科学及文化教育事 业、环境保护等，都是能直接享受的利益，因此都是公共利益。如果只是公众能间接享受的利益，则不能称为公共利益。比如，一个私人企业纳了很多税，被政府用 于建造公共设施和提高公共福利，我们能说这个企业的一切获利行为及其利益是公共利益吗？如果是这样，则所有追逐私利的行为都可以说成“为了公共利益”，因 为它们都要纳税。这显然是荒谬的。公共利益有一个基本特征是非赢利性，即任何公共利益的提供者都不得从中赚取好处。从城市拆迁来看，如果政府或开发商有 “牟利”的目的，则只能称商业行为而不是公共利益。经济发展的项目不言而喻是以赢利为目标，因此即便是有助于增加公共利益总量，也不能认定为公共利益。根 据现代政府理论，政府不能也不应该按照利润最大化原则去运作它所拥有的资源，这是政府与企业最本质的区别。

　　由于理解上的偏失，公共利益在现实中成为一个容易被利用的概念，其中最突出的问题是成为侵犯公共利益和公民权利的借口。应该说，目前我国公民权 利面临的最大威胁不是个人，而是一些假借集体和国家的种种不当行为，即不是私法的“定份止争”问题，而是公法的“群己界分”没有做好。因此，如何协调公共 利益与个人权利，不仅是一个理论问题，也是司法和行政实践中的重要问题。从世界各国情况看，很多国家的法律都承认公共利益的优先性，但前提条件是，不得损 害公民权利，尤其是基本权利。在我国，政府是最大的“经济人”，它既是裁判员，又是运动员，由于缺乏有效的制约机制，一些地方政府常常将部门利益、地方利 益甚至商业利益粉饰为公共利益，由此造成的社会问题一直比较多，引发的民间积怨甚至暴力事件也很多。依据现代政治理论，政府是经公民选举产生的公共事务执 行机构，它只能依靠税收维持运行，不能以赢利为职责，不得与民争利。因此，这个问题不解决，公共利益被滥用则不可避免。