采石场环境问题的法律思考

【摘要】随着采石行业的迅速发展，采石场形成的环境问题日显突出。然而，我国目前对采石场环境问题的规范、防治的法律制度尚待完善。本文为了有效的遏止采石场对城乡环境的破坏，促进环境、经济、社会的协调发展，考察了现在采石场所存在的环境问题，对其产生的原因进行了详细的分析，并对如何完善采石场环境问题的立法进行了相关的思考。
【英文摘要】With rapid development of the industry of quarrying, The environment problems formed from the quarries gradually appears outstanding. However, our country legal system to quarry environment problem norm , prevention and cure esteems at present after perfect. For effective checking, quarry destroying to city and countryside environment , the coordination promoting the environment , economy and society develop, What the quarry having inspected now there exists environment problem, The detailed analysis having been in progress to the cause that the person produces, and the legislation to how perfect quarry environment problem have carried out the pertinent thinking.
【关键词】采石场；环境问题；规范
【英文关键词】quarries; quarry; environmental issues
【写作年份】2007年


【正文】
　　采石场所开采的石材资源又可以称为石矿。《广东省采石取土管理规定》中第二条规定：本规定所称石矿，系指用于建筑、铺路、回填的石料矿产；用于装饰、雕塑的普通石材矿产；用于烧制石灰、水泥、砖瓦的原料矿产。近年来，随着城镇基础设施建设的加快，许多国家重点工程的相继开工，对石材的需求量急剧增加，从而促使采石行业的迅速发展，在很多石材资源丰富的地区采石场随处可见。采石行业的迅速发展给在很大程度上满足了城镇建设的需要，但是在开山采石的过程中对生态环境造成的破坏也极大。然而目前对采石场环境问题进行规范的法律还不健全，为了有效的遏止采石场对城乡环境的不利影响和破坏，促进环境、经济、社会的协调发展，笔者就此谈谈自己的看法。
　　
　　一、采石场存在的环境问题
　　
　　目前，我国大部分地区的采石场形成的环境问题不很乐观，采石场开山采石的过程中对环境的破坏屡见不鲜，对开采过后的地区也没有任何修复措施。采石场存在的环境问题主要表现为以下几个方面：
　　
　　（一）对水源的破坏
　　
　　采石场对水源的破坏主要分为两个方面：一方面是对地下水源的破坏。采石场在开山采石时的爆破容易将山体中的涵养水源炸得遍体鳞伤，大多数泉眼也被乱石堵住，泉脉遭到破坏，从而导致水的流量的显著减少，直接的影响了依靠该水源的当地的居民的正常生活。另一方面是对地表水源的破坏。开山采石首先要砍掉树和草，去土皮，然后炸石。采石场基本上没有拦沙坝、挡土墙等防止水土流失的措施，一般也没有进行复垦绿化1。在采石场，由于开采过程中产生了一些化学与物理污染物，这些污染物会随着地表水流入到河流或者渗透到地下水中，从而导致河流和地下水受到污染，使得水质下降。另外，有部分采石场位于饮用水源保护区内，开采过程产生的化学和物理污染物对水体的影响就更大了。
　　
　　（二）对土地的破坏
　　
　　在开山采石之前，先要将开挖石方上的植被、软土进行处理，砍伐树木，焚烧没有用途的草木，除去石矿上的软土、松土，这些都会使得植被大量减少，使得土壤的水土保持能力降低。
　　
