论我国环境纠纷解决中的ADR制度

【摘要】我国环境法中规定了大量的ADR制度，归纳起来分为协商、行政裁决、行政调解三种。我国环境法中的ADR制度也有亟待完善之处，存在的问题主要包括行政性ADR的行政成本问题、行政性ADR的申请时效问题、行政性ADR的程序问题。完善我国环境法中的ADR制度应从两方面入手，一方面要完善行政性ADR，另一方面要健全民间性ADR。
【英文摘要】There is massive ADR system in environment laws of our country, including the consultation,the administrative mediate and the administrative adjudicate. The main question to solve urgently includes the administrative cost, application effectiveness and the administrative order in the administrative ADR.To consummate ADR system in environment laws of our country, on the one hand we must consummate administrative ADR, on the other hand we must improve folk ADR.
【关键词】环境纠纷；行政调解；行政裁决
【英文关键词】environment dispute; administrative mediate; administrative adjudicate
【写作年份】2007年


【正文】
　　ADR又称为“代替性纠纷解决方式”，是世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼方式或机制的总称。ADR具有成本低、迅速和便利的特点，以妥协而不是对抗的方式解决纠纷，经过当事人理性的协商和妥协，可能得到双赢的结果，有利于维护需要长久维系的商业关系和人际关系。现代社会中的ADR通过其自身的特点和优势，在解决纠纷方面起到对诉讼审判制度补偏救弊、分担压力和补充代替作用，有效地节约了司法资源。[1]我国是一个ADR资源丰富的国家，以调解为代表的代替性纠纷解决方式历史悠久、源远流长，并且创造了独具特色的“东方经验”。在我国从传统法制向现代法制转变的过程中，ADR仍然具有不可替代的重要作用。环境纠纷作为一种特殊的复杂的社会纠纷，在其解决过程中ADR的作用更为显著。以水纠纷为例，据不完全统计，1991年至2001年我国共发生水事纠纷11.1万起，通过协商、调解等非诉讼方式解决的达到92.3%。[2]因此，认真研究我国的环境纠纷解决中的ADR制度，对于圆满解决环境纠纷，维护社会稳定，乃至可持续发展战略的实施都具有十分重要的意义。
　　
　　一、我国环境法中ADR制度的现状
　　
　　目前，我国各个单行的环境法中几乎都规定了ADR制度。归纳起来，我国环境法中ADR制度分为三类：协商、行政裁决、行政调解。其中，协商又称为民间性ADR，而行政裁决、行政调解又称为行政性ADR。
　　
　　（一）我国环境法中ADR制度的法律依据
　　
　　1、协商
　　
　　协商是指当事双方在自愿的基础上，本着团结协作、互谅互让的精神，直接进行磋商，自行解决环境纠纷。《水污染防治法》第二十六条规定，跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决。《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决。《水法》第五十六条规定，不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理。《水法》第五十七条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。《水土保持法》第三十一条规定，地区之间发生的水土流失防治的纠纷，应当协商解决。《草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决。《矿产资源法》第四十九条规定，矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决。
　　
　　2、行政裁决
　　
　　行政裁决是指有关人民政府依据法律授权，对环境纠纷进行审查并作出裁决的活动。《水法》第五十六条规定，不同行政区域之间发生水事纠纷的，协商不成的，由上一级人民政府裁决。《水土保持法》第三十一条规定，地区之间发生的水土流失防治的纠纷，协商不成的，由上一级人民政府处理。《矿产资源法》第四十九条规定，跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，协商不成的，由国务院处理。《水污染防治法》第二十六条规定，跨行政区域的水污染纠纷，可以由其共同的上级人民政府协调解决。上述《水土保持法》、《矿产资源法》规定的“处理”和《水污染防治法》规定的“协调”实际上是一种行政裁决行为。
　　
　　3、行政调解
　　
