非点源污染控制的法律思考

【摘要】　　非点源污染危害规模大，防治困难，已经成为了危害我国乃至全球生态环境的一个最重要因素。在管理与控制非点源污染方面，如果仅仅依靠技术层面上和经济层面上的治理，不仅治理难度大，投入成本高，而且在现有的技术条件下效果也不理想。因此，必须从政策法律的层面上来探讨非点源污染的控制。在非点源污染控制立法方面，本文首先明确了指导思想和基本原则，然后从非点源污染产生的“源”和“汇”两个阶段进行了来考察，并且提出了一系列完善非点源污染法律法规的建议案。
【英文摘要】Non-point source pollution hazard is large in scale, and it is difficult to control. Therefore, it has become one of the important factors to do harm to our national as well as global ecological environment. If we still remain on the technical level and the level of economic governance to manage and control non-point source pollution, it is difficult and will cause high input costs. Besides, we cannot obtain satisfying result under the current technical conditions. Therefore, the law must be based on the policies to explore the problem of how to control non-point source pollution. In the field of legislation of non-point source pollution control, it is of primary importance to define guiding ideology and basic principles. Then, after considering from the two phases---'source' and 'sink' in non-point source pollution, we may put forward a series of proposals to improve non-point source pollution laws and regulations.
【关键词】非点源污染；控制；立法
【英文关键词】 Non-point source pollution; Control; Legislation
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、绪论
　　
　　据国家环保总局的统计数字表明：2006年全国地表水属中度污染，在国家环境监测网监测的745个地表水监测断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为32％和28%。七大水系中，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染，珠江、长江水质良好。太湖、滇池为劣V类水质，巢湖为V类水质。全国有近三分之二的水域遭到较为严重的污染。[1]面对水污染问题，我国自二十世纪八十年代起，先后制定了《环境保护法》、《水污染防治法》等多部法律法规以及部门规章和地方行政法规，可以说，这些法律法规在控制点源污染的恶化上起到了一定的作用。然而，随着治理工作的不断加深，非点源污染问题开始逐渐显现出来。和点源污染相比较，非点源污染危害规模大，防治困难，已经成为了危害我国乃至全球生态环境的一个最重要因素。[2]
　　
　　在管理与控制非点源污染方面，尽管我国与北美和西欧诸国相比起步较晚，但是，通过我国专家学者顽强拼搏，在技术层面上和经济层面上取得了一定的成效。众所周知，非点源污染如果仅仅依靠技术层面上和经济层面上的治理，不仅治理难度大，投入成本高，而且在现有的技术条件下效果也不理想。因此，我们必须要借鉴北美和西欧诸国的成功经验，从政策法律层面上来寻找对策，通过立法来预防或控制非点源污染的恶化。本文拟从非点源污染的特征入手，对非点源污染的产生、迁移、汇集，到最后对水质产生污染的各个环节进行分析，从法律的角度来探寻管理和控制非点源污染的途径，以期对我国非点源污染问题的解决能有所帮助。
　　
　　二、非点源污染及其现状
　　
　　（一）非点源污染
　　
