试析行政补偿及其救济程序

　　案例一， 2002年6月16日，北京蓝极速网吧一场大火，在全国各地激起了连锁反应。许多地方都对网吧进行了停业整顿。在郑州，有关部门以维护公共安全为名，从6月25日起，以口头通知的形式让数百家网吧关了门。这种“休克疗法”让业主们叫苦不迭。一位业主说：“每个月房租5000元，专线费用每月3000元，电费、人工加上税费和折旧，一个月净赔一两万元。这还是中小网吧，100台机器以上的大网吧赔的钱就更多了，如果停业三五个月，整个网吧就完了。”尤其是网吧这一行，电脑的折旧太快，全新的配置过不了几个月就落伍了，收回投资时机器也该淘汰了。因而像这样停业下去，实在让业主们难以承受。而最让业主们苦恼的是，这种停业状态不知何时才能结束。他们的网吧都是手续一应俱全的合法经营。但是这一句简单的口头通知，就让他们遭受那么大的损失，这个损失该怎么补偿?

　　案例二，广东省某市因城市建设需要，于90年代陆续批准了若干企业在城市郊区建石场开采石料，批准期分别为5到10年。但到1998年，该市为了 加强环境保护，提高城市环境质量，市人大常委会通过了一项地方性法规，要求郊区所有采石场关闭和外迁，并平整开采区的土地和在该土地上进行绿化。一家外企对市政府和市矿资办责令其关闭的通知不服，认为自己开办石场是经过市政府批准的，自己为此投入了大量的资金和设备，现在不仅成本没能收回，还要承担石场关闭善后的大量费用。他为此进行申诉、申请复议和提起诉讼，要求政府赔偿，但最终亦未能获得赔偿。 
 
　　在这两个案例中，政府的行为完全是为了公共利益的需要，但政府的行为剥夺了财产所有人对其财产正当的获益性利用，因此，政府应给行政相对人公正的补偿。但是实践中即使在这种情况下，政府仍然可以不负任何补偿责任。由于这种管制行为既无正当程序的约束，又没有公正补偿的限制，政府动辄就以这种方式限制乃至禁止私人对其财产权的利用，干预市场。这两个案例表明，我国迫切需要建立行政补偿及其救济程序。

　　一、行政补偿的概念和特征。

　　补偿，在现代汉语中的解释是“抵消损失、消耗，补足缺失、差额”，在法学词语中，是指对财产侵害行为造成损失的补偿，着眼于被剥夺的财物，予以公平弥补。行政补偿，即行政损失补偿，是指行政主体管理国家和社会公共事务过程中的合法，使本不应承担法律责任的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前或事后的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规、规章及政策的规定，从经济上、生活上或者工作上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。

　　基于上述概念，行政补偿具有以下特征：

 　　1、行政补偿前提的合法性。行政补偿的前提是行政主体为了实现国家和社会公共利益所行使的合法行为所造成的损害 。如果是违法或者有故意、重大过失的行政行为，引起的是行政赔偿。

　　2、行政补偿主体的唯一性。行政补偿的主体是国家，补偿的义务机关是国家行政机关，以及其他依法或依委托执行国家行政公务的组织。

　　3、行政补偿对象的特定性。行政补偿的对象是特定的公民、法人或者其他组织的合法权益所遭受的特别损失。不是所有的损失都要补偿，只有特别损失才能给予补偿。

　　4、行政补偿范围的法定性。行政补偿的范围一般是由法律、法规加以明确规定。

　　5、行政补偿方式的多样性。行政补偿的方式多种多样，如支付补偿金、返还财产、恢复原状、以及从生产、生活和就业等方面加以妥善安置等。

　　6、行政补偿效力的强制性。一方面是行政主体作出的引起行政补偿的行为具有强制性，有关行政相对人必须服从，而不得阻碍或拒绝实行，如土地征用行为等，另一方面是指行政补偿的规定对行政主体有强制性，只要发生了法定的事由，行政主体就必须给予行政补偿。

　　二、行政补偿的理论依据 
 
　　1、公平负担理论。在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分 担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应 给予他们特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因 为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，从而实现公共负担平等分担。

　　2、结果责任理论。即无过错责任理论。行政机关及其工作人员只要其合法行为给相对人造成了损害，均应对行政相对人的损失予以 补偿。

　　3、危险责任理论。行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使 行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。

　　三、行政补偿的法律依据

　　我国行政补偿制度主要体现于以下法律和行政法规中：

　　1、1950年11月政务院通过公布《城市郊区土地改革条例》第14条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当安置，并对其他该项土地上的生产、投资及其他损失，予以公平合理的补偿。” 
 
　　2、1953年11月，政务院颁发的《关于国家建设征用土地办法》第8条规定：“被征用土地的补偿费，在农村 中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原有人或由原所有人推出之代表评议协商之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人会同勘定之现状。按公平合理的代价予以补偿。”

　　3、1954年宪法第97条规定：“第97条中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”

　　4、1962年9月中共中央制定的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资”、“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给予补偿，并且对迁移户妥善的安置”。 
 
　　5、1982年2月国务院发布《城镇建房用地管理条例》，同年5月国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设征用土地中的征用标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作出具体规定。

　　6、《中外合资经营企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律征收，并给予相应的补偿”。

　　7、《外资企业法》第6条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序征收，并给予相应的补偿。”

