利害关系人提起行政复议的资格及其期限

[案情]



2002年5月10日，经县国土资源局及建设局批准，晨东供销社对其围墙进行维修。北围墙计划高度为3.2m2，维修过程中，遭北邻梅某阻挡。阻挡理由：梅家距供销社北墙仅一米，如果将原为1.1m的围墙加高为3.2m，不仅影响梅家一楼通风采光，而且影响二楼阳台的使用。2002年12月，晨东供销社向法院提起民事诉讼，2003年6月撤回起诉。因在维修围墙过程中遭梅某再次阻挡，晨东供销社于2003年7月4日再次起诉，请求法院判令梅某停止妨碍行为。2003年9月18日，法院作出民事判决，判令梅某不得阻挡。9月29日，梅某以本月刚知道复议权和复议机关为由向县人民政府提起行政复议，11月24日县政府作出复议决定，撤销了国土局、建设局的批准意见。晨东供销社不服，以县政府为被告、梅某为第三人提起行政诉讼，要求撤销县政府的行政复议决定。



[分歧]



本案在审理过程中，产生了三种两种不同意见。



第一种观点认为：《行政复议法》第10条规定，利害关系人可以作为第三人参加到行政复议中来，并未赋予利害关系人单独提起行政复议的权利，故本案梅某不能单独提起行政复议，原告的请求应予支持。 


 
第二种观点认为：梅某作为利害关系人可以单独提起行政复议，但梅某至迟在第一次民事诉讼时就已知道具体行政行为的内容，根据《行政复议法》第9条的规定，超过了60天的行政复议申请期限，故县政府的复议决定应予撤销。



第三种观点认为：梅某作为利害关系人，单独提起行政复议符合《行政复议法》第9条的规定，且复议期限应从知道或应当知道具体行政行为及复议权、复议机关之日起算。梅某9月份才知道复议权和复议机关，于9月29日申请复议并未超过60日复议申请期限，故原告的请求应予驳回。



[评析]



笔者同意第三种观点，理由如下：



一、梅某具备单独提起行政复议的主体资格



所谓行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。据此，有资格提起行政复议的应为行政相对人。在行政法理论中，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对立的一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。行政相对人又可分为直接相对人和间接相对人。直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人等。间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如行政许可关系中其权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人等。司法实践中，一般将直接相对人习惯地称为行政相对人，而将间接相对人称为利害关系人。本案中，晨东供销社向县国土资源局及建设局申请维修围墙，二行政主体是否同意的行为与晨东供销社的权益有直接关系，故晨东供销社为本案的行政相对人。梅某的房屋与晨东供销社的围墙相邻，如果晨东供销社的北围墙依批准的3.2m建成，则不但梅某一楼的采光、通风受到影响，而且有可能影响二楼阳台的使用，基于与晨东供销社的相邻关系，二行政主体的同意行为与梅某的利益产生利害关系，故梅某为本案的利害关系人。依前所述，晨东供销社以其行政相对人的地位取得申请复议的主体资格，而根据行政复议理论，利害关系人只有以第三人的身份才能参加到行政复议中来。本案遇到的现实问题是，作为行政相对人的晨东供销社并未提起行政复议。在这种情况下，利害关系人梅某能否单独提起行政复议?对此，法律没有明确规定。通说认为，第三人在行政复议中具有独立的法律地位，他不依附于申请人或被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。据此可以认为，既然利害关系人参加到已经开始的行政复议中去后享有与申请人同样的复议权利，那么，当行政相对人不申请复议时，利害关系人同样可以单独提起行政复议。换个角度说，如果在这种情况下不允许利害关系人单独提起行政复议，则行政复议制度纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人或其他组织合法权益的目的就难以实现。因此，前文关于行政复议概念中所称的"行政相对人"应作广义的理解，即既包含直接相对人，也包括间接相对人。这样梅某依法取得单独提起行政复议的主体资格。 


 
二、利害关系人申请复议的正确起算期限



《行政复议法》第九条规定："公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。"结合本法第十条第二款"同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议"的规定，可以确定，该法并未将行政复议的单独提起权赋予利害关系人，亦即没有明确利害关系人提起行政复议的期限，这是《行政复议法》的第一点缺失;该法的第二点缺失是对"知道"的对象未能进一步进行明确。行政相对人或利害关系人是在"知道"具体行政行为的内容后60日内提起复议申请，还是在"知道"对具体行政行为复议申请期限和复议机关后60日内提起复议申请?这里的"知道"是理解为具体行政行为送达后的"必然知道"，还是根据情势分析推理后的"应当知道"?



