检察工作一体化及其保障与规范

【出处】《河北法学》2010第1期
【摘要】检察工作一体化获得了宪法和法律的确认，体现了检察工作的基本规律，在当前形势下更为需要，更具有迫切性。检察工作一体化需要相应的保障机制才能实现，同时需要检察工作自身的进一步规范。
【写作年份】2010年


【正文】

纵观当今世界，不论社会制度如何，检察独立和检察一体化已经成为各国检察制度发展的一种趋势和各国构建检察制度的一项基本原则。检察工作一体化是检察一体化的机制体现，它是指检察机关在行使检察权的过程中形成的整体统筹、上下一体、内部整合、横向协作、统一行使检察权的机制。其基本特征有五：独立性、统一性、整体性、协调性、承继性。

最高人民检察院在《检察工作五年发展规划》中明确提出：健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅行、指挥有力的领导体制，确保依法独立高效行使检察权。逐步建成全国各级检察机关互相支持、互相配合、互相协调的检察工作一体化的工作机制，强化办理跨地区大案要案的指挥协调，健全遵循一定程序异地代为调查取证、协助办案的制度。高检院要对此进行专题论证，作出具体规定，并探索建立信息畅通、反应灵敏的指挥协调中心。各省级检察院要充分发挥在检察一体化中承上启下、左右联动的作用。如果这一表述是从工作机制的角度来考虑检察一体化，那么《人民检察院五年改革规划》草案则将检察一体化上升到一个更高的层次，从检察体制的角度落实宪法规定，完善检察机关领导体制，加强上级检察机关对下级检察机关的领导，探索和完善实现检察工作一体化的内容和途径，充分发挥检察机关有效追诉犯罪、维护司法公正、保障法律统一、正确实施的整体作用。可以说，上述检察工作一体化的论述有其坚实的理论基础，同时也需要建立相应的保障与规范机制。

一、检察工作一体化的理论基础

检察工作一体化获得了宪法和法律的确认，体现了检察工作的基本规律，在当前形势下更为需要，更具有紧迫性。

（一）检察工作一体化是宪法确定的基本原则

我国《宪法》第131条明确规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第132条则规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”由此可以看出，宪法首先确立了检察独立原则，在此基础上，进一步确立了上级人民检察院与下级人民检察院之间的领导关系，从而建立起了检察一体化的体制。《宪法》第131条关于检察独立的规定与《宪法》第132条关于检察一体化的规定，充分体现了检察工作的规律和特点，前者是第一位的，后者是第二位的。前者揭示了检察机关与其他国家机关的相互关系，后者则表明了检察机关内部的关系。《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》沿袭了《宪法》的相关规定。从上述法律的规定中我们可以看出，无论是根本法还是作为基本法律的刑事诉讼法等都规定人民检察院独立行使检察权，同时确立了检察工作一体化的体制。

（二）检察工作一体化体现了检察工作的基本规律

检察工作一体化反映了由检察权的特殊性所决定的检察权运作的内在规律，是运用检察权时必须遵循的基本原则，因而也是整个检察制度构建的基本点。检察机关是特殊的国家机关，检察权在国家权力架构中，无论是作为行政权的一部分，还是作为一项独立的国家权力，其本身都具有不同于其他国家权力的特殊性。这种特殊性就在于它要维护国家法律的统一实施，就必须排除来自其他方面的干扰，严格按照法律的规定来行使职权，因此，尽管不同国家的检察制度并不完全相同，但是检察机关在行使职权的问题上，通常都实行上级领导下级的组织体系，形成一个相对独立的整体，并按照一体化的机制运作。可以说，检察工作一体化反映了检察工作的基本规律，是检察机关充分、正确行使检察权的制度保障。在法国，检察院严格实行检察工作一体化，检察工作一体化的特征集中表现在以下方面：第一，检察院上下级之间具有明确的隶属关系；第二，检察院具有不可分割性，检察机关的官员在法律上都被看作一个整体。在日本，检察工作一体化是作为一项原则贯穿于日本检察制度之中的，它要求检察权的行使必须保持整体的统一，由每个作为独立机关的检察官组成一个统一的组织，在这个组织中，上级对下级享有指挥监督权、事务调取权、承继权、代理权。在英国，1985年5月国会通过的《刑事检控法》规定，自1986年10月1日起成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立了自成一体、独立完整的检察机构。在中央设总检察长和皇家检察院，全部检察官属于国家系统中的官员，实行自上而下的负责制。检察机关不对地方政府负责，不受制于警察系统，实行自上而下的垂直领导，统一行使公诉权。此外，为了维护检察机关的独立建制而不依附于行政机关和地方当局，确保独立行使检察权，英国检察系统实行了财政独立，检察机关经费独立预算和决算。在俄罗斯，检察工作一体化主要体现在以下几个方面：第一，组织体系的统一性；第二，检察权行使的独立性；第三，上命下从的组织原则。