　　8、《土地管理法》第27条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”与此同时，《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》等关于资源行政管理的法律相继问世。分别对征用草原、水面、滩涂、集体矿山企业的补偿问题加以规定。

　　9、《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。”

　　10、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。” 
 
　　11、《中华人民共和国戒严法》第17条第2款规定：“……临时征用物，在使用完毕或者戒严解除应当及时归还;因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”

　　12、2004年施行的《行政许可法》第8条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

　　四、行政补偿的范围

　　行政补偿的范围，是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿义务。 根据我国目前行政补偿制度立法和实践，行政补偿主要发生在以下一些领域：一是行政征收或行政征用的补偿;二是行政主体变更行政许可、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿;三是国家危险责任的补偿;四是公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿;五是行政主体限制相对人某些合法权益的补偿;六是部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或戒严、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施以及工程兴建造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。具体来说，包括以下情形： 
 
　　1、行政机关为抢险救灾而损害相对人利益。例如，在发生洪灾时，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪措施，导致一定农村或小城镇地区被淹，这些地区的居民的财产权益必然受到重大损失。同时，国家还可能征用一定地区的个人或组织 的财产用于抗洪救灾。

　　2、行政机关合法执行公务导致相对人权益受损。例如，公安机关在追捕犯罪嫌疑人时使用枪械，可能误伤好人。

　　3、公民因主动协助公务和见义勇为，使自己的身体或财产受到损害。这类补偿可能包括两种情形：其一，公民主动协助公务，受益人是国家和社会，故公民为此受到的损失应当完全由国家补偿;其二，公民见义勇为，受益人除了国家和社会外，通常还包括特定相对人。对 于这种情形，除了国家应对见义勇为者奖励和补偿外，受益的特定相对人亦应对见义勇为者 为其受到的人身或财产损害予以适当补偿。

　　4、行政机关为了公共利益征收或征用相对人财产， 导致行政相对人的财产受损，行政主体都应对相对人受到的损失予以适当补偿。

　　5、国家组织实施的有高度危险性的工程和相关活动致使公民受到人身伤害或财产损失。如 核电站的修建和运作、化学物品的生产、运输和存放、监狱和精神病院的管理等，都可能因各种原因使个别或部分公民受到某种损害。 
 
　　6、行政机关根据政策的需要撤销或改变自己原已作出的行政行为，导致相对人利益的损害 .例如，行政机关为了改善生态或生活环境，决定提高特定地区的环境标准，为此撤销原给相对人的某种生产或采矿许可证，相对人因此停产停业可能造成的重大财产损失，如本文开头提到的案例。

　　7、部队军事训练、军事演习导致相应地区人员和财物受损。家国应给予一定的补偿。

　　五、行政补偿的原则。

　　1、适当补偿原则。如《防洪法》第45条第2款规定：“调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”

　　2、合理补偿原则。如《矿产资源法》第36条规定：“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。”

　　3、相应补偿原则。如《海域使用管理法》第30条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。” 
 
　　4、一定补偿原则。如《民族区域自治法》第66条第1款规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”

　　5、妥善安置原则。如《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

　　六、行政补偿的救济程序

　　《世界人权公约》第8条规定：“人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家行政法庭之有效救济”。行政调解、协商、裁决程序是行政补偿诉讼的前置程序。通过行政程序，行政机关如满足了相对人的请求，相对人取得了所要求的补偿，补偿行政程序即告终结。行政机关如果拒绝相对人的请求或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额或补偿方式达成协议，或相对人不服行政机关单方作出的裁决、决定，即开始司法诉讼程序。 
 
　　1、行政补偿的行政程序救济

　　目前我国以单行法律、法规方式确立行政补偿的不少，但对行政补偿的程序和救济途径规定的不多。只是在《土地管理法实施条例》第18条中规定了国家建设用地的审批程序中有征用土地的补偿的行政程序。即“由县级以上地方人民政府土地管理部门组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准”。在实践中，行政补偿的行政程序包括：⑴、通知或公告。通知或公告的目的是及时通知与行政补偿有利害关系的行政相对人参加补偿的协商，使行政相对人能及时维护自己的合法权益。⑵、申请。通常由受到损害或损失的相对人向行政机关提出补偿请求;⑶、补偿登记。被补偿人申请补偿后，由行政机关对行政相对人、人身或财产的损失、补偿数额进行登记。⑷、协商。行政机关接到补偿请求后，与相对人进行协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议;⑸、调解。由上一级行政机关或法定主管机关对补偿争议进行调解;⑹、裁决。若补偿协议不成，则由行政机关依法做出裁决。

　　2、行政补偿的司法救济

　　如果被补偿人和补偿义务主体达不成一致协议，行政补偿义务主体所作的补偿决定又不为被补偿人所接受，被补偿人可按照法律规定申请有关机关裁决，对裁决不服的，可以提起行政诉讼。如，《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”此外，对行政补偿的救济，行政调解、行政复议、行政诉讼也是重要的救济渠道。如《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。” 从上述规定可以看出，申请人向行政补偿义务主体提出行政补偿请求后，其请求如果被行政机关拒绝，或不能达协议，申请人可自行政主体拒绝补偿之日或补偿决定送达之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。行政机关应当在接到人民法院的行政补偿协议书、行政补偿决定书、行政补偿决定书或者行政补偿调解书生效后，按法律文书确定的内容对行政相对人给付补偿。