　　行政调解是指有关人民政府及其授权的部门依照有关法律规定，通过说服教育方法，促使双方当事人友好协商，互谅互让，解决环境纠纷的活动。《水法》第五十七条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解。《大气污染防治法》第六十二条规定，大气污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解处理。《固体废弃物污染环境防治法》第八十四条规定，固体废物污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理。《环境噪声污染防治法》第六十一条规定，环境噪声污染染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理。
　　
　　另外，《环境保护法》第四十一条规定，环境污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。《水污染防治法》第五十五条规定，水污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理。《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，协商不成的，由人民政府处理。《水土保持法》第三十九条规定，水土流失赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理。《森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，协商不成的，由有关人民政府处理。《矿产资源法》第四十九条规定，矿山企业之间的矿区范围的争议，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理。上述法律中规定的“处理”实际上是一种行政调解行为。
　　
　　（二）我国环境法中ADR制度存在的原因分析
　　
　　我国环境法中规定了如此多的ADR制度，是有很深刻的原因的。首先，环境法具有科学技术性的特点。环境法不仅要反映经济规律，也反映生态规律等自然规律。环境法中的许多法律制度、法律制度都是从环境科学研究成果和环境保护实践中，由技术规范上升而来的。这就对环境法的执法、司法产生了极为深刻的影响。环境纠纷往往涉及许多工程技术问题、自然科学问题，这就要求环境纠纷的解决者不仅具备扎实的法律知识功底，同时还要具有一定的自然科学知识。但是由于我国法官队伍的整体专业化水平不高，许多法官的法律知识尚不完备更何谈具备自然科学知识呢。而环境主管部门作为专门机关，一方面具备熟悉专业知识的执法人员，另一方面拥有勘查、监测、取样化验等取证设备。同时，环境主管部门掌握着法院所不具有的诸如投资、项目、行政许可等大量的行政资源，能够对环境纠纷双方当事人形成直接影响和约束。因此，在解决环境纠纷上，环境主管部门具有法院所不可比拟的优势。其次，ADR具有及时、简便、省力等优点，避免了动辄经年累月、耗时费力的诉讼之累，从而使当事人比较愿意接受。第三，从纠纷解决的技术层面来说，法院不适合解决群体性、复合性纠纷。群体性、复合性纠纷的特点是成百上千甚至上万的社会关系纠缠在一起，仅仅就其中的一部分进行审理，达不到解决纠纷的目的。法院的程序特征决定了法院适合解决被进行“切片式”处理从而被“简单化”了的社会关系，而对于群体性、复合性纠纷，法院穷于应对。[3]许多环境纠纷属于群体性、复合性纠纷，法院处理起来往往力不从心。
　　
　　二、我国环境法中ADR制度存在的问题
　　
　　虽然，我国环境法中规定了了大量的ADR制度，并且这些ADR在解决资源环境纠纷过程中发挥了重要作用，但是，我国环境法中的ADR制度特别是以行政调解、行政裁决为主体的行政性ADR也存在一些不容忽视的问题。
　　
　　（一）行政性ADR的行政成本问题
　　
　　ADR的一个重要价值就是节约高昂的诉讼成本。那么，ADR自身的成本呢？具体到行政性ADR来讲，就是其行政成本问题。相对于各级法院已经高度重视司法成本问题并将成本效益分析广泛应用于司法实践而言，我国各级行政机关的行政成本意识是很淡薄的。由于以下几个原因的存在，行政性ADR解决环境纠纷需要付出巨大的行政成本。第一，由于申请行政性ADR解决纠纷不需要当事人的成本投入，当事人往往选择调解、裁决而不是诉讼，因此，各级政府和环境主管部门受理的纠纷数量庞大，导致行政成本大量增加。这样一来，司法成本与行政成本此消彼长，国家为解决环境纠纷而付出的成本并没有减少，相反可能会比由诉讼方式来解决付出的成本更高。这是因为如果由诉讼方式来解决环境纠纷，当事人支付的诉讼费会抵消一部分司法成本；同时，诉讼费的存在也使一部分当事人放弃选择诉讼方式从而避免司法成本的发生。第二，对一些复杂环境纠纷的调解、裁决的周期往往较长，导致行政成本增加。目前，与诉讼程序有严格的审理时限相比，调解、裁决环境纠纷没有处理时限要求，再加上许多环境纠纷具有复杂性的特点，导致纠纷的解决周期较长，直接增加了行政成本。第三，与诉讼程序有严格的诉讼时效相比，申请调解、裁决没有申请时效的规定，使得一些已经超过诉讼时效的环境纠纷案件进入了行政调解、行政裁决程序，这也导致了行政成本增加。因此，必须合理控制行政调解、行政裁决的行政成本，否则，即使环境纠纷得到圆满解决，也不符合行政效率原则，其整体效果也要大打折扣。
