浅谈我国控制企业污染的法律制度

【摘要】随着经济的快速发展，企业成为我国环境污染的主要排污主体。本文分析了我国控制企业污染的现行制度，观察了企业排污的原因，发现只有治理污染才是企业的发展之道。对企业积极的治理污染给出了清晰的解释。最后对我国企业污染控制法律制度提出切实可行的建议。
【关键词】企业污染；控制污染；法律制度
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、企业污染对环境产生重大影响
　　
　　改革三十年以来，中国经济飞速发展，中国的企业不仅在数量而且在规模上都以几何级数的扩大起来。与此同时，企业对环境的污染也史无前例的扩大了。
　　
　　（一）企业是环境污染的最大主体
　　
　　随着经济的发展，人们日渐意识到企业是环境污染的主体，而且已经上升为我国环境污染的最大主体。2005年全国废水排放量为524.5亿吨，其中工业废水排放量243.1亿吨。企业排出的工业废水占水污染的46.4%，全国废气中二氧化硫排放总量1857万吨，其中工业来源的排放量1460万吨，企业排出的二氧化硫占大气污染的78.6%；烟尘排放总量1159万吨，其中工业烟尘排放量953万吨，企业排出的烟尘占烟尘排放总量的82.2%；另外，工业粉尘排放量1175万吨。全国工业固体废物排放量为3881万吨。
　　
　　（二）此起彼伏的企业环境污染事故，已经成为污染环境的罪魁祸首。
　　
　　如2004 年发生在沱江的污染事故、2005 年松花江污染事故。这些事故对当地，乃至全国的环境污染都有重大的影响，尤其是松花江污染事件，不仅对整个黑龙江、吉林两省的环境与生态有重大的影响，而且对俄罗斯的生态和环境都有重大的影响，并且对流域沿岸的居民生活带来很大的不便与健康威胁。
　　
　　（三）污染工业群与污染工业带对环境造成毁灭性的影响，并严重威胁人民群众的生命健康和财产安全。
　　
　　如2006年9月8日，接连发生在甘肃省徽县水阳乡群众血铅超标和湖南省岳阳县饮用水源砷超标所引起的环境污染事件，都对当地群众的生命造成了巨大的威胁。而据《南风窗》报导：江西省南昌市新建县望城镇璜溪垦殖场——癌影重重肆虐“癌症村”；湖南省常宁市松柏镇——世界铅都成村民黑色梦魇，污染导致背井离乡等等。其实这仅仅是冰山一角。据《中国环境报》、《新闻周刊》、《三联周刊》等媒体的报道，因为受到高污染企业的污染，村镇居民生存环境持续恶化，村民得癌症和其他怪病的村镇已有上百个。这些都是污染工业群和污染工业带大规模的排污对当地环境的毁灭性影响。
　　
　　二、促进企业保护环境的重要意义
　　
　　促进企业保护环境，在某种程度上，可以促进企业与环境的双赢。企业积极治理排污，注意保护环境，也可以获得一些收益，并逐渐降低成本。并且这种趋势有逐渐深化的迹象。
　　
　　（一）企业积极治理排污，可有效避免违法损失
　　
　　严格的环境规制，使企业认为自愿遵循环境政策可有力的降低法律成本，提高企业的运营效率。目前，国际社会已制定签署了180多项与环境自然资源有关的国际公约和协议。内容广泛的国际公约及国内环保法规对企业的环境行为构成了一定的压力。而考虑到环境政策的严厉性程度，企业积极主动地环境行为较之于消极应对环境政策更有利于降低企业的环境成本。因为，企业积极主动地环境行为可以有利的避免政策法规对企业消极环境行为的处罚。当然，这是以相关处罚导致企业利益的丧失要高于企业消极应对环境政策所获得的收益为前提的。同时，较低的信息成本使消费者更了解企业，驱使企业为了声誉自愿参与降低污染活动。
　　
　　（二）企业治理排污，可有效规避绿色贸易壁垒，提高企业的国际市场竞争力
　　
