全球治理：适应全球化的新的合作模式

　　霸权合作、制度合作、治理合作是建立在不同国际关系理论基础上的合作模式。在霸权合作和制度合作理论方面，1984年美国国际政治学家罗伯特？基欧汉（Robert O.Keohane）教授出版的《霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争》一书卓有影响，自20世纪80年代以来，引用频率颇高。在该书中，基欧汉回答了霸权衰落后，世界能否保持合作和怎样合作的新问题，在批判和修正新现实主义的霸权合作论的同时，提出了新自由制度主义的合作理论模式，并对霸权合作和制度合作进行了比较研究。霸权合作与制度合作从不同的理论视角来解释合作模式：霸权合作以现实主义理论为基础，以霸权治下的世界秩序为前提；制度合作则以新自由制度主义理论为基础，以国际社会中的制度保证为前提。二者的差异表现为：其一，合作的激励因素不同。霸权合作的激励因素来源于霸权国家的反应，体现了一种家长式再分配和权威式控制的结合；制度合作的激　励因素来源于不同国家之间存在的共同利益，以及能使这些利益得以实现的国际制度。其二，合作的着眼点不同。霸权合作的主要着眼点是国家的“相对利益”，现实主义理论解释下的国家以追求相对利益为目标，国家之间的合作不能影响国家的相对利益；制度合作的主要着眼点是国家的“绝对利益”，自由制度主义认为国家之间具有绝对利益上合作的必要性和现实性。其三，合作的必要条件不同。霸权合作的必要条件是霸权国家的存在；制度合作的必要条件是国际制度的建立。但是，这些差异是“互补的而非矛盾的”。对基欧汉教授来说，他更重视的是霸权合作论和制度合作论在理论上的互补性和共同点。“我们需要超越现实主义这种认识，而不是抛弃它”[1]（p.17）。霸权合作与制度合作之间的共同点主要表现在：首先，两者都以国家作为国际合作的主体，所关心的都是政府间的合作，特别是有共同利益的国家之间的合作。尽管基欧汉认为对国家是世界政治中主要行为体这一假设可以作更有弹性的理解，但在他的制度合作模式的理论中，仍然是把国家置于分析的中心地位。其次，两者共同承认构成现有的国际合作基础的国际制度主要是在霸权国家支持的基础上建立的。与现实主义不同的是，在基欧汉　看来，国际机制建立以后，合作并不必然需要一个霸权领导者的存在，霸权后合作是可能的。他认为，通过对两种合作模式的比较，其更重要的意义在于怎样完整地理解制度合作的模式。他特别指出，从现实主义和制度主义这两个不同的理论视角去研究合作模　式都是有益的，又都是不完整的，需要对现实主义和制度主义理论加以综合，应该看到霸权的力量和国际制度共同推动了合作的发展[1]（p.165 p.168）。

　　然而十年以后，以美国学者詹姆斯N？罗西瑙（James N.Rosenau）为代表的一批学者和由28位来自世界各地的知名人士组成的独立团体：全球治理委员会（Commission onGlobal Governance）相继提出的治理和善治的理论，又以一种新的国际关系理论的分析框架而受到广泛关注，尤其是蕴涵于其中的全球合作模式更是深刻地反映了世界全球化发展所出现的全球合作的新特征和新问题。从霸权合作到制度合作，再到治理合作，既是人们思维方式和理论方法上的变化，也是合作理论研究“范式”（paradigm）上的转变。治理合作模式是从制度合作发展而来的，二者之间具有内在的联系和相互依赖性，正　如制度合作不能取代霸权合作一样，治理合作不仅不能取代制度合作，还要依赖于制度合作。因为一个相互依存度日益上升的时代使“国际制度的有效性正日益增强，从而其重要性也逐步提高”[2]（p.209）。所以，治理合作是在新的全球化发展的形势下，对制度合作理论的修正与补充。但是，治理合作也超越了制度合作的局限性，在国际关系理论上，提出了一种全球合作的新思路和新模式。那么，治理合作到底有哪些理论创新？其创新的意义何在？这正是本文提出并试图探究的问题。