　　
　　（二）行政性ADR的申请时效问题
　　
　　行政时效制度与其母体民事时效制度一样，具有维护社会关系稳定和安全的功能，其差异只是在于行政时效制度维护的是行政关系。[4]如果行政法律关系的主体各方不能在规定期限内行使权利或履行义务，就会使相应的权利与义务关系长期处于不确定状态，这与市场经济所要求的资源配置的有效性与交易活动的安全性是相冲突的。对于行政性ADR来说，规定时效制度既有利于督促当事人及早行使救济权，也有利于行政机关及早解纠纷，节约行政成本。目前，在调解、裁决环境纠纷的法制实践中，由于没有规定申请时效制度，当事人往往没有及时解决纠纷的紧迫感，致使纠纷发生很长时间后才申请行政调解、行政裁决。这样一来，就很容易错过解决纠纷的最佳时机，增加了行政机关的处理难度，从而也增加了行政成本。当然，行政性ADR的申请时效制度在价值取向上绝不是单纯追求行政效率，也不是只在秩序行政中追求的效率，更不是仅要求行政相对人履行义务的效率。行政性ADR的申请时效制度的基本价值取向应当是在公平的基础上追求行政主体与行政相对人的效率。要在公平与效率并重的基础上科学设定行政调解时效制度，既不要太短从而限制申请人的救济权，又不要太长从而不利于国家的行政管理。
　　
　　（三）行政性ADR的程序问题
　　
　　现行环境法中仅规定了行政调解、行政裁决的主体和对象，而缺少相应的程序性规定，使行政性ADR的运作呈现一定的盲目性和任意性。关于行政性ADR的程序性规定，目前只见诸于一些为数不多的法律效力层次较低的文件中。为了妥善处理省际间的水事纠纷，2004年10月1日，水利部颁布了《省际水事纠纷预防和处理办法》，对调解、裁决省际水事纠纷的程序进行了规范。为了调查处理渔业水域污染事故，1997年农业部出台了《渔业水域污染事故调查处理程序规定》（农业部第13号令）。为了提高解决跨界环境污染问题的工作效率，2002年11月10日，国家环保总局下发了《关于跨省界环境污染事故协调处理有关问题的通知》。总的来讲，现行环境法中关于行政性ADR的程序性规定处于整体性缺失状态。
　　
　　三、我国环境法中ADR制度的完善
　　
　　（一）完善行政性ADR
　　
　　为了建立健全环境纠纷的解决机制，全国人大常委会应当制定《环境纠纷处理法》。如果条件不成熟，可以先由国务院制定《环境纠纷处理条例》，或者由国家环境行政主管部门制定环境纠纷处理办法。上述立法中的核心内容是行政性ADR问题。应当规定行政性ADR的程序，包括提出申请的条件和时限、调查取证、拟定调解、裁决方案、方案的实施、执行等。
　　
　　（二）健全民间性ADR
　　
　　目前，我国环境法中规定的的民间性ADR只包括当事人之间的协商，而民间性ADR包括协商、仲裁、民间调解等多种形式。
　　
　　1、充分发挥仲裁的作用
　　
　　按照《仲裁法》第2条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷属于仲裁的范围。环境纠纷大多属于财产权益纠纷，属于仲裁的受理范围。仲裁机构具有独立性、民间性、中立性的特点，与行政机关没有隶属关系，仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这就充分保障了仲裁结果的公正性。在环境纠纷的解决上，仲裁一方面在实体上具有法律所赋予的裁决的权威性和终局性，另一方面在程序上具有ADR所应有的便利、低廉、不公开等优势，因此具有不可替代的价值。
　　
　　2、完善民间调解的作用
　　
　　调动民间调解的力量来解决环境纠纷，不仅有利于节省公共资源，而且有利于提高调解效率和更好地妥善解决矛盾。但是，改革开放以来，思想领域的非政治化使基层政权组织失去了对成员进行思想控制和管理的能力，承包制的推行、户口管理制度的放松使基层组织无法再对社会成员实施控制，由此导致国家政权的基层组织瘫痪或解体，而民间社会又未及时生成，致使民间解决纠纷的能力弱化。造成这种局面的一个重要原因就是，在制度设计上，目前国家仍沿袭着建国之初对社会全面干预的传统，对于民间解决纠纷持排斥和怀疑态度。2002年国家对水法的修订就是一个很好的例证。原《水法》第三十六条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。这里的“调解” 既包括行政调解也包括民间调解。而现行《水法》将原《水法》中的“调解”仅限定为县级以上地方人民政府或者其授权的部门进行的行政调解。但是作为本土资源的民间调解其自身所具有的独特价值不应也不会被遮蔽。


【作者简介】
丁渠，男，法学硕士，中国环境管理干部学院法学系讲师，主要从事环境法学的教学和科研工作。朴光洙，男，法学硕士，中国环境管理干部学院法学系主任、教授，主要从事环境法学的教学和科研工作。


【注释】
[1]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000.35.
[2]赵伟.水利系统“四五”普法通用教材[M].重庆：重庆出版社，2003.334.
[3]何兵.现代社会的纠纷解决[M].北京：法律出版社，2003.224～225.
[4]方世荣、戚建刚.论行政时效制度[J].中国法学,2002(2).