　　非点源是指时空上无法定点监测、与大气、水文、土壤、植被、地质、地貌、地形等环境条件和人类活动密切相关，可随时随地发生，直接对大气、土壤、水构成污染的污染物来源。非点源污染(Non point source pollution)是指溶解性或固体污染物从非特定的地点, 在降水和径流冲刷作用下, 通过径流过程汇入受纳水体(如河流、湖泊, 水库、海湾等) 而引起的水体污染。[3]其成因有水土流失、城市膨胀、农药化肥过量使用、畜禽养殖和农业与城市废弃物堆放等。大量的泥沙、氮磷污染物负荷进入江河、湖库，引起水体悬浮物浓度升高、有毒有害物质增加、溶解氧减少、水体出现富营养化和酸化趋势，不仅破坏水生生物的生存环境和水生生态系统平衡，还会影响人类的生产生活，威胁人体健康。[4]
　　
　　目前，环境学界对于非点源的研究表明：非点源污染从其产生机理来看，主要有四个过程，流域降水和产流、土壤侵蚀和泥沙传输、污染物迁移转化和污染物影响河湖水质。降雨在不同的地面条件下产生径流，降水及径流对土壤具有侵蚀作用。在降雨---径流驱动因子作用下，大量的泥沙与附在其上的氮磷污染物与可溶性氮磷污染物进入水体，从而形成非点源污染影响受纳水体的水质。基于非点源的产生机理，可知非点源污染具有空间上的广泛性，时间上的不确定性、滞后性、模糊性、潜伏性，信息获取难度大，危害规模大，研究、控制与管理难度大等特点，相比点源污染来说，非点源污染的产生往往是很大一个区域内由于土地利用结构的不合理、水土流失严重、农村生活废水废弃物的随意排放、农业生产上过渡施用农药、化肥等多种因素综合作用的结果。
　　
　　（二）非点源污染日益严重
　　
　　目前，地球表面30％—50％已受到非点源污染影响，全世界退化的 12亿 hm耕地中约 12％由农业非点源污染引起。[5]非点源污染所造成的水环境恶化问题也日益明显和突出。就世界各国来看，美国的非点源污染量占污染总量的2/3。即使点源污染得到全面控制以后，江河、湖泊和海域的水质达标率也仅为65%、42%和78%；[6]在荷兰，仅农业非点源污染产生的总氮、总磷负荷就分别占水环境污染总负荷的60%和40%-50%；[7]奥地利北部地区进入水环境的非点源氮量远比点源大。丹麦 270条河流中94％的氮负荷、52％的磷负荷由非点源污染引起。[8]
　　
　　我国至2005年，三湖（巢湖、滇池和太湖）的污染负荷中，来自非点源的TN、TP和COD分别占60%-70%、50%-60%和30%-40%；在密云水库、天津于桥水库、安徽巢湖、云南洱海、上海淀山湖等水域，非点源污染均已超过点源污染，上升为威胁饮用水源的主要原因。[9]
　　
　　在我国的农村，伴随着社会经济的迅速发展，所带来的生态环境问题日益严重。据国家环保局的统计数字表明：1999年，我国畜禽粪便产生总量约为19亿吨，约为当年工业固体废弃物的2．4倍；2001年我国畜禽粪便年排放量达22亿吨，其中总磷(TP)为220．8万吨，总氮(TN)为l059．1万吨。畜禽粪便已成为重要的环境污染源。另据报道，一个年出栏l万头肉猪的养殖场，其COD(化学需氧量)排放量相当于一个5万人口的城镇，而1个20万只蛋鸡的养殖场，其 COD的排放量相当于一个14万人口的城镇。[10]农村和城市生活污水和人粪尿等标排放量也不容忽视，由于综合利用水平不高，未经处理、利用的粪便和洗粪水经常被随意排放到附近的水体中。据专家计算，上海市郊生活污水和人粪尿的等标排放量占总P 值的21%，仅次于畜禽粪尿所占比重；[11]在滇池流域，农村生活污水及农村固体废弃物对氮、磷流失的贡献率分别为5% 和6%；[12]1997 年，江苏太湖地区向水体累计排放TN 的各污染源中，生活污水及人粪尿占了32%。[13]
　　
　　另外，农药污染是我国影响范围最大的一种有机污染，每年施用农药面积2．8亿 hm 以上，施用量 50万～60万吨，除了30%~40%被植物体吸收外，其他大部分进入了水体。[14]
　　
　　城市降雨径流污染是城市非点源污染的最主要形式。降雨是城市非点源污染形成的动力因素，而降雨形成的径流是非点源污染物迁移的载体。众所周知，城镇地表如商业区、街道、停车场、建筑工地等，聚集了一系列污染物，如油类、盐分、氮、磷、有毒物质及城市垃圾，在降雨过程中雨水及其形成的地表径流冲刷地面污染物，通过排水渠道或直接进入河流湖泊等水体，造成地表水污染。快速的城市化进程可能加剧非点源污染。有研究表明，因降雨带进太湖的TIN、PO43和COD分别占同期入湖TN、TP和COD总量的9.8％~15.5％、1.9％~2.2％和3.5~6.0％。[15]此外，来自于道路交通的线源污染也很严重，研究发现，交通直接贡献大约0.7g/(km·辆)的固体颗粒物，汽车排放大约0.2g/(km·辆)废物和0.125 g/(km·辆)的轮胎磨损。[16]
　　