　　由于WTO在《技术性贸易壁垒协定》中明确规定：不应妨碍任何国家采取必要措施保护人类、动植物的生命健康和环境要求，发达国家借此纷纷对进口商品规定了环境要求。国际贸易中环境贸易壁垒的推行，给我国企业的国际化经营造成了很大的压力。近年来，由于我国出口商品因不符合相关国家的环保标准而造成的外贸损失额均在200亿美元以上，因此，企业治理排污，可有效规避绿色贸易壁垒，提高企业的国际市场竞争力。
　　
　　（三）企业治理排污，适应绿色消费的潮流，提高产品的市场占有率。
　　
　　绿色消费的兴起。伴随着社会物质财富的不断丰富和社会文明程度的不断提高，环境保护和可持续发展观念的不断深入人心。人们对自己赖以生存的自然环境和社会环境提出更高的要求，环境意识得到提高。产品是否符合环境要求已成为产品竞争力的一个重要因素。国外有利于环保，且与国内同类商品相比具有相对品质优势和价格优势的商品的大量涌入，将对我国国内市场形成冲击，国内企业若不加强环境管理，产品将会遭遇消费者的冷落，最终会被淘汰出局。
　　
　　为了迎合公众的环境偏好，主动治污已逐渐发展成一种竞争策略。在实践中，企业为了在市场竞争中区别于其他企业，已经有越来越多的企业将绿色产品作为企业的竞争策略。这无疑是迎合消费者绿色消费的表现。这也从侧面证明了对于企业来说，主动地治污，将使企业获得更大的市场占有率，而增加赢利。
　　
　　（四）企业治理排污，可获取社会口碑，获得某些隐性收益。
　　
　　企业积极主动地治污减排可以获得一定的社会收益，如良好的环境口碑、守法的社会赞誉等等。这些收益与广告收益有雷同之处，或者说，这些收益在某种程度上，降低了企业的广告成本。同时，企业治理排污，可改进企业的工作环境，提高企业员工的工作效率。
　　
　　三、我国现行企业污染环境的制度分析
　　
　　社会和政府已经意识到预防企业污染、治理企业污染的重要性、紧迫性。积极出台一系列相关法律、法规、政策，对我国控制企业污染产生一定作用，但还是存在缺陷，相互约束力太小。
　　
　　（一）环境法律制度缺陷导致企业违法后果不能有效威胁和震慑企业。
　　
　　以我国《水污染防治法》(1996）及其《实施细则》(2000）中，涉及水污染事故处罚制度为例，有下面几个方面值得探讨：
　　
　　其一，处罚数额。对于造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%算罚教，但是最高不得超过20万元；对于造成重大经济损失的企事业单位，按照直接损失的30%算罚款，但是最高不得超过100万元；由上述规定可见，我国水污染事故罚款数额受到双重限制：一方面是不超过直接损失的一定比例，另一方面是不超过一定的绝对值。限定罚款绝对值的意图很明显，即防止过高的罚款数额威胁到企业的存续。该制度将罚款依据确定为直接损失，在事实上将环境损害排除在外，同时又对罚款作出双重数额限制，这无疑降低了企业的环境违法成本。这也是导致我国水污染问题愈演愈烈、法律实施难以取得预期效果的重要原因之一。
　　
　　其二，刑事责任。造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以追究刑事费任。一个典型例证是，尽管《水污染防治法》规定造成重大水污染事故应对有关责任人员可以追究刑事责任，但此处的责任追究依据依然限于财产损失或者人身伤亡，而未环境损害考虑在内。
　　
　　其三、行政责任。法律中未对环境保护部门的行政责任作出严格的规定。对环保部门未严格行政的行为未能有效的予以处罚，导致了行政责任的缺失。因为，在环境执法过程中，企业和环境保护部门是一个动态博弈的过程，如果不能有效的对地方政府和环境部门的行政责任进行监督，权利寻租和腐败的滋生是历史的必然。而实践证明，现实也正是如此。所以，正是当行政责任被严格的界定时，作为执法机关的环境保护部门才能被有效的监督和监管，才能有力地去执行环境法律制度。