　　一、全球合作的新主体

　　治理理论以市民社会理论为基础，提出了一种不同于现实主义、自由制度主义对合作　的理论阐释，将理论视角从国家转变到非国家上来。全球治理的提出就是和“全球市民社会”（Global Civil Society，亦称全球公民社会、全球民间社会）（注：本文所使用的“全球市民社会”概念以“二分法”为基础，是一个相对于国家的概念，指国家之外的所有民间组织或民间关系以及市场关系的总和，它既包括国际非政府组织（NGO）和公民的志愿性团体、协会以及公民自发组织起来的运动等，也包括跨国企业和跨国公司。）的兴起分不开的。“全球市民社会是20世纪80年代，特别是冷战结束以来在国际关系领域兴起的新的话语。自20世纪70—80年代起，由于全球性问题及人类所面临的各种危机的出现，国家越来越显示出其能力的不足，由此使人们陷入了对国家能力的深刻的信任危机。面对人类社会的重重危机，全球市民社会作为一种独立的社会政治空间迅速兴起，它的兴起填补了由于国家退缩而产生的政治空间，并以其形式多样的活动有效地弥补了国家能力的不足”[3]（p.1）。全球市民社会的日益壮大，使人们在国际关系领域的研究中，把注意的焦点开始从国家转向人民。与此同时，全球化进程的加快和全球问题的增多，使得多国之间、政府与非政府组织之间、以及各种行为体之间的协调、沟通与达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，成为世界政治发展的主流[4]（ pp .2～3）。正是在这样的形势下，有关“治理与善治”的理论逐渐发展起来。20世纪90 年 代以后，治理的概念和理论已经被广泛地使用在国际关系和全球化理论的研究中。

　　1994年，全球治理委员会在《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》中，提出了一个具有“很大的代表性和权威性”的治理定义[5]（p.4）。他们认为：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事物的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。”“从全　球角度来说，治理事务过去主要被视为处理政府之间的关系，而现在必须作如下理解：它还涉及非政府组织、公民的迁移、跨国公司以及全球性资本市场”[6]（p.2）。美国学者迈克尔？爱德华兹也以全球环境规则如《蒙特利尔议定书》以及国际上各种针对地雷、债务、童工和其他问题，政府与非政府组织的合作为例，把治理模式看作是“一个不同权力形式（国家、公民和市场）、不同调节方式（法律、习俗和社会规范）之间多层相互作用的过程。它们齐心协力追求共同目标，解决争端，在相互冲突的利益之间通过谈判进行权衡取舍”[7]（p.104）。

　　由此可见，相对于以往主流的国际关系理论，全球治理理论提出一种在全球范围内创新的政治概念和政治行为方式。与制度合作模式不同的是，治理合作既承认国家之间的合作，更强调全球市民社会的力量，提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式。因此，它把国家和国家之外的各类国际行为体均看作是治理合作的主体。将合作的主体由制度合作中的政府扩大到非政府，反映出治理合作模式对制度合作局限性的超越。显然，不仅要重视国家间的合作，更要重视国家与非国家行为体间的合作，组成了治理合作模式的新主体。日本学者星野昭吉认为，全球治理既不是全球政府或世界政府，也不是民族国家行为体的简单组合，而是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式[8]（pp.277～278）。治理合作主体的扩大基于冷战后国际政治中两个重要的变化：一是全球市　民社会的复兴；二是国家权力的转移。迈克尔？爱德华兹用“国际发展观的变化”、“多元化治理”的需求、市民社会角色的“重塑”三个原因解释了全球市民社会在当前国际关系中已经被“置于国际政策讨论和解决全球性问题的核心位置”[7]（p.103）。而另一方面，国家在全球化的影响下，在全球性问题及人类所面对的各种危机面前，“越来　越显示出其能力的不足”，国家的权力出现了“对外向超国家实体转让，对内向次国家集团转移”的现象[2]（p.3）。正如罗西瑙所说，一些本应由政府承担的治理职能，正在　由非政府的行为体所承担。