　　在开山采石过程中，会剥离部分表土，从而对原有植被造成一定的影响。同时，主要矿层被采空，会造成严重漏水和上覆岩土层结构破坏，使植物失去生存条件；大量开采石料，破坏了山体及地表植被，加速了水土流失的发展。开挖坡脚、切削边坡，造成山体失衡。随着石场开采的逐步扩展，裸露面将进一步扩大，同时临时弃土堆表面的扩大亦将增加裸露面，这一切都将加剧水土流失的发生。
　　
　　在开山采石之后，在山坡大量堆积废土、废石，加重了负荷，导致滑坡不断发生。有的废土会被运到河边直接倾倒，随着河水的冲击，这些废土被冲走，在一定程度上也造成了严重的水土流失。土地一旦遭到废石的破坏，则该块土地就无法种植任何作物，也很难进行绿化，形成迹地。这些被破坏的土地如果依靠天然恢复，最少需要一百年的时间。
　　
　　(三)对空气的污染
　　
　　采石场在对石材进行机械分割、打磨的时候会产生大量的粉尘，向村庄和田野里迷漫，所到之处变成一片灰白色。这些粉尘不仅会影响植被、果树的生长，也直接威胁到周围的居民的身体健康。在有些地区由于采石场对空气污染比较严重，采石场周边的有些居民已经患上呼吸道疾病。
　　
　　（四）噪声污染
　　
　　噪声污染是采石场对环境影响的一个重要的方面。采石场由于其特殊原因，基本上都是在石材资源丰富的山区建立。石矿相对于其他的矿产具有分散性，也就是说石矿并不集中，中小场主一般都不可能把采石场建立在石矿附近，而是为了方便采石场的通电、产品的向外界运输而把采石场建立在居民相对集中的地区。采石场在分割、破碎石块的时候发出的声音形成了严重的噪声污染，噪声对周围的居民生活造成了极大的困扰。
　　
　　（五）对景观的破坏
　　
　　由于在开发过程中未注意保护, 未考虑到采石场的位置、角度、坡向和走向, 也未考虑废土和废渣的保留和堆放问题, 一旦要进行复垦绿化, 土方工作量太大, 耗资也大, 使绿化工作难以开展，久而久之就形成迹地。而采石场为减少投入采用垂直开采方式遗留的高低不等的直立石质开采面, 即便采石场关停后, 仍好像一块块凌乱的“补丁”, 严重破坏周围自然景观2。
　　
　　二、采石场环境问题存在的原因分析
　　
　　（一）管理机制不健全
　　
　　管理机制的不健全导致的是无法在源头上对采石场环境问题进行控制的根本原因。目前，采石场的矿山管理存在以下几个问题：
　　
　　1、多头管理，各自为政
　　
　　多头管理难以铲除和堵住乱挖乱采的根源，针对采石引起的环境问题，环保、土地、矿产、林业等部门均表明要严管。但究竟谁来管，没有一个主管部门，难以统一组织和协调市、县两级环保局尚未正式介入采石场的管理。由于各职能部门各自出击，不同地段、不同县乡此紧彼松，同一地段、同一个县乡的管理也时松时紧，难以产生管理的严肃性和效力。公安部门不配合“矿办”工作，“矿办”发放了停产通知书，公安局危险爆炸物品办公室却依旧发放炸药，因为每年的炸药管理费用是非常可观的，公安局危险爆炸物品办公室不愿放弃这个重要的经费来源3。
　　
　　2、办证、收费两环节松弛混乱
　　
　　在采石场成立时，“矿办”未严格资格审查工作，致使大量条件差的采石场存在，造成石材市场混乱和资源浪费以及环境的破坏。保证金、押金和各种补偿费未收，难以运用经济杠杆促使业主加强环境保护。管理费用收缴偏低，严重制约矿业管理队伍的发展。同时，有关管理费用的收取是分部门收取，独自管理，难以集中管理使用，同时给人以乱收费的感觉，引发抵触情绪。
　　
　　3、监测、监督手段缺乏
　　
　　无法对辖区内的采石场进行连续、实时动态监测，无法正确了解采石场的变化情况，甚至有的新采石场冒出好几年后，才为发现。监测手段的缺乏，使管理机构难以及时采取措施，进行针对性管理。
　　
　　（二）地区经济的落后
　　
　　日本学者内藤认为“经济落后地域”是环境保护的弱者，该地区由于对物质的取得与废弃的缺少限制而容易造成环境破坏4。采石场主要分布在石矿资源丰富的地区，但是这些地区往往经济比较落后，经济结构也不很合理，对石矿资源的依赖程度大，很多人将采石作为致富的途径。很多人为了追求暴利而不顾及环境，可以只以极少的投入就可以建立采石场，在这种采石场内没有任何的环保措施以及设施，并且在开采之后也不对废土、废石进行妥善的处理，对采石形成的迹地也没有任何的绿化措施。这种“少投入多产出”的赚钱之路使得一些单位和个人纷纷的加入到了盲目采石之列。加上近年城镇建设的加快以及修建道路对石材的需求量的增大，使得石材的价格有增无减，巨额利润促使一些人不顾国家政策和环境的承受能力，对石材资源进行乱挖滥采。
　　
　　（三）法律的不健全
　　