　　三、国内外有关非点源污染控制的法律现状
　　
　　（一）国外非点源污染控制的法律现状
　　
　　面对日益恶化的非点源污染现状，各国纷纷从技术层面、经济层面、政策法律层面上探寻对策，竭尽全力预防或控制非点源污染。美国是最早关注非点源污染治理的国家。1972年修订后的《联邦水污染控制法》首次明确提出控制非点源污染。1977年的《清洁水法》进一步强调非点源污染控制的重要性。1979年美国环保局提出了排污权交易法——点源- 非点源排污交易法,[17] 为解决非点源污染提供了有效途径及法律保障。之后《安全饮用水法》及修正案、《海岸带管理法》及修正案、《食品安全法》、《总统水质动议法》、《联邦环境杀虫剂控制法规》、《洪水控制法》及修正案、《农业农村发展法案》、《露天采矿管理及开发法案》、《联邦土地政策及管理法案》等都有明确针对各类非点源污染的条款和规定。[18]1987年, 美国国会通过了《清洁水法》(修正案) , 建立了控制非点源污染的国家计划, 水资源保护法更加完善。如今美国非点源污染控制管理涵盖内容广泛，主要包括城市合流制污水系统的溢流管理、城市分流制污水系统雨水排放管理、动物养殖场径流管理、采矿区径流管理、农业区径流管理等方面。[19]目前，美国政府正在着手讨论制定一部农业非点源污染防治的法律,计划用10年左右的时间来解决这个问题。[20]
　　
　　1989年欧盟委员会第一次在官方文件中明确提出非点源污染问题，指出水质问题是由农田与城市的硝酸盐释放引起的。[21]2000年欧盟颁布的《水框架法规》强调，对于来自农业径流污染的特别关注之处在于污染管理措施，这些措施应是“范围广泛的、预防性的、划算的、联合运作的”，特别要求有足够的监测点进行监测，以评估非点源污染对水体影响的风险。[22]各成员国根据自身的养分污染问题制定了相应的政策措施。如德国于1996年开始实行《德国肥料规章》，规定了不同土地类型有机肥的最大用量，并限制了施肥时间；荷兰有一系列立法来限制污染区内存栏牲畜数量的增加和厩肥的施用，对农田养分流失量也有明确的规定，如果流失量超标，则必须缴纳一定的费用，且收费标准随着养分流失量的增加而增加；法国农业部和环境部要求在硝酸盐污染区严格执行平衡施肥，为减少肥料流失，还针对不同作物制定了详细的肥料禁用时间；丹麦详细确定了不同土壤和不同耕作方式下的氮肥最大施用量。[23]
　　
　　（二）国内非点源污染控制的法律现状
　　
　　我国现行法律对非点源污染的控制及其少见。尽管我国《环境保护法》第二十条规定：“各地人民政府应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”；《水法》第三十条、第三十一条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报”，“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全”；《农业法》第五十七条对合理利用和保护土地、水等自然资源进行了规定，第五十八条对保护耕地、合理施用化肥、农药进行了规定，第五十九条对加强小流域综合治理，预防和治理水土流失也进行了规定，但是，这些有关非点源污染防治的规定过于原则，未能明显地体现出对非点源污染的控制措施。我国现行《水污染防治法》中的条款仍然主要是针对来自点源的排放进行控制，现行水污染防治法体系对企业建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理、对城市生活用水的处置都只体现了“末端控制”、“点源控制”的指导思想。虽然《水污染防治法》第三十八条和第三十九条对使用农药进行了限制性规定，第四十条对船舶污染进行了规定，第四十四条对防治地下采矿活动污染地下水作出了规定，但这些规定仅仅倡导的是“预防为主,防治结合”原则，实际上仍局限于对污染物排放的控制和治理上,根本无法体现“源头控制”，对非点源污染的控制更是无从谈起。
　　
　　在政策法规方面，近十几年来出台的一些保护环境的行政法规及其规章，如关于农药化肥施用的规定，虽然涉及了非点源污染问题，但其主要目标是保障农产品安全；1994年生态示范区建设中的若干环境指标与国家环保总局于二十世纪九十年代末先后在巢湖、太湖、滇池流域全面禁磷的规定，虽然也涉及了非点源污染，但普遍不够细化、针对性不强、且缺乏法律强制效力，所以收效甚微。
　　
　　近年来，农村大规模畜禽养殖造成的污染已引起政府的关注，国家环保总局已分别于2002年和2003年正式发布了《畜禽养殖污染防治技术规范》和《畜禽养殖污染物排放标准》，这是我国在非点源污染管理方面的重要举措，但对于日益严峻的非点源污染形势来说还是远远不够的。[24]
　　