　　但是，合作主体的扩大并不意味着所有合作主体都可以发挥同等的作用。事实上在当前的国际合作中，能够起主导作用的还是国家与政府。因为，一方面国家目前仍然是国际政治舞台上最主要的行为者和全球治理中最强的管理者，从而使“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上”[5]（p.7），国家间的合作成为国际社会中的主流，甚至占有支配性地位。另一方面，目前全球市民社会对世界政治的影响主要表现在和政府的合作上，特别是政府组织与非政府组织的合作上。这一点可以从联合国与非政府组织的合作中得到证明。众所周知，联合国是当今世界上最大的政府组织，多年来它一直致力于同非政府组织的合作。最典型的事例是1992年联合国环境与发展大会，当时不仅有1400个非政府组织被接受参加正式会议，还有数以千计的非政府组织参加了同时举行的全球论坛。这次大会被评价为反映出一次成功的官方与非政府组织之间的最密切的合作[6]（p.34）。而且，联合国允许非政府组织以“顾问或咨询机构”身份进入联合国专门机构　。在联合国项目投资上，越来越重视“民众自下而上发展和自主发展”、“当地发展”、“小区域发展”，其中，非政府组织就是民众参与发展的主要组织形式。在1992—19　96年联合国开发计划署所总共实施的90个发展项目中，有80个属于旨在鼓励基层民众参与的项目[9]（p.98）。为了更充分发挥联合国和非政府组织的合作作用，全球治理委员会在他们的报告（1994年）中曾提出过一个旨在促进政府、国际组织与非政府组织之间合作的建议：即在联合国体系内召开一年一次的民间社会论坛。这个民间论坛的观点可以进入到联合国大会的辩论中去，并可以通过向讨论提供信息和对结论施加影响来帮助大会做出决定。

　　政府或政府组织愿意同非政府组织合作，是因为通过与非政府组织建立伙伴关系与广泛的政策对话，有助于政府或政府组织更有效地实施项目和减少失败；更好地保持良好的公众形象和得到更多的政治支持；更充分地获取信息和更合理地进行决策[7]（p.104）。而且，由于非政府组织是以“共同目标”为基础、以“创造性和自发性”为特征的组织，他们在提供知识、技术、工作热情和非官僚主义的工作方法方面，可以弥补官方机　构力量的不足。所以非政府组织与政府或政府组织的合作在许多领域都做出了重要贡献，这使得他们在全球治理结构中，占有与过去相比更居中心的地位。

　　以上分析说明，治理合作应该在充分重视国家间合作的基础上，把研究的着重点放在政府或政府组织与非政府组织间的合作、以及如何合作的理论上。制度合作理论已经在系统地研究国家间合作理论方面取得了许多成果，但相比之下，它却很少涉及政府或政府组织与非政府组织间合作的研究。在这一点上，治理合作理论可以补充制度合作理论的不足，从政府与非政府间合作的研究中开创出合作理论的新模式。

　　二、全球合作的新动力

　　詹姆斯N？罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一把治理定义为一种由共同目标支持的活动[2]（p.5），提出了一种以全球共同利益为全球合作新动力的思想。全球合作的激励因素不同于制度合作，制度合作的激励因素从根本意义上讲，取决于国家之间，主要是发达市场经济国家之间共享或者共同利益的存在[1]（p.96）。这种利益是一种以经济利益为主的国家之间的共同利益。治理合作在承认这种利益动力的基础上，还要寻求一种新的动力，即为解决共同面对的全球问题这一“共同目标”，各国政府和全球市民中形成的新的激励因素。这种激励因素可以用坚持“世界整体论”的全球主义来解释。全球主义是伴随着世界全球化发展过程形成的一种人类的新意识，它包含了全球意识，并指向社会实践，在指导思想和行为规范上都要求以合作和共同体的意识取代各国间的冲突；以人类中心论、世界整体论取代国家中心论[10]（pp.16～19）。它所要达到的目标，不是获得自身利益的满足，而是实现某种“善”（和平、正义、人道等）的生活[3]（p.7）　。

