议利害关系人对已为生效裁定所羁束的具体行政行为可否提起行政诉讼

李某死亡遗有住房，由其子李三居住，后因城市房屋拆迁，李三与开发商未达成拆迁补偿安置协议，房管局按法定程序作出补偿李三25万元予以货币安置的行政裁决，起诉期限届满李三既未搬迁，也未就该行政裁决提起诉讼，房管局遂申请非诉执行，法院经审查依法作出准予强制执行的裁定。执行中，李某与前妻的婚生子李二从外地回来得知作为李某遗产的房屋拆迁补偿款已被李三独自取得，在向李三主张权利未果后，李二就房管局作出的行政裁决提起行政诉讼。

[争议焦点]

李二作为李某法定继承人，对本案被拆迁房屋享有合法继承利益，是房管局行政裁决的利害关系人，对该行政裁决享有起诉人资格，自不待言。本案的关键问题是，在李二所诉之行政裁决的合法性已为法院准予强制执行裁定所确认的情况下，法院应否受理李二的起诉，或者说，对已为非诉执行中生效的准予或不准予强制执行裁定所羁束的具体行政行为，利害关系人可否另行提起行政诉讼？

[分析意见]

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第44条1款（十）项规定，“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。这是司法解释从人民法院立案角度受理就利害关系人对已为生效判决的效力所羁束的具体行政行为能否再行提起行政诉讼所作的明确规定，但该解释对已为非诉执行中生效的准予或不准予强制执行裁定所羁束的具体行政行为，利害关系人可否另行提起行政诉讼则未明确规定，以致审判实践中产生了不同意见。

一种意见认为，根据法学上“一事不再理”的基本原理，就行政审判而言，人民法院对行政机关作出的具体行政行为只能进行一次司法审查，这也是《解释》第44条1款（十）项规定的精神实质。非诉执行中的裁定与行政判决一样也要对具体行政行为的合法性进行司法审查，如果对生效的准予或不准予强制执行裁定所指向的具体行政行为可另行提起诉讼，则与诉讼法的“一事不再理”原则相悖，故参照《解释》第44条1款（十）项的规定，对李二的起诉应不予受理。第二种意见认为，判决和裁定是法院处理案件中不同问题所适用的两种不同的法律手段和形式，二者不能等量齐观，《解释》第44条1款（十）项规定只明确规定了所诉的标的应当为“生效判决”羁束，并没有包括“生效裁定”在内。换言之，生效的准予或不准予强制执行裁定，不符合《解释》第44条1款（十）项的适用条件，而且李二不是非诉执行中的当事人，李二的诉权尚未行使，故其起诉不应受“一事不再理”原则的限制，对李二的起诉可以受理。

笔者对上述两种意见都不敢苟同：第一种意见将“一事不再理”原则等同于生效裁定的既判力，第二意见虽强调了“一事不再理”原则的适用条件但忽视了生效裁定的既判力。笔者认为，对非诉执行中准予执行的生效裁定所指向的具体行政行为，利害关系人不能另行提起行政诉讼；但对非诉执行中不准予执行的生效裁定所指向的具体行政行为，行政机关未自动撤销的，利害关系人可另行提起行政诉讼。理由如下：

1、“一事不再理”原则适用于同一当事人基于同一事实和理由主张同一诉讼请求的场合，是指一案的裁判一经生效，不管其结果如何，当事人的诉权即归于消灭，同一当事人以同一事实和理由、同一请求再行起诉的，法院不再受理，强调的是除依法启动的审判监督程序外，当事人不能反复行使诉权。而既判力则是指生效裁判在实质上的确定力，即生效裁判所具有的基准性和不可争性效果，它不仅对当事人有拘束力，同时约束法院的行为，强调的是除再审程序外，禁止裁判机构就同一纠纷作出前后矛盾的裁判。因此，“一事不再理” 侧重于对当事人诉权的限制，既判力则侧重于维护生效裁判的权威。就前述案例而言，李二不是非诉执行裁定程序中的当事人，其起诉权不受曾经被诉这一事实的影响，故不符合“一事不再理”原则的适用条件。但这并意味着法院应当受理李二针对房管局行政裁决的合法性所提起的诉讼。因为，尽管非诉执行中人民法院对具体行政行为合法性的审查标准没有行政诉讼的严格，但该准予执行的裁定仍然是人民法院按照法定程序和条件对房管局行政裁决的合法性在程序和实体上予以司法审查后所作的肯定性评价。换言之，房管局行政裁决的合法性一经人民法院以准予强制执行的生效裁定所确认，这与生效判决一样对李二和人民法院均产生了既判力，故李二不能提出与生效裁定的既裁事项相异的主张，法院也不能再受理李二针对房管局行政裁决的合法性所提起的诉讼，以避免对同一事项作出与生效裁定相矛盾的行政判决。当然，法院不受理李二的起诉，并不是要对李二的合法权利漠然置之，在现行法律制度框架内，法院应将李二的起诉材料视作申诉材料，立即中止该裁定的执行，并启动审判监督程序，以主要事实不清、适用法律错误为由撤销原准予强制执行的裁定，并裁定不准予执行房管局的行政裁决，李二的合法权利依然获得司法救济的途径。  

2、法院作出不准予执行房管局的裁定后，如房管局不撤销该行政裁决，李二可否以利害关系人身份提起诉讼？通常情形下，法院作出不准予强制执行的裁定，也就意味着同时宣告了该行政行为欠缺合法要件，对一个欠缺合法性的行政行为，行政机关应当自行撤销并重新作出新的行政行为。但实践中也可能存在一些特殊案例，譬如，房管局认为其行政裁决的核心内容是被拆迁房屋的货币补偿金额，该补偿金额是公平合理的，该行政裁决虽只列了李三为行政相对人，但不意味着李三就是该被拆迁房屋的唯一权利人，李三仅是被拆迁房屋的产权代表人和拆迁补偿金的代领人，李二的合法权益还可通过民事继承权诉讼得以保护，故以法院的不准予执行裁定确有错误为由，拒不撤销该行政裁决并自行组织强制执行。于此情形，假若李二对房管局的行政裁决提起诉讼，法院应否受理？首先，李二作为被拆迁房屋的继承人之一，与被拆迁房屋补偿金额的多少有着直接的利害关系，有权参与或委托他人参与房管局的行政裁决程序以表达自己的利益主张，房管局无权剥夺李二的陈述、申辩等权利；其次，李二对该行政裁决属具有起诉人资格，因其未收到该行政裁决，其起诉期限应从其知道具体行政行为的内容之日起算，故其起诉未超过法定起诉期限；第三，法院不准予执行裁定虽“确认”了房管局的行政裁决不具有合法性，但该“确认”不是以裁判结论的形式出现，而是出现在非诉执行程序中裁定的理由部分，更重要的是，该裁定并没有像行政判决那样撤销房管局的行政裁决，因此，该行政裁决事实上仍然存在（只不过它是一个已被法院“宣告”为欠缺合法要件的行政行为），其裁决所确定的内容并未指向李二，对李二是否享有该房屋仍然具有权利和义务的影响。在此种情况下，就是说，行政机关对非诉执行中不准予执行的生效裁定所指向的具体行政行为，未自动撤销的，李二的继承人身份和其起诉未超过法定起诉期限的情形成立的条件下，笔者以为，李二可诉请法院撤销房管局的行政裁决，法院受理后应遵从生效的不准予强制执行裁定的既判力，在此基础上作出撤销房管局行政裁决的行政判决。

四川省都江堰市人民法院    赵金蓉 祁合建