（三）检察工作一体化是检察工作的实际需要

在我国，人民检察院承担职务犯罪侦查以及绝大部分刑事案件的侦查监督、公诉等工作。基于检察工作独立性、整体性、统一性的要求，应当实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。只有建立上级检察院对下级检察院的领导体制，才能加强各地检察机关之间的工作协作，互通情况，加强沟通，相互支持与配合；才能充分发挥检察机关各内设机构的职能作用与优势，紧密配合，形成合力；才能促进检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体，充分发挥检察机关的职能作用。为此，最高人民检察院已经制定了许多文件，如于1994年5月11日发出的《最高人民检察院关于认真做好贪污贿赂等大案要案犯潜逃、脱逃备案工作的通知》、1995年10月6日印发的《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》、1999年6月23日发出的《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》、2000年10月12日印发的《人民检察院侦查协作的暂行规定》、2002年4月12日印发的《最高人民检察院关于下级人民检察院向最高人民检察院报送公文的规定》、2002年9月12日印发的《关于进一步加强公诉工作的决定》、2005年9月29日印发的《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》、2007年10月8日印发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》等。这些文件都体现了检察工作的实际需要和检察工作一体化的精神。

（四）检察工作一体化是实现法制统一的需要

《宪法》第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。虽然法学界、法律实务界对检察机关的法律监督职能存在争议，但是检察机关在刑事诉讼中承担所有刑事案件的公诉任务则是不争的事实。可以说，没有检察机关的公诉活动，刑事犯罪不可能得到惩罚，刑法就不可能得到实施。因此，检察机关是极为重要的法律实施机关。人民检察院在办理刑事案件的过程中，刑法是重要的法律依据。无论是公诉的提起、提出量刑建议，都需要根据刑法的规定。我国刑法虽经修改，立法机关也在不断推出刑法修正案，但是刑法规定仍然存在诸多问题，如此罪与彼罪的界限不明、刑罚幅度的规定过于笼统，操作性不强，致使裁量权增大，这就为法律的统一适用带来了困难。而检察工作一体化有利于发挥最高人民检察院、上级人民检察院的指导作用，有利于在全国保持执法的统一，维护检察工作的严肃性、权威性与统一性，维护社会主义法制的统一与权威，促进公正、高效、权威的社会主义司法制度的建立。

（五）检察工作一体化是实现刑事政策的需要

我国法律制度尚不够健全，在这种情况下，刑事政策起着重要的调整作用。对于刑事政策的制定、解释与执行，应当发挥最高人民检察院的领导作用。我国刑事政策一直在发展之中，如刑罚的轻缓化导致逮捕、起诉政策的变化，暂缓起诉、刑事和解等检察改革举措，以及未成年人案件特别的办案程序，都在实践中得到发展。在此过程中，就需要最高人民检察院和上级人民检察院发挥指导作用。最高人民检察院也陆续制定了一系列的解释、规定，特别是近来适应宽严相济刑事政策的提出而做了大量的工作。由于刑事政策具有一定的宏观性，具体执行时需要细化，最高人民检察院及省级人民检察院无疑将扮演重要的角色。所以要将这些刑事政策和精神在承担绝大部分实务工作的下级检察机关得到及时有效统一地贯彻执行，必然建立起上下一体、上命下从、整体统筹、内部整合、横向协作、统一行使检察权的机制。

二、检察工作一体化的保障

检察工作一体化需要相应的保障机制才能实现。就目前而言，检察工作一体化仍存在诸多障碍，特别是地方与部门保护主义制约了检察职能的充分发挥。这里着重就检察一体化与坚持党的领导、人大监督以及与政府的关系谈几点看法。从政治层面上讲，检察机关应当坚持在党委领导和人大监督下，依据宪法和法律的规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实现检察工作一体化，最大限度维护法制统一，维护宪法和法律的权威。不过不能简单地认识检察独立与坚持党的领导、人大监督以及与政府的关系。