　　治理合作既肯定国家之间存在的利益动力，又特别关注全球合作的新动力，从而发展了合作理论。正如全球治理委员会所说，“全球价值观必须是全球治理的基石”。如果　没有由公认的价值和行为准则所规定的标准和约束，就很难建立有效的全球合作与全球　治理的方式[6]（p.45）。在当前的国际关系理论中，新自由制度主义对合作理论的研究相对而言是较为完善的，但它一直存在着一个局限性，就是囿于现代经济学中“经济人”假设前提的理论模型。制度合作以自由制度主义为基础，“在研究方法上深受经济学　界流行的新制度经济学的影响”，“着重研究在资源稀缺和交易费用高昂的条件下，（产权）制度以及制度安排是如何对人类的行为产生诸种不同影响的”[11]（p.12）。治理合作在理论方法上更接受建构主义的社会理论，强调学习和观念的建构作用。如果说自由制度主义更多的是把国家看作为“理性的利己主义者”这样的“经济人”的话，那么，治理理论则把国家和各类行为体看成是追求“共同目标”的“社会人”。

　　1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚？森通过对经济学的两个不同根源（伦理学与工程学）的研究，指出在现代经济学中，“伦理学方法的重要性已经被严重淡化了”。他认为，那种把人仅仅看成为单纯的“经济人”的做法，“不仅在理论分析中回避了规范分析，而且还忽视了人类复杂多样的伦理考虑，而这些伦理考虑是能够影响人类实际行为的”。显而易见，阿马蒂亚？森的分析切中制度合作理论的要害。制度合作理论所依据的制度经济学存在着这样一个问题，它“关于人类行为的描述十分简单，与现代经济学一样抛弃了人类的友善特征。在人类行为的分析中，没有从任何更深层的意义上去关注伦理考虑的重要性。”[12]（p.13 p.12）那么在人类的行为中，除了自利激励因素以外，是否还存在着其他的激励因素呢？对于这个问题，阿马蒂亚？森的回答是肯定的。他说合作的动机，除了可以用制度经济学分析中所使用的博弈理论解释，也可以从人类行　为的社会性去解释。“人们清楚地理解他们的目标所在，并希望实现自己目标的最大化，但是，由于认识到了成功的相互依赖性，从而关心他人的目标。”“任何行为总会带有一定的社会性。关于‘我们’应该做什么或什么应该是‘我们的’策略这类问题的思　考，反映了我们对自己社会身份的认同，包括对他人目标和相互依赖性的认同。虽然他人的目标并不可能被纳入一个人自己的目标中，但是对相互依赖性的一致认同，会给出某种特定的行为准则：这一行为准则不必具有内在的价值，但对于促进团体中各成员的　目标实现却具有很大工具价值。”[12]（p.85）

　　另外，国际关系理论中的建构主义社会理论也从整体主义和理念主义出发，批评主流　国际关系理论“以经典经济学的方式，把国家作为‘经济人’对待，实际上是把国家非人化”[13]（p.31）。相反“建构主义重视观念结构，强调行为体实践活动的进程，包含了国际体系文化的可变化性和国际社会进化的可能性”[13]（p.30）。它的一个基本观点是：“社会共有观念建构了国际体系的结构并使这种结构具有动力”[14]（p.39）。这一动力表现为两个方面：一是共有观念对国际体系的建构作用；二是国际文化体系对国家利益的建构作用。治理理论认为，“构成全球秩序基础的一些制度安排萌芽于维持世界秩序的自觉活动”[2]（p.6）。通过合作主体共同目标的建构作用，可以建立起有利于整个人类的全球秩序和合作模式。所以，国际关系中建构主义社会理论对合作模式研究的意义将是深化治理合作模式理论研究的一个重点。

　　三、全球合作的新方式

　　为了全面理解治理的涵义，罗西瑙将它与“统治”和“国际制度”两个概念作了比较与区分。他在其代表作《没有政府的治理》中强调：“治理与政府统治并非同义词。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由　正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”[2]（pp.4～5）他还指出，全球治理也不等同于国际制度或机制。与国际制度不同的是，“全球秩序中的治理并不局限于某个单一行为领域。它指的是通行于规制（regime）空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”[2]（p.9）尤其是全球治理，更重视容易被国际制度　所忽视的“那些对国际秩序和规制的运作中必不可少的非正式、非权威的方面”[2]（p.9）。显而易见，罗西瑙对治理概念的阐述，反映出蕴涵在治理理论中的一种新合作方式　。