　　此外，省、直辖市和一些计划单列市也制定了一些加强非点源污染管理方面的地方行政法规。如2006年12月26日深圳市政府四届四十九次常务会议审议通过并以深府〔2006〕264号文件公布了《深圳生态市建设规划》。该规划第三十九条明确规定：大力控制非点源污染。加强城市径流设计，收集处理城市初期雨水；限制果园化肥、农药使用，控制面源污染。开展流域污染物排放容量总量控制。建设污水截排管网、集中污水处理厂和分散式污水就地处理工程，提高污水处理的建设标准。实施主要污染河流清淤工程、生态恢复工程、生态补水工程和重点工业污染源达标控制，提高水环境质量。可以看出，上述规定只能算作与非点源污染相关，虽然客观上有利于非点源污染的防治，但是对于产生或预防、治理非点源污染的各种社会行为没有明显的约束力。
　　
　　面对当前日益恶化的非点源污染形势，我国当务之急的工作是：结合非点源污染本身的特点和本国国情，加快非点源污染控制的立法工作，尽快完善综合性环境保护法律法规。与此同时，如果能建立一套适合我国国情的关于非点源污染防治的法律法规体系，或是在环境保护相关的各个部门法中加入关于非点源污染防治的相关条款，不仅可以完善我国的环境法体系，而且将会对我国在防治非点源污染的工作上起到一个极大的保障和推动作用。
　　
　　四、非点源污染控制的法律思考
　　
　　根据北美和西欧的经验，有效管理和控制非点源污染的办法是制定一系列限制性法规和规章。笔者认为：我国未来管理和控制非点源污染的主要手段就是在政策法律的层面上对非点源污染进行控制，并且通过立法的形式加强相关职能机关的行政监督力度。因此，在非点源污染控制立法方面，首先要明确其指导思想和基本原则，然后针对非点源污染的产生、迁移、汇集，到最后对水质产生污染的各个环节进行分析，从立法角度来探寻管理和控制非点源污染的途径。
　　
　　（一）指导思想
　　
　　我国对点源污染的控制立法采用的是以《水法》、《水污染防治法》等专项单独立法为主，以其他法律法规、部门规章中相关条款（例如《农业法》中第五十九条等）的补充为辅的模式。对非点源污染的立法，有学者建议类比点源污染的立法模式，制订一部综合性的《非点源污染防治法》，再以本法为基础，将非点源污染立法辐射到其他相关的法律法规中。笔者不敢苟同此建议，理由是：制订《非点源污染防治法》虽然可以使社会各界高度重视非点源污染的防治，有利于非点源污染防治工作的开展和落实。但是，非点源污染的复杂性决定了非点源污染控制立法的复杂性。我国非点源污染的特征、规律仍处在不断地探索和研究之中，依照现有研究技术和环境立法水平，要出台这样一部难度特别大的法律，决不是一朝一夕就能解决问题的。美国政府正在着手制定的农业非点源污染防治法, 也计划要花上10年左右的时间，何况在非点源污染防治方面处于起步阶段的我国呢？
　　
　　因此，综合我国的国情，笔者建议在现有的水污染立法体系中，加入并且完善有关非点源污染控制的相关条款，在《水法》中明确非点源污染的指导思想和立法原则，明确法律关系主体间的权利义务；在《水污染防治法》中，对非点源污染的监测、控制标准、污染负荷分配、减排措施等做出具体、明确的规定；同时，对于非点源污染中的主要污染源——农业非点源污染，应当考虑制订单行法《农业非点源污染防治法》来进行专项调整。另外，完善与非点源污染相关的法律法规，使非点源污染控制有法可依。
　　
　　（二）立法原则
　　
　　笔者认为：制定并完善我国非点源污染相关的法律法规，必须要遵循以下立法原则：
　　
　　1.“预防为主，从源头削减”的原则
　　
　　基于非点源污染的特点及国际上对非点源污染进行管理控制的经验，对非点源污染采取区别于点源污染的防治措施是必要的。非点源污染从产生机理，到所涉及的社会行为，都与点源污染有着很大的差别。对非点源污染的控制措施不能像对点源污染那样实施末端控制。因此，我们应当转变当前以控制点源污染为主的立法指导思想，明确对非点源污染采取不同于点源污染的控制措施，做到控制点源与控制非点源并重。同时，对非点源污染的控制应当坚持“预防为主，从源头削减”的立法原则。在所有参与非点源污染的各种社会行为中，参与“源”过程的各种社会行为，是影响非点源污染的主要因素。控制了非点源污染产生的源头，就能够较好地控制非点源污染。
　　
　　2．坚持流域综合治理的原则
　　
　　由于非点源污染具有空间上的广泛性、时间上的潜伏性与不确定性等特点，这就使得在控制治理非点源污染时难以找到明确的污染源，因此，必须依照污染物迁移的水文学原理，确定需要进行污染削减或污染负荷管理的控制子流域区，以便在相应的控制子流域内实行非点源污染负荷的管理与削减。而传统的行政区划分往往会打破流域的整体性，使得本处于同一流域的地区却分属不同的行政区管辖，降低了非点源污染的控制与管理的工作效率。因此，坚持流域综合治理，是非点源污染控制立法能否得到贯彻实施的关键所在。
　　
　　3．采用最新成果制定非点源污染控制标准的原则
　　