　　
　　我国大部分环境法规都存在相似的问题。这些问题不解决，环境法规的震慑力将大大降低，也不能有效的规制企业的环境行为。
　　
　　（二）地方政府对企业污染不作为，环境执法部门执法力度虚弱
　　
　　国家环保总局副局长潘岳在分析甘肃省徽县水阳乡群众血铅超标和湖南省岳阳县饮用水源砷超标所引起的两起重大环境污染事件原因时指出：看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，“政府不作为”是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门责任人负有重要责任。”可以说，地方政府和环境部门对环境规制的缺失是企业污染肆无忌惮的外在诱因。这些缺失具体可以概括为以下几种情况：
　　
　　一是观念型环保文化责任缺失。这主要是受传统的发展观和政绩观的影响，一些地方政府领导同志形成了“重经济发展，轻环境保护，甚至不惜牺牲环境为代价换经济增长”的片面观念，形成了“宁要有污染的发展，不要不发展的环保”等错误观念，形成了“先污染后治理”的陈旧观念，形成了“环保服从于发展，环保给发展让路”的偏执观念，等等。
　　
　　二是利益型环保政治责任缺失。有的地方，在与地方经济、社会利益有重大关联的建设项目在环境影响评价后不能通过时，地方政府往往要出面进行干预。有的地方政府出台了一些不利于环境执法的地方保护政策。比如有的地方政府以营造宽松的投资环境为名规定，工业园区的项目除工商、税务部门以外一律不得进入检查等。有的地方政府甚至包庇纵容违法排污企业，充当“保护伞”。
　　
　　三是制度型环保法律责任缺失。大部分地方环境保护部门缺少严格的环境执法权限，且运转经费稀少，财政不能独立。当环保问题与地方发展目标不一致，地方政府往往利用自己的行政权力或潜在的利害关系迫使属下的环保行政部门就范，不少情况下，环保行政部门负责人只得对本应坚持的原则进行忍痛割爱或者采取“灵活机动”的妥协措施，使“统一监督管理”的责任不能落实。
　　
　　（三）企业依法治污成本大于收益
　　
　　企业依法治污成本大于收益是企业不愿意主动治污最主要的原因。一方面，企业治污要耗费巨大的资源，将提高企业的生产成本，企业自身不愿意治污；另一方面，当行业内存在不愿又能正常运转的企业时，其他企业就会效仿，因为这会有效的降低企业的资金与资源消耗，降低企业的运营成本，提高企业的行业竞争力。
　　
　　1、企业排污治理要耗费大量的资金和资源。而且排污设备昂贵，超出许多企业的购买能力，尤其是中小企业。我国中小企业占企业总数的99.9%。中小企业又是我国工业污染的主要来源之一，污染负荷约占工业污染的50%，且有继续增加的趋势。如果迫使这些企业安装排污设施将使这些企业失去发展的资金和能力。而对大企业来说，大部分的污染处理设备尚未国产化，这些进口的污染处理设备购买的价格高昂，而且，运营这些设备需要培养专门的人才，这又进一步增加了成本。这也是企业不愿意主动进行污染治理的客观原因之一。
　　
　　2、迫于行业竞争压力，企业不得不污染环境。经济利益刺激企业不遗余力地降低生产成本以追求最大利润，对于生产过程中产生的污染，企业往往宁缴排污费也不治理，治理设施停运或从不运行。在一个行业整体都在规避污染治理，想方设法降低成本时，大部分企业不得不也跟随这种潮流，以有效降低生产成本，提高企业产品的价格竞争力。
　　
　　由于排污收费制度政策本身的原因，企业为逃避污染治理的责任，出现污染物申报过程中的报少或报多行为，缴费过程中的讨价还价或拖欠行为。这种不合理的环境污染管理行为在我国广大中小型企业中广泛存在，问题十分严重。所引起的企业成本外溢如不加限制和返还，企业还会盲目扩大生产规模以至超出效率水平，导致过度利用资源、能源。