对于第一点缺失。行政复议法之所以将申请期限定为60日，而不是诉讼法解释中的2年，一个很重要的原因就是行政复议必须以及时为原则，过长的复议申请期限不能提高行政复议机关的工作效率，也会影响合法、合理的行政行为的有效执行。而《行政复议法》第十条之所以允许利害关系人在行政复议开始后加入，主要是为了维护其合法权益不受侵犯，不能就此认定，利害关系人提起行政复议的期限可以长于行政相对人。因此，从法律实施的统一性考虑，利害关系人单独提起行政复议的期限应等同于行政相对人，同为60日。 


 
对于第二点缺失。我们不妨采用反证法来进行分析。假设《行政复议法》第九条中的"知道"应当理解为"知道具体行政行为的内容"，那么，当行政机关告知行政相对人具体行政行为的内容之后，行政相对人完全可能因法律知识的欠缺而不知道自己享有对该行政行为的复议权，或者虽知道有复议权而不知向何机关申请复议，在这样的情况下，要求行政相对人在知道行政行为后60日内申请复议显然是一种苛求，这样的行政救济手段将会成为是一种摆设。行政机关作出具体行政行为时，是否要告知相对人及利害关系人复议权及其复议机关?实践中有人持不同主张。他们认为，复议权和复议机关是《行政复议法》设定的，它们不以行政机关是否告知而存在，行政机关是否告知复议权和复议机关，并不影响相对人及利害关系人行政复议权的行使。我们认为这种观点是不正确的。因为行政复议的受案范围并不包括行政机关的全部行政行为，法律对哪些行为可复议、哪些行为不可申请复议有着特别的规定，复议期限、复议机关也因行政行为的不同而有所区别。行政机关不交待复议权和复议机关，将很难确定相对人是否知道复议权和复议机关。因此，法律要求完整的具体行政行为必须包括内容、时间及救济途径。如《行政处罚法》第三十九条明确规定，行政处罚决定书应当载明"不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。"据此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人复议权和复议机关。 


 
关于"知道"的理解。我们认为，应当作广义的理解，即既包括具体行政行为送达后的"必然知道"，也包括具体行政行为未送达，仅根据其他情况推理得知"应当知道"。因为在向法治社会迈进的过程中，不少行政机关的行政行为的规范还有一个过程，如果把第九条的"知道"一律理解为"必然知道"，那么，对于行政机关未按规定送达具体行政行为，或未按规定将复议权、复议机关告知行政相对人特别是利害关系人的情形，就无从计算复议期限的起算时间，一方面，有可能从实质上剥夺了知情权已被侵犯的相对人、利害关系人的复议权，另一方面，也有可能使复议权成为相对人、利害关系人的"随议权"，行政行为永远处于不确定的状态，不利于依法行政。所以，参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。"这里虽是就行政诉讼所作的解释，但在告知复议权及复议机关这一程序性问题上，原理是相同的，故我们认为，提起复议申请的期限"应当从公民、法人或其他组织知道或应当知道复议权和复议机关之日起计算。" 


 
三、复议机关受理梅某的复议申请是否超过期限



由于公民、法人或其他组织提起行政复议的期限应当为知道或应当知道对具体行政行为的复议权和复议机关之日起60日内，确定梅某何时知道或应当知道本案所涉具体行政行为的内容及复议权和复议机关就成为认定复议机关受理是否超过期限的关键。



由于梅某是本案的利害关系人，作出行政行为的两行政机关在作出具体行政行为前未进行听证，作出具体行政行为后亦未告知行为内容，所以梅某无从"知道"具体行政行为的内容及复议权和复议机关。本案只能从"应当知道"着手确定复议申请期限。作为利害关系人，梅某"应当知道"的途径主要有以下几种：一是行政机关的公告;二是上访过程中行政机关的解释;三是向法律工作者、律师咨询;四是诉讼活动。在与本案行政相对人发生民事纠纷过程中，梅某有可能得知行政行为的内容，但没有理由认为此时梅某应当知道享有复议权并知晓复议机关;本案中行政机关并未进行公告，亦无证据证明梅某到作出行政行为的行政机关上访过;在本案之前晨东供销社与梅某有过两次民事诉讼，第一次诉讼是2002年12月至2003年6月，以原告撤诉结案;第二次诉讼是2003年7月4日至9月18日。在民事诉讼中，如果被告就原告所依据的具体行政行为提出异议，法官应当履行释明义务，告知其对具体行政行为不服，有权提起行政复议或行政诉讼。由于第一次诉讼以原告撤诉而告结，其后梅某再一次阻挡了原告晨东供销社的施工，据此分析，梅某并未从第一次民事诉讼中得知其复议权及复议机关;第二次诉讼在2003年9月18日结案，法院判令梅某不得阻挡原告施工。我们有理由相信，法官已通过某种恰当的形式履行了告知义务，从保护梅某的复议权的角度，从第二次民事判决作出之日的2003年9月18日起算申请复议期限，比较符合《行政复议法》的立法本意。基于此，梅某于应当知道复议权及复议机关后的第11天，即2003年9月29日向复议机关如皋市人民政府提起行政复议，并不违反《行政复议法》的相关规定，未超过复议申请期限，如皋市人民政府受理行政复议行为是正确的。故原告的诉讼请求应予驳回。