　　目前尚未形成针对采石场环境问题的法律、法规，很多时候管理者无法可依，管理的时候软弱无力。虽然最近几年有个别省市出台了相关的管理办法，但是无法适用到其他地区。我认为现在大部分地区法律的不健全主要有以下几个方面：
　　
　　1、规范采石场的设立的法律不足
　　
　　我国矿产资源法第15条规定：设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。但是由于石矿具有分散性，不集中难具规模，无法认定是矿山、或者矿区范围。很多时候采石场采取的运营方式是先建立然后确立要开采的石矿，在开采完一个石矿之后就转向另一个石矿。这就导致无法对石矿的开采也适用该条法律。在矿产资源法第35条又规定：国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。由于没有具体的规定，没有办法对采石场的设立进行实际操作，很多采石热刚兴起的地区基本上是交钱就让设立，没有任何的设立限制，这样造成大量微型的采石场，其机械设备仅仅只有一台切割石块的锯床，人员也仅仅是三至五人。采石场设立的法律不足很容易造成乱采滥挖等问题，同时产生的环境问题也无法得到有效的解决。
　　
　　2、规范开采过程中环境问题的法律不足
　　
　　首先，在规范开采地区的上法律的不足。在矿产资源法第20条规定了禁采区制度，即在以下地区禁止采矿：①港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；②重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；③铁路、重要公路两侧一定距离以内；④重要河流、堤坝两侧一定距离以内；⑤国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地。但是由于石矿往往分布在山区居民居住地附近，并不受禁采区制度的限制。当地政府、以及村委会为了增加财政收入把居住地附近的石矿承包给采石场进行开采，对当地居民造成噪声、空气的污染的情况相当普遍。
　　
　　其次，当采石场对当地环境造成环境污染的时候很少有法律能进行处理。比如对当地居民早成的噪声、空气的污染。虽然在我国噪声污染防治法中对噪声污染进行了规范，如第15条规定：产生环境噪声污染的企业事业单位，必须保持防治环境噪声污染的设施的正常使用；拆除或者闲置环境噪声污染防治设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。以及第16条：产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。但是由于采石场的设立没有法律的规范，在设立之时根本没有配备相关的防污设施，也未收取排污费。
　　
　　再次，对开采之后环境问题法律规定不甚完善。对于因为开采而导致环境被破坏地区的恢复，《土地复垦规定》中明确规定：因在开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产活动中造成破坏和废弃的土地，应按照“谁破坏，、谁复垦”的原则，采取措施，使其恢复到可供利用的状态5。但是，在采石过程中怎么样确立评判破坏的标准却没相关的规定。石矿因为分布不集中，开采的范围就比较小，孤立的看待单个的采石区其形成的破坏并不大，但是数量却很多，所以对破坏的认定也很重要。作为采石所产生的能够污染土地和水源的废土、废石没有规定如何处理。
　　
　　三、采石场环境问题的立法建议
　　
　　（一）完善管理机制
　　
　　1、明确管理机构
　　
　　多头管理，各自为政这种情况产生的原因是在立法之时没有明确该由哪个机构来进行管理，以至在采石场环境问题出现之后环保、土地、矿产、林业等部门均表明要严管，并着手进行管理。石矿是属于国土部门所管制的矿产资源，采石场的设立、关停等都是必须经过矿产主管部门的审批。国土部门在采石场设立的时候就对其环境保护设施进行严格的审查，在源头上控制采石场环境问题。国土部门能以经济的方式—交纳环境保证金来对采石场环境问题进行管理，当环境遭到破坏，采石场没有对其进行恢复或者恢复不力时，国土部门可以把环境保证金以及其利息用来恢复所破坏的环境，这是处理采石场环境问题时最有力的手段。所以，我认为应当由市、县级的国土部门主管，环保、土地、林业等有关部门协助国土部门管理。
　　
　　2、建立监督委员会
　　