　　非点源污染控制的立法应当更加灵活，更具开放性，以便紧跟其非点源污染研究的最新动态。由于非点源污染具有滞后性、模糊性、潜伏性，信息获取难度大，危害规模大，研究、控制与管理难度大等特点，使得相比点源污染来说，非点源污染的定量监测工作更加困难和复杂。而非点源污染负荷的定量工作又是非点源污染控制立法的关键环节。起初，在现有的技术条件下，我们只能通过数学模型来模拟非点源污染负荷，但是随着空间技术和计算机技术的不断进步，近年来，以 GIS(地理信息系统)为核心的 RS(遥感技术)技术，即 GIS、RS和 GPS(全球定位系统)，在非点源污染研究领域得到了应用，并取得了飞速发展，逐渐成为对非点源污染负荷进行定量研究的主要手段。随着技术的不断进步，相信还会有更加准确更加科学的技术方法出现，因此，有关非点源污染控制的立法或者标准的制定都应参照最新的科学研究成果。
　　
　　4.行政机关和污染者共同承担防治义务的原则
　　
　　在控制点源污染中，本着“谁污染谁治理”的原则，污染者有义务停止污染，并对其污染行为的结果承担责任。污染者承担责任在一定程度上能够起到遏制随意排污、减少污染排放的作用，但是，对于非点源污染来说，污染者往往数量众多，难以确定其中谁承担的责任大谁承担的责任小，因此，只能确定在一个小流域范围内总共的非点源污染负荷。也就是说，对于非点源污染进行治理的义务，不能按照治理点源污染的模式去进行规定，应当坚持行政机关和污染者共同承担防治义务。另外，非点源污染的污染面积大，治理困难，单靠某一方面的力量难以很好地控制非点源污染。因此，对于非点源污染的治理，污染者因其自身行为而负有治理污染的义务；管理者因其掌握着大量的社会资源而有条件且有利于非点源污染的治理。也就是说，产生污染的生产者和企业有义务按照相关法律法规的规定，在生产中减少非点源污染排放，并且有义务实施有关行政机关落实到自身的非点源控制削减措施；作为管理者的行政机关负责规划、监测污染负荷和制订污染控制削减措施；同时，科研部门有帮助行政机关制订控制标准和控制管理计划的义务。
　　
　　（三）制定或完善非点源污染控制的法律建议案
　　
　　基于非点源污染产生的机理，可以将非点源污染的产生过程简单分为“源”和“汇”两个阶段过程。“源”是指由于土壤侵蚀、农业生产、生活排废、降水冲刷等因子的作用，使污染物成为溶解态或是可以随水流进行迁移的这一过程。在这一过程中，与非点源的产生密切相关的社会行为主要有：农业生产行为、乡镇企业排污以及城镇、农村生活排污排废等；“汇”是指溶于水中或者随水流运动的污染物随水文过程迁移、汇集最终注入受纳水体的过程。在“汇”这个过程中，水文迁移是其最主要的迁移途径。水文迁移过程主要取决于自然的水文和地理条件，而人为干扰因素主要有以下几种社会行为：如农田开垦、工程性BMPs的实施以及水利工程建设和使用等。因此，笔者认为：在制定或完善非点源污染的法律时，应该从非点源污染产生的“源”和“汇”两个阶段过程来考虑，重点放在“源”上面。从“源”和“汇”的阶段过程来考虑，应完善以下法律措施：
　　
　　1、在《环境保护法》、《水污染防治法》中加入非点源污染防治的规定，进一步完善农村环境保护措施。我国目前的诸多环境法规，除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文。如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决非点源污染问题的意义不大；对规模普遍较小、分布较为分散的乡镇企业的污染排放监控，也由于成本过高而难以实现。上述这些缺陷应在法规修订中弥补，以促进有关政府部门加强这方面工作和为基层职能部门提供执法的法律依据。
　　
　　2、完善有关农用化学品的法规。我国现有的法规虽然对农用化学品等农业残留物,运用农业生态工程加以有效污染防治作了一系列规定。如《环境保护法》、《农业法》、《绿色食品标志管理办法》、《基本农田保护区环境保护规程(试行) 》以及各省(区) 出台的农业环境保护专门条例、规定或管理办法等。从总体上看，这些规定过于宽泛，欠缺操作性，因此，必须抓紧制订《全国农业生态环境保护条例》，并制订和完善无公害农产品及农药、化肥使用规程等相关标准、规定，以规范农药、化肥的使用，推广符合生态要求的施肥和施药技术。
　　
　　3、完善畜禽养殖场污染管理的法规。目前，在饲养场管理方面，发达国家和地区已制定许多法律法规。例如，日本、美国要求新建大中型畜牧场、养殖场应经过审批；日本提出粪尿应经过净化处理，才能向外排泄；芬兰也提出新建养殖场要有粪便处理设施等。我国政府也制订了有关管理规定和制度，比如国家环保总局颁布了《畜禽养殖污染防治管理办法》和国家《畜禽养殖业污染物排放标准》，另外，福建省也发布了《九龙江流域水污染防治与生态保护办法》，该办法规定：在流域内划定“畜禽养殖禁建区”，严禁在九龙江两岸新建养殖场等。但从目前养殖业污染现状看，相关法律法规还有待进一步完善，环境监管还要进一步加强。