　　
　　四、加强企业环境保护的法律制度构建
　　
　　要使企业加强环境保护，促进企业在环境保护中，从被动转为主动，可考虑从以下几个方面来促进法律制度的构建：
　　
　　（一）提高环境执法部门的执法权能，保证环境执法部门的独立性。
　　
　　明晰环境执法部门的执法权限，将环境执法部门的执法权限以法律的形式固定下来。环境执法不应受到其他政府部门、个人和团体的干涉。目前，环境执法者，要么是地方政府下属的环保部门，要么是人、财、物受到地方政府控制或影响的司法机关，这种执法设计本身，就为执法不力埋下了隐患。尤其是地方环保部门，隶属于地方政府管理，拿地方的工资，因而他们在执法之时，很难有最终的裁决权，不得不听命于地方政府，对于地方政府为污染企业大搞地方保护也只能听之任之。同时，有的地方环保部门因为办公经费严重不足，还得靠罚污染企业的款来维持生存。
　　
　　首先，保证环境部门的财政独立，通过立法保证环境部门的财政来源稳定。这样，可以实现环境部门工作的稳定，也能提高环境工作人员的工作积极性。
　　
　　其次，实现环境执法的公开化和透明化。通过社会力量，迫使环境执法的公正公平。
　　
　　最后，建立环境执法复议制度。这样使环境执法的权限得到纵深加强。提高地方环境部门环境执法的独立性和积极性。
　　
　　（二）加强对环境违法处罚的严格程度。
　　
　　如对超标排污行为，《大气污染防治法》规定的处罚上限为10万元；对造成大气污染事故，此法规定的罚款最高限额仅为50万元；对违反环评擅自开工建设、违反“三同时”的行为，《环境影响评价法》规定的罚款上限为20万元，而且必须经过限期补办，逾期未补办手续才可实施这项处罚；对重大环境污染事故，即便是沱江和松花江等特大污染事故，《水污染防治法》规定的罚款上限也不过为100万元。
　　
　　正是由于法定罚款上限低，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在，严重损害了环境法律应有的威严。
　　
　　故可考虑实行按日连续处罚的方式，在不增加环境行政罚款上限和处罚自由裁量权的同时，可以通过累积计罚，成倍地提高了罚款上限，实质上加大了处罚力度。如《大气污染防治法》对超标排污的现行处罚上限是10万元。如果法律明确实施按日连续处罚，企业超标排污如果持续不改，按上限罚款，每月将累计达300万元，一年将高达3000多万元。相信这样的处罚力度，不仅对中小企业，即便对于多数大企业，也必将产生巨大的威慑力。
　　
　　其具体立法建议如下：
　　
　　1、针对持续性环境违法行为引入“按日计罚”方式。
　　
　　根据我国环境监管实际反映的问题，对于未经环评审批擅自开工建设、未经环保验收擅自投产使用、擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水、被责令限期治理的排污单位拒不治理、违反规定夜间突击施工造成噪声扰民等具有持续特性的环境违法行为，除了环保部门必须加大监管力度，还必须吸收其他国家及地区的环境立法成果，有针对性地引入“按日计罚”方式。
　　
　　2.在有关单项环境立法中增设“按日计罚”的专门条款。
　　
　　我国目前正在研究修订《水污染防治法》等法律、法规，可以首先在这些法律中增设“按日计罚”条款。设计具体条款时，可以借鉴加拿大《水法》等经验，明确“连续违法”的基本含义，对于连续性违法行为持续一天或者其违法行为每重复发生一次，均视为一个单独违法行为，并规定对其实施按日或按次连续处罚。
　　
　　3.授权环保部门制定“按日计罚”的具体规则。
　　
　　连续处罚不仅仅是一个计量方式的改变，还涉及一系列实际问题。如连续处罚从何时开始起算、连续处罚的最长期限问题、连续处罚过程中如何给予相对人通知等。因此，为规范连续处罚行为，法律可以授权国家环保部门制定具体适用规则。