　　市、县地区的矿产部门应当建立监督委员会，负责监察石矿丰富地区采石场的动态，接受群众的反馈信息，并对信息的真实情况进行核查。监督委员会应当在每月对采石地区进行巡查，并对采石场周围环境进行检测。一旦有无证采石场、环境破坏问题出现就应当将事实向上级主管部门汇报。
　　
　　（二）规范采石场的设立
　　
　　1、石矿产权制度的明确
　　
　　我国《矿产资源法》规定矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。其所依附的土地的所有权或者使用权的征用、转让费用除国家规定的补偿费及出让金等费用外，不得加收其他费用。未经地矿主管部门批准，石矿、粘土矿所在的土地、林地的所有权者或使用权者不得直接进行采矿活动，也不得出让、转让或者出租用于开采石矿、粘土矿活动。明确石矿的产权是规范采石场设立的前提。
　　
　　2、完善审查制度
　　
　　开办采石场应当提交相关资料，并需相关部门审查同意。《贵阳市开山采石、采砂、采取粘土管理暂行办法》第2条规定：“凡需开山采石、采砂、采取粘土的集体企业和个人，应向所在区矿产资源管理机关提出申请，国营企业应向市矿产资源管理机关提出申请，并交验下列资料：①开采区地形图和矿山范围地质矿产资料；②上级主管部门审批的建设可行性研究报告（含安全环境保护、劳动保护、分配制度等）；③砂、石、粘土取样化验全部结果。经审查同意后，发给《采矿许可证》，并持证分别到规划、土地、安全、工商行政、税务等部门依法办理手续后，方可开采。”该规定解决了先设采石场后确定开采地区的这种混乱的采石情况，同时对要求采石场配备环境保护设施能够起到真实的作用。
　　
　　但是，我认为仅仅只依靠这些条件无法阻止微型采石场遍地，形成滥挖乱采以至破坏环境的情况。防止微型采石场出现必须对采石场最低年开采量进行适当的限制。对于年最低开采量的规定各个省市不同，《广东省采石取土管理规定》第7条规定：禁止开办年开采量在五万立方米以下的小型采石场。因为每个地区的石矿资源分布不同，具体的年最低开采量应当如何确定应当遵循实际情况，既要考虑市场以及当地经济发展的需要，又要考虑环境的承受能力。同时由于石矿资源是不可再生资源，所以还要考虑到代际的公平。
　　
　　（三）完善禁采区制度
　　
　　我国《矿产资源保护法》所规定的禁采区制度对于石矿资源适用的时候存在缺陷，有些省市在针对采石场而颁布的相关管理办法中就已经进行了适当的补充。1991年贵阳市人民政府颁布的《贵阳市开山采石、采砂、采取粘土管理暂行办法》规定在以下地区严禁开采：①城市规划的小区；②风景区、公园、名山、城市绿化地和苗圃、林区等；③对军事设施、火药库、文物古迹、仓库、桥梁、水库、铁路、公路、堤坝，以及各种工程主要管线、输电设备、水利设施等安全有影响的地带；④面向公路干线的两侧山头和影响景观、造成水土流失的地带。1998年广东省人民代表大会常务委员会颁布的《广东省采石取土管理规定》规定的禁采区有：①港口、机场、国防工程设施圈定的区域范围内；②重要工业区、居民生活区、基本农田保护区、耕地、自然保护区、生态公益林等特种林区、风景名胜区及其外围保护地带、校园、重点保护的历史文物、名胜古迹以及地质地貌遗迹保护区范围内；③铁路、省道、国道、旅游公路两侧直观可视范围内和影响其交通运输安全的地段；④水利工程设施，高压供电网线、供水管道、通讯网线，助航标志、地震监测点、永久性专用地物测量标志和控制点等规定范围内；⑤易燃、易爆危险物品储存仓库安全规程规定范围内；⑥河流及堤坝两侧、生活饮用水地表水源保护区、水土流失的崩塌区、滑坡易发区、泥石流易发区；⑦县级以上人民政府规定不得开采石矿、粘土矿的其他地区。这两则规定都进一步保护矿产资源附近居民的生活环境、历史文物、自然景观不受破坏，体现了立法的人本主义。同时，使能够采石的地区更具有可操作性，有利于促进采石场的发展。我认为《广东省采石取土管理规定》中对禁采区规定比较完善，值得各地在立法时借鉴。
　　
　　禁采区制度的确立的目的是为了保证经济的发展，社会的和谐统一，也是为了生态环境、景观的不受破坏。对禁采区制度的完善有利于人们生活环境的改善，社会的和谐。
　　
　　（四）完善环境治理保证金制度
　　
　　为加强开采石矿的管理，保护好自然景观和生态环境，按照“谁开采谁治理”的原则，开采者均应缴纳自然生态环境治理保证金（以下称为保证金）。保证金的缴纳是促使开采者加强环境保护的经济杠杆。