　　
　　4、土地利用规划政策应受《环境影响评价法》调控。农田开垦、水利工程的建设和使用等土地利用方式是影响非点源污染的关键性因素。土地利用方式取决于一些重要的自然与社会经济因素，如气候、水文、土壤、地貌、经济水平、产业结构、技术、教育水平等。另一方面，土地利用方式反过来影响诸如化学物质输入输出、径流、土壤、植被类型、地形地貌、耕作方式等因素。剖析非点源污染与土地利用方式之间关系的常见的形式是区域(流域或城市区域)非点源污染可能性评价，又称非点源污染风险评价。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》中没有非点源污染风险评价的相关规定。因此，本着预防为主、源头控制的原则，应当针对农田开垦、水利工程的建设和使用等土地利用规划决策进行非点源污染风险评价，通过科学的模拟和预测，对土地利用规划进行非点源污染负荷模拟，分析该决策日后可能产生的非点源污染，评价该决策对当地土地利用结构的改变会对整个地区的生态环境产生的影响。基于此，建议在《环境影响评价法》中补充相应的条款。
　　
　　5、改革并完善我国排污收费制度。排污收费是指国家有关部门根据国家有关法律、法规及政策规定,依法对造成环境污染的生产单位和个人收取费用。排污收费是一个主要的环境保护的经济手段,其有很多优点:第一,实行排污收费制度,企业拥有了一定的自主权。第二,可以降低政府的监督、管理成本。第三,排污收费是国家的财政收入,可以用于清洁生产补贴和建设公共污染治理设施。基于此考虑，1982年国务院制定并公布了《征收排污费暂行办法》，但该法仅对废水、废气、废渣排放给出一些污染物收费标准。1989年公布的《环境保护法》原则性地确认了这一制度。1991年全国统一了噪声收费标准,1992年开展了二氧化硫收费试点,1993年开征了污水排污费。1999年修订《海洋环境保护法》和2000年修订的《大气污染防治法》对我国的排污收费制度进行了重大改革和完善，不仅规定了征收排污费，而且对超标排污规定为违法行为，予以行政处罚。但是，目前对于乡镇企业排污、农村生活排污排废、城市雨水径流污染等非点源污染还没有有效的管理办法，因此,需要改革并完善我国排污收费制度，运用经济制裁手段来加强和控制非点源污染。
　　
　　6、尽快制定《排污权交易条例》。排污权交易是二十世纪七十年代美国的经济学家戴尔斯提出来的。它最初被美国国家环保局运用于河流污染和大气污染的管理之中。[25]目前,在水资源环境管理中已出现了三种排污权交易方式:点源之间进行的交易、点源与非点源之间的交易、非点源之间的交易。其中点源之间的交易较为多见,而且交易结果相对可靠。而在非点源污染严重的地区,由于非点源污染的特殊性,后两种在理论上可行的交易体系还没有广泛应用于实践。二十世纪八十年代末,美国环境保护局在北卡罗莱纳州和科罗拉多州等地区成功实施了点源与非点源的排污交易。我国自1991年开始在包头、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试大气污染物的排污权交易以来，直到2004年才有首例成功的水污染物排放权交易的案例。[26]但是，至今我国法律法规中没有确认排污权交易，这项制度大都是地方性法规和规章中的规定，这样的规定既不成体系又不规范，不能在全国范围内推广，不能充分体现其本身的制度价值和经济价值。笔者认为：当务之急是通过修改《水污染防治法》来解决水排污权交易。待时机成熟后，再陆续制定并颁布《污染物排放许可证条例》、《排污权交易条例》。通过规范排污权交易的法律之手来规范排污权交易市场。
　　
　　7、加强城镇非点源污染的立法。对于城市非点源污染，各地应依照国务院《城市市容环境卫生管理条例》，尽快制定适合本地发展的实施细则，从源头上保持城市的清洁，减少污染物的存在，加强城市垃圾回收管理。另外，国务院应抓紧制定《城镇生活污水处理费征收使用管理条列》。在国务院没有制定该条列之前，各地可以结合本地实际，加紧制定《城镇生活污水处理费征收使用管理办法》。对城镇生活污水征收处理费，一则可以倡导城镇居民节约用水，二则可以筹集资金，加快生活污水收集处理管网设备建设，提高对生活污水的处理率。国务院或国务院的相关部门应尽快制定《道路交通污染物处理办法》，加强对交通污染物扩散途径的控制，责令道路管理部门采取适当的措施，减少污染物排入地下或地表水体的数量。利用不同植被对土壤养分吸收能力的互补作用和景观因子对非点源污染物的截留和过滤能力，通过建立适当的人工溪沟、湿地、沙层过滤带及植被缓冲带等，可以有效地减少交通道路因降雨所致地表径流而带来的非点源污染。
　　
　　五、结语
　　