　　首先，治理合作是正式制度合作与非正式制度合作的统一承认国际制度基础上的合作，是制度合作与治理合作共同的观点。区别于制度合作的是，治理合作还将一些非制度性的安排作为促进和强化合作的方式，而且承认从非正式制度合作发展为制度合作对　推动治理合作是十分有益的。治理合作之所以认为正式制度合作与非正式制度合作是统一的，是因为一方面已有的正式制度可以保证合作的顺利进行；另一方面通过非正式制度合作，可以在合作互动中“塑造”出新的制度。一个明显的事例就是，“可持续发展　的思想”在20世纪70年代不过是少数学者的主张，但到1992年已被联合国环境与发展大　会确立为各国政府都要遵守的一种正式制度——可持续发展战略。1972年，罗马俱乐部　发表了关于世界趋势的研究报告——《增长的极限》。这个报告指出：世界经济的发展　和人口指数的增长将会造成地球上资源的枯竭和生态环境的毁灭性破坏，从而使增长迅　速达到极限，因此人类社会经济应当“从增长过渡到全球均衡”。罗马俱乐部只是一个“非正式的国际协会”，其成员没有一个担任公职，但是他们的报告很快引起了联合国　的重视。1983年联合国成立了一个独立的特别委员会——世界环境与发展委员会（WCED），1987年该委员会向第42届联大“环境与发展会议”提交了题为《我们共同的未来》的报告，正式提出了“可持续发展”的概念和战略，并迅速得到了世界各国的认同。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，这标志着可持续发展成为了指导世界各国经济、社会发展的共同战略。如今，可持续发展的合作已经成为一种正式的国际制度下的合作。

　　其次，治理合作将合作看作是一个长期协调与对话的互动过程　尽管都承认制度合作的形式，但制度合作与治理合作对制度的理论阐释并不同。制度合作研究的重点是制度在追求与合作相关的成本和利益时的作用，关心的是合作中的理性选择、交易费用等问　题；治理合作则不仅研究既定利益怎样通过国际制度来实现，还研究制度参与如何反过来影响行为者对自身利益的理解和表述，首要关注的是利益的转变和认知[2]（p.281 p.272）。同时，它还强调国际文化体系发挥着一种重要的公民—政治功能，能够“确定集　团及其成员的身份，为日常生活和集体行动提供一种目的性含义”。通过“学习”、“互动”、“参与”所具有的“社会—心理功能”，帮助“加强个人与集体身份之间关系的认同”[4]（p.6），使合作主体在互动过程中重新确定所追求的利益和目标。因此，治理合作重视的是积极互动产生的影响，关注对互动中相互学习的研究。如全球问题和全球危机的产生，使人们激起参与、学习、交流和寻求解决方案的欲望；政府和公民社会内部或之间，互动性地进行公共决策和学习的过程，可以使越来越多的个人、非政府组　织和政府之间在回应中取得合作的成功等。美国学者朱莉？费希尔曾在《NGO与第三世界的政治发展》一书中，用许多事例来说明这一观点。例如20世纪80—90年代的巴西保护雨林运动，就是在当地非政府组织与世界组织和巴西政府之间的相互学习中实现的[15]（p.86）。所以，除了制度以外，治理合作还可以通过对话、伙伴关系、学习、协调等　多种方式取得合作的成功。

　　综上所述，作为一种为解决人类社会所面对的共同问题的新思路，全球治理提出了一个不同于以往传统合作理论的新模式，这对于当代国际关系具有重要的理论和实践意义。治理合作模式在补充和完善制度合作模式、拓宽国际合作的范围和领域、发挥政府和　非政府间不同层次的合作伙伴作用、建立起全球治理的合作网络等方面，已经和将要做出更多的贡献。同时也要看到，由于治理理论还很不成熟，其基本概念尚不够精确，所以，目前关于全球治理合作模式的研究显然也不成熟，亟待深入。

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　　[15]（美）朱莉？费希尔。NGO与第三世界的政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

　　原载《南开学报》（哲社版）2004年第2期

　　蔡拓 王南林