　　
　　如何确定采石所要缴纳的保证金的标准，各地没有统一的规定。《珠海市采石取土缴纳自然生态环境治理保证金的标准及管理办法》中规定采矿权人开采石矿、粘土矿，应按每平方米十五元的标准缴纳保证金。《广州市开采石矿粘土矿自然生态环境治理保证金管理办法》对保证金的缴纳标准分为两中情况对待：一是露天开采，在领取采矿许可证时，按采矿证审批机关划定的矿区范围收取保证金，平面：按每平方米50元缴纳；立面：按每平方米200元缴纳。一是地下开采，每个矿山按10万元缴纳。我认为环境保证金缴纳的标准应当按开采地区环境遭到破坏时修复所需的平均数额进行确定。
　　
　　保证金的缴纳时间应当是采矿权人申请采矿许可证时，与矿区所在地的市或县级矿产主管部门签订自然生态环境治理合同书，并缴纳保证金，作为自然生态环境治理备用金。对于拒不缴纳的，应当不予办理采矿许可证。保证金所有权属采矿权人，存入银行专户，专项管理，利息转入本金，由市、县矿产主管部门负责统一监管。采矿权人在采石的同时，应按签订的自然生态环境治理合同书的要求，边开采边进行植被恢复等治理工作，防止水土流失，保证达到自然生态环境治理的标准。恢复自然生态环境必须做到：修整开采面边坡、植被绿化面积应覆盖矿区全部裸露面。采矿结束时，采矿权人应在规定的时间内做好自然生态环境治理达标工作。经地矿、土地、水利、环保、林业等有关管理部门根据自然生态环境治理标准进行验收。验收合格的，地矿主管部门自验收合格之日起三个月内将保证金本金及利息分期返还采矿权人。验收不合格的，责令采矿权人重新进行治理；采矿权人不进行治理或治理后验收不合格又不再进行治理的，保证金及利息转为治理费用。如果保证金及利息不足以治理时，应当向采矿权人追加不足的部分；如果超过治理费用，多余的部分可以返还采矿权人。对于只开采而不恢复自然生态环境的采矿权人，采矿许可证不予年审，并根据环境破坏的情节依法处罚。
　　
　　（五）完善公众参与制度
　　
　　由于环境和当地居民的特殊关系，一旦环境遭受污染，当地居民自身利益将不能得到有效保障，同时也会制约该地区经济的持续发展。然而政府的职能毕竟有限，不可能无所疏漏，所以在进行采石场环境的监督管理过程中有必要加强公众参与。
　　
　　1、要落实公众的知情权
　　
　　各级环保部门要定期向公众公布采石场周围环境的具体情况，包括采石场环境保护设施配备的情况，环境受破坏的程度，以及采石场对环境的恢复情况。
　　
　　2、要保证公众的监督权
　　
　　应当鼓励公众参与到监督采石场的行列中来，保证对于一些环境行政主管部门及执法人员偏袒企业、放任环境破坏的现象，要通过立法的形式明文规定鼓励公众通过检举、监督等手段对其进行规制，创造良好的环境行政执法环境。当环境受到侵害时，人人都可以通过有效的司法和行政程序，使农村土地环境得到保护，使受侵害的环境权益得到维护。
　　
　　四、结语
　　
　　随着经济的发展，城镇建设的加快，对石材的需求量必然会增加，采石场也会随之增加，如何处理采石场环境问题，保护生态环境显得更加重要。一方面我们要根据各地实际情况, 对采石场环境问题进行立法予以规范,使生态环境得到进一步的保护，另一方面也应当注意调整经济落后地区的产业结构，建立可持续发展的生态经济体系。值得注意的是本文所提及的环境问题同时存在于其他矿产的开采过程中，笔者认为对于禁采区制度、保证金制度等的完善同样有利于解决该类环境问题。


【作者简介】
李猛，男，湖南省临湘县人，重庆大学硕士研究生。


【注释】
[1]. 汪劲 著：《环境法律的历年与价值追求》，法律出版社2000年版。
[2]. 黄锡生、李希昆 主编：《环境与资源保护法学》，重庆大学出版社2005年版。
[3]. 蔡守秋 主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版。
 
【参考文献】
1 章振国、洪尚群、陇猷、等.采石场、挖沙场环境问题与防治对策[J ].中国环境管理,2000(6)。
2 罗松、郑天媛.采石场遗留石质开采面阶梯整形覆土绿化方法研究[J ].中国水土保持，2001(2)。
3章振国、洪尚群、陇猷等：采石场、挖沙场环境问题与防治对策[J ].中国环境管理，2000(6)。
4汪劲 著：《环境法律的历年与价值追求》，法律出版社2000年版，第205页。
5黄锡生、李希昆主编：《环境与资源保护法学》，重庆大学出版社2005年版，第154页。