（一）正确处理检察工作一体化与党的领导的关系

在我国，要坚持检察工作的人民民主专政的性质和社会主义方向，就必须坚持中国共产党的领导。但是在刑事诉讼中，党的领导主要是政治领导和组织领导，为检察工作制定正确的路线、方针和政策，用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观教育检察人员，提高他们的政治素质和业务素质。党的领导不是审批具体案件，不是对具体案件定框框、下命令，不是“以党代法”、“党法不分”。正确处理检察工作一体化与党的领导的关系，不能将二者对立起来。各级人民检察院必须接受党的领导，各级党组织亦应当尊重、支持人民检察院独立行使检察权。但是我们看到，一些地方党组织和个别领导干部经常对人民检察院办理的个案发号施令或者以各种明示、暗示手段干扰检察机关的合法工作，使检察工作出现地方化的弊病，这种现象不是在体现党的领导，而是在破坏国家法治建设的进程，削弱党长期执政的根基。为此，建议党中央明确规定地方党委不得对检察机关办理案件进行干涉。

（二）正确处理检察工作一体化与人大监督的关系

《宪法》第101条规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。《宪法》第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”由此可见，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，而地方各级人民检察院根据检察一体化的要求对上级人民检察院负责，还要对产生它的国家权力机关负责。一般而言，地方权力机关应当尊重人民检察院的独立性，保障检察权的行使。然而，我们也要看到存在地方人大常委会、人大代表干预检察权行使的现象，个别地方人大常委会、人大代表基于地方、个人的利益而不是出于维护宪法与法律的权威的目的干预检察权的独立行使，损害了检察权的统一行使，破坏了宪法和法律的权威，损害了党的根本利益，损害了人民群众的根本利益。笔者认为，为了实现检察权的独立性与一体化，需要改造地方各级人民检察院特别是省级以下各级人民检察院与同级人大的关系。可探索地方各级人民检察院的检察长、检察官由全国人大常委会根据国家主席的提名任命的机制，如此可以提升检察官的权威地位，避免地方人大对人民检察院工作的不当干涉。

（三）正确处理检察工作一体化与政府的关系

《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”然而，由于人民检察院按照行政区划设置，与各级政府的设置是重合的，加之行政权的独大，以及检察机关受制于政府财政的状况，地方各级人民检察院特别是省级以下人民检察院的检察工作极易受到地方政府的干预，行政干预检察成为检察独立与检察一体化的主要威胁。为了实现检察工作一体化，必须保障检察机关独立于地方政府，保障检察机关独立行使检察权。为此，实现检察机关财政的独立应成为改革的重中之重。此外，在各级国家机关中，检察长的行政级别均比行政首长低半格，这直接造成检察低于行政的状况，不利于检察权的独立行使。因此，要么提升检察长的行政级别使其至少等于行政首长的级别，要么在检察系统内废除行政级别制，实行单纯的检察官等级制。

（四）检察工作一体化的纪律保障

法律规则有三要素：假定条件、行为模式、法律后果。假定条件是法律规则中有关适用该规则的条件和情况的部分，包括适用条件和主体行为条件；行为模式即法律规则中规定人们如何具体行为之方式的部分，包括可为（授权）模式、应为（义务）模式和勿为模式；法律后果是法律规则中规定人们在作出符合或不符合行为模式的要求时应承担相应的结果部分，包括肯定的后果和否定的后果。法律后果是强制性法律规范不可获取的构成要素。但以前我们的很多立法和规范性文件忽视了这个问题，造成不少法律规范看起来更像倡议性口号，因为缺乏惩罚措施的保障。在检察工作一体化机制的构建中，应充分重视并避免这样的问题。检察系统内，应建立惩戒机制，对不接受、不执行上级人民检察院指令、不接受检察长指示、不提供依法协助、不依法履行职责的检察人员予以惩戒。惩戒应该是行政上的对检察院或检察官有切身影响的处分，具体方式可以参照但不限于公务员法，比如训诫、警告、记过、降职、调离、辞退、开除等等。当然，这些措施的使用应依法进行并有完善的救济途径。

三、检察工作一体化的规范

检察工作一体化体现了检察工作的规律和需要，但是检察工作一体化自身需要进一步规范，以防范检察工作一体化带来的弊端。这里谈三个问题：

（一）立法明确检察工作一体化的机制

检察工作一体化无疑首先强调的是效率价值、秩序价值，是一种行政化倾向的改革，虽然这一改革对检察工作来说是必要的而且是合理的，但必须注意规避检察工作一体化实际运行中可能出现的行政化弊端。行政的重要特点是在权力运行中强调下级服从上级，并在行政决策中强调合理性，这就给上级机关或官员任意不任法留下可乘之机，造成整个部门或部门内部的小团体主义，反而破坏了效率价值和秩序价值，更加破坏了自由和正义价值。因此，检察机关推行的检察工作一体化，必须首先在立法上做出系统而完善的规范，对检察工作一体化的运行依据、运行原则、运行规则、保障措施作出详细规定，做到有章可循、有据可依，合法合理而且合乎诉讼规律，切不可像搞政治运动一样武断地推行检察一体化，否则检察一体化可能仅仅是领导权力膨胀的工具和借口而已。