　　我国幅员辽阔、各地自然条件迥异、经济发展也不平衡，加之非点源污染产生机理的特殊性等原因，在控制非点源污染方面需要因地制宜。美国的经验表明：在一个幅员辽阔、各地自然条件迥异的国家，对于在全国应用非点源污染控制的最佳管理实践，有必要建立起一种灵活的法律机制，充分考虑各地社会经济条件和自然条件。
　　
　　随着国内社会经济的不断进步、社会各界对于环境问题的不断重视以及科学研究的不断深入，制定并完善我国非点源污染控制的立法工作将会在不久的将来被有关部门提上议事日程，也将会有更多的专家、学者关注非点源污染控制立法的问题，并且参与其中，共同完善非点源污染控制的相关法律建设。


【作者简介】
冷罗生，北京师范大学法学院,北京。


【注释】
[1]中国国家环保总局.中国环境状况公报2006年。
[2]何萍,王家骥.非点源(NPS)污染控制与管理研究的现状、困境与挑战［J］. 农业环境保护,1999年。
[3]郝晓地，戴吉，陈新华.实践中不断完善的美国水环境管理政策［J］. 中国给水排水. 第22卷第22期，2006年。
[4] 高超，张桃林．欧洲国家控制农业养分污染水环境的管理措施[J]．农村生态环境，1999年。
[5] 曹丽萍等.非点源污染控制管理政策及其研究进展［J］.地理与地理信息科学. 2004年。
[6]Boers P C M. Nutrient Emission form Agriculture in the Netherland: Causes and Remedies, Water Sci Technol (G.B), 33, 1996 Line D E. Nonpoint source pollution. Water Environ Res, 1998.
[7] Mingteh Chang, M W McBroom, R S Beasley. Roofing as a source of nonpoint water pollution[J]. Journal of Environmental Management,2004.
[8] NOVOTNY V，OLEM H．Water Quality：Prevention，Identifica—tion，and Management of Difuse Pollution[M]．New York：VanNostrand Reinhold Compend，1994．
[9] Kevin M.P, Frederick W C, Gary B.Betal. A Watershed-Scale Model for Predicting Nonpoint Pollution Risk in North Carolina [J]. Environmental Management. 2004.
[10] Dennis L Corwin，Keith Loague，Timothy R．Ellsworth．GIS—based modeling of non-point source pollutants in the vadose zone[J]．Journal of soil and water Conservation，1998．
[11]HEINZ I，BROUWERF，ZABELT．Interrelationship between voluntary approaches and mandatory regulations in the EU to control diffuse water pollutions caused by agriculture [R] Proceedings of 6th international conference in diffuse pollution．the Netherlands．2002．
[12] Tim U S, Jolly R. Evaluating agricultural nonpoint-source pollution using integrated geographic information systems and hydrologic/water quality model[J]. Journal of Environmental Quality, 1994．



【参考文献】
[1]中国环境状况公报2006.中国国家环保总局.//www.zhb.gov.cn.2007年7月11日访问。
[2]贺缠生，傅伯杰，陈利顶.非点源污染的管理及控制［J］.环境科学,1998(5):91。
[3] Novotny V and O lem H. Water quality: prevention, identification and management of diffuse pollution[M]. New York:Van No strand Reinhold Company, 1993: 2.