　　
　　（三）建立企业环境信息公开制度。
　　
　　1、建立相应的法律保障体系
　　
　　应通过修改和补充现有的环境法规，使信息公开化工作获得法律支撑，真正做到有法可依，有章可循。特别是应设定相应的罚则，使企图逃避环境行为等级评定的企业受到相应的惩处，以保障该项工作有序地进行。
　　
　　2、逐步完善信息公开的工作机制
　　
　　信息公开化工作从其本质上讲，是一种政府行为。因此，单靠环保部门一家参与，无法体现该项工作的权威性与重要性。为此，应建立“环保部门牵头，多政府部门参与，纪检部门监督”的工作机制，以满足进一步推广实施该制度的需要，并保证评定结果的公正性。此外，亦可发动人大、政协等部门参与监督。
　　
　　3、对指标体系进行进一步的科学分化
　　
　　现有的某些评定指标，如达标排放污染因子等规定得相对笼统，未能充分体现行业的代表性。建议将参评企业按行业进行分类，针对不同的行业引入其特征污染物对企业的达标排放情况进行评判，以促进企业不断加强污染控制，做到全面、稳定达标排放，并使最终评定结果更趋合理。
　　
　　4、逐步扩大参评企业的范围并适当缩短评定的周期
　　
　　应在现有的基础上，将参评企业的范围逐步延伸至其它企业，以建立健全的企业环境行为信息公开化网络。而且，经多年来的工业污染源综合整治，工业企业所占的污染负荷已大幅度削减，而三产排污单位对环境的污染程度却呈加剧态势，因此应着重推行三产企业的信息公开化工作，以促进其不断加强内部环境管理，并逐步规范其环境行为。此外，企业的环境行为是一个动态过程，原定的一年周期显得相对冗长，建议划定为半年较为适宜。
　　
　　5、加大舆论宣传，吸引公众参与
　　
　　应与新闻媒体定期沟通，并通过会同新闻单位对参评企业进行检查、监督、曝光等形式加强宣传力度，提高企业的环境意识。在报纸、政府网站等可设置群众信箱，便于群众信息反馈，真正达到公众参与的效应。


【作者简介】
黄德林，男，中国地质大学（武汉）政法学院教授、博士、副院长，华中科技大学博士后；余韵，女，中国地质大学（武汉）政法学院研究生。


【注释】
[1] 张文显主编．法理学[M]．北京：法律出版社，1997．
[2] 蔡守秋等．可持续发展与环境资源法制建设[M]．北京：中国法制出版社，2003．
[3] 吕忠梅．环境法新视野[M]．北京：中国政法大学出版社，2000．
[4] 任运河、沈大光、董云芳编著. 企业生态文化研究[J].东北财经大学出版社.2005 年第 1 版
[5] 周珂、高桂林、王权典主编．突破绿色壁垒方略---企业环保法治的理论与实践[M]．北京：化学工业出版社，2004．
[6] 周大地主编. 2020 中国可持续能源情景[J]. 北京：中国环境科学出版社.2005年第 1 版
[7] 思铭译. 企业与环境[J]. 北京：中国人民大学出版社.2004 年第 1 版
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[9] 罗榜圣、李安周. 企业环境管理 .重庆大学出版社.2005 年第 1 版
[10] 中国企业联合会编著. 共享和谐 .企业管理出版社.2004 年第 1 版
[11] 帕屈克·卡森等著,董真等译. 绿就是金——企业家对企业家谈环境革命[J].广州：广东人民出版社,1998.
[12] 李挚萍．经济法的生态化——经济与环境协调发展的法律机制探讨[M]．北京：法律出版社，2003．
[13] 刘连煜．公司治理与公司社会责任[M]．北京：中国政法大学出版社，2001．
[14] 刘国涛主编．循环经济、绿色产业、法制建设[M]．北京：中国方正出版社，2004 年．