（二）建立书面存档制度

为了避免检察工作一体化的弊端，避免上级检察机关或检察官借一体化机制任意干涉下级检察机关和检察官的正常工作，使得检察工作一体化实现规范化，应当建立书面存档制度。即上级人民检察院对下级人民检察院，各级人民检察院检察长、部门负责人等向办案检察人员发出的指示、指令等不得采取口头、电话、传话、短信等形式。这些指示、指令必须采取书面的方式，并予以存档。根据《法国刑事诉讼法》第36条的规定，上级的指令应当采取书面形式并且归入诉讼案卷[2]。这样做的目的就是规范检察指令行为，为监督检查、实现责任追究提供依据。法国的规定无疑具有借鉴意义。另外，司法实践中，上级检察院的指令可能与检察官所了解的案件客观事实有出入。在此种情况下，办案检察官有责任向发出指令的上级院汇报案情及相关证据，提出自己对案件的处理意见。如果上级院在了解案情后仍坚持原有指令，办案检察官应当执行上级指令。但是，如果上级指令明显有违国家法令，办案检察官有权向发出指令的检察院的上级反映实情，请求撤销明显违法的指令。这些指令、请求均应归入案卷，作为责任追究和承担的直接依据。

（三）正确处理检察工作一体化与发挥检察官自主性的关系

近年来，检察改革如火如荼，上至最高人民检察院下到基层人民检察院，推出的改革措施很多。总结这些改革措施，不难发现其中的两种倾向：强化检察一体化与推进检察官独立。我国法律没有规定检察官独立行使检察权，从中无法发现检察官独立行使检察权的字眼，但检察改革中推出的主诉检察官制度、主办检察官制度已经得到全面推行，这些改革都强调检察官的独立性，注重发挥个体检察官的作用。《检察改革三年实施意见》提出“改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制”，要求“建立、健全检察官办案责任制。健全、落实检察业务工作中的主诉、主办检察官办案责任制，依法明确主诉、主办检察官承办案件的程序和职权。”从上述高检院的指导文件中可以看出其加强检察官独立性的决心。“改革检察业务工作机制。实行主诉检察官办案责任制，有2960个检察院择优选任主诉检察官9000多名，明确了办案责任，提高了公诉质量和效率。”[1]“全国已有86％的检察院实行了主诉检察官办案责任制。”[2]从中不难看出各级检察机关在检察官独立性改革上的良苦用心。从当下的检察改革实践中，不难发现检察官已经获得了诉讼法上的主体地位并且取得了越来越大的独立性。

检察一体与检察独立并不矛盾，不能将二者对立起来，两者之间应当形成互补的关系。检察一体带有浓厚的行政化色彩，要求上命下从、左右联动，这种运作方式并不禁止作为个体的检察官的独立性与积极性。贯彻检察一体化有助于形成合力，有助于实现检察机关的集体独立，而检察官独立行使职权则是指具体执行活动方面。尽管刑事诉讼法没有规定检察官在诉讼法上的主体地位，但检察官实际上却拥有主体地位。无论是从检察官法的规定、实践中的运作还是检察改革实践都说明了这一点[3]。在检察机关独立行使职权的情况下提出主诉检察官、主办检察官以及主侦检察官制度，是在权力的拥有者与权力的具体行使者之间所采取的技术策略。目前的检察改革使得检察官在刑事诉讼中取得了较以往更多的权力，拥有了更多的自主决定权，并提高了办案质量、诉讼效率，调动了检察官的积极性。应当在检察工作一体化的基础上，充分发挥下级人民检察院以及办案检察官的独立性、自主性。例如在法国，上级机关不得替代检察官发动公诉，也不得停止已经由共和国检察官发动的公诉。这就很好地处理了实现检察一体化与保持检察官独立性的关系。
 

【作者简介】
陈卫东，中国人民大学法学院，教授。


【注释】
[1]参见韩杼滨：《最高人民检察院工作报告》，2003年3月11日。
[2]参见《贾春旺在全国检察长会议上的报告》（摘要），《检察日报》2004年12月22日。
[3]对于检察官在诉讼法上的地位以及角色更详细的论述，参见林钰雄：《检察官论》，学林文化事业有限公司1999年版；陈卫东、陆而启：《检察官的角色——从诉讼法和组织法角度的分析》，《法学论坛》2005年第4期。