[4] Kevin M.P, Frederick W C, Gary B. Betal. A Watershed-Scale Model for Predicting Nonpoint Pollution Risk in North Carolina [J]. Environmental Management. 2004,34(1): 62-74.
[5] Dennis L Corwin，Keith Loague，Timothy R．Ellsworth．GIS—based modeling of non-point source pollutants in the vadose zone[J]．Journal of soil and water Conservation，1998，53(1)：34—38．
[6] Tim U S, Jolly R. Evaluating agricultural nonpoint-source pollution using integrated geographic information systems and hydrologic/water quality model[J]. Journal of Environmental Quality, 1994, 23(1):25-35.
[7] Boers P C M. Nutrient Emission form Agriculture in the Netherland: Causes and Remedies, Water Sci Technol (G.B), 33:183-190, 1996Line D E. Nonpoint source pollution. Water Environ Res, 1998, 70(4):895-911.
[8] Kronvang B，Gr~sb~ll P，Larsen S E，et a1．Diffuse Nutrient losses in denmark[J]．Water Science and Technology，1996，33(4～5)：81—88．
[9] 何萍,王家骥.非点源(NPS)污染控制与管理研究的现状、困境与挑战［J］.农业环境保护．1999,18(5):234-237。
[10]卞有生主编．生态农业中废弃物的处理与再生利用[M]．北京：化学工业出版社．2000．125—185。
[11]张大第等．上海市郊区非点源污染综合调查评价[J]．上海农业学报．1997．13（1）：31-36。
[12] 段永蕙、张乃明．滇池流域农村面源污染状况分析[J]．环境保护．2003.7．28-30。
[13] 李荣刚．江苏太湖地区水污染及其向水体的排放量[J]．湖泊科学．2000.6，12（2）：147-153。
[14] 张夫道．化肥污染的趋势与对策[J]．环境科学．1985．6(6)：54—58。
[15]杨龙元,秦伯强,吴瑞金. 酸雨对太湖水环境潜在影响的初步研究[J]. 湖泊科学,2001,13(2):135-142。
[16] U S Environmental Protection Agency. Control of reentrained dust from paved street, EPA 905/9-77-007,USEPA,Kansas City, MO. 1977。
[17] 王晓燕. 非点源污染及其管理[M ]. 北京: 海洋出版社,2003。
[18] NOVOTNY V，OLEM H．Water Quality：Prevention，Identifica—tion，and Management of Difuse Pollution[M]．New York：VanNostrand Reinhold Compend，1994；刘曼明(译)．美国有关水质的法规和法令指南(1)清洁水法(2)安全饮用水法．http;//www.waterinr.net．en/。
[19]郝晓地，戴吉，陈新华.实践中不断完善的美国水环境管理政策[J ]. 中国给水排水. 第22卷第22期2006年11月：4。
[20] Lined E,M claugh in R A ,O smond D L , etal. Non-point source[J ]. Water Environment Research, 1998, 70 (4) :895- 911.
[21]何萍, 王家骥. 非点源(N PS) 污染控制与管理研究的现状、困境与挑战[J ]. 农业环境保护, 1999, 10 (5) : 234-237；李贵宝, 尹澄清, 单宝庆. 非点源污染控制与管理研究的概况与展望[J ]. 农业环境保护, 2001, 20 (3) : 190-191。
[22]高超，张桃林．欧洲国家控制农业养分污染水环境的管理措施[J]．农村生态环境，1999。15(2)：50—53．
[23] HEINZ I，BROUWERF，ZABELT．Interrelationship between voluntary approaches and mandatory regulations in the EU to control diffuse water pollutions caused by agriculture [R] Proceedings of 6th international conference in diffuse pollution．the Netherlands．2002；Overcoming Agricultural Water Pollution in the European Union．http：//www ．worldbank．org/ fand/English/0996/articles/0l00996．Htm.
[24]曹丽萍等.非点源污染控制管理政策及其研究进展[J].地理与地理信息科学. 2004（1）：93。
[25] 韩德培主编.环境保护法[M].北京：法律出版社.2005.95。
[26] 南通泰尔特染整有限公司与如皋亚点毛巾织染有限公司签订合同，由泰尔特公司将排污指标余量出售给亚点毛巾。双方在合同规定，排污指标余量转让期限为3年，每吨COD交易价格为1000元。摘自郄建荣，张鑫. 排污权交易亟需法律护航. //www.chinaweblaw.com/news/n35147c10.html.2007年7月11日访问。