对环境行政合同制度的再思考

【摘要】　　运用行政合同方式管理国家事务是现代国家管理理论与实践的发展。以较为灵活的具有弹性色彩的合同形式代替命令形式实现环境管理的目标，既符合当今社会民主观念的要求，也能从深层次上使管理者与管理相对人之间的地位趋于平衡，从而有效提高环境行政效益。环境行政合同在我国的环境管理实践中早已大量存在，但在理论研究上却相对薄弱且立法也处于空白。本文立足目前国内环境法理论与实践的现状，对环境行政合同制度的基本内容进行探讨，以期进一步丰富环境行政合同的理论，并希望对即将修改的环境保护法的完善有所贡献。
【英文摘要】Using the administrative contract way management affair of state is the modern country management theory and the practice development. By more nimble has the elastic color the contract form to replace the order form realization environment management the goal, also conforms to now the social democratic idea requirement, also can cause between the superintendent and the management relative persons status from the deep level tends to the balance, thus effectively enhances the environment administration benefit. The environment administration contract already massively exists in our country environment management practice, but relatively is actually weak in the fundamental research also the legislation also is in the blank.This article bases the present domestic environment law theory and the practice present situation, carries on the discussion to the environment administration contract system basic content, by the time further rich environment administration contract theory, and hoped to the environment protection method consummation which soon revises has the contribution
【关键词】环境行政合同；行政权；特征；可持续合同；责任
【英文关键词】Environment administration contract; Executive power; Characteristic; Sustainable contract; Responsibility
【写作年份】2007年


【正文】
　　传统行政法以权力的行使为基本形式，单方面地给相对人设置权利义务，依靠强制和制裁方式加以贯彻执行，在环境保护法律制度体系中，以其本身固有的优势，长期占据了不可替代的重要地位。但从根本上说，命令—控制模式在很大程度上只能治标，难以做到固本，只是一种外生力量。要做到标本兼治，必须引导培养公众对环境法作用发挥的主动参与和实施，这才是关键性的。环境行政合同正是在今天市场经济条件下，行政权相对淡化及对市民社会理论修正的表现与发展结果。它将环境行政管理主体与相对人置于一种契约中，双方针对所协定的环境行为、事项等面对面解决，有利于改善僵化的传统管理模式，使内生变量发挥作用。在中国环境管理领域，环境行政合同已经被广泛应用于实践，发挥着重要作用。然而理论研究却不多，造成现实与理论的频繁脱节，诸多问题得不到合理解决，造成实践上的困难。
　　
　　一、环境行政合同概论
　　
　　环境行政合同是随着环境行政法的研究而产生的，是在服务政府、责任政府以及生态政府的发展背景下发展的。其中政府的生态责任是指在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府在生态建设、环境保护以及社会可持续发展方面应承担的义务和责任，实质是在凸显公民的权利与地位，是法律权利本位的表现。
　　
　　20世纪60年代以后，人口、环境、资源等问题成了威胁人类生存和持续发展的重大问题，人类面临着严峻的危机。在这一历史背景之下，“生态系统”的概念引起了特别的关注。著名环境法学家马骧聪教授认为“环境、资源、国土资源是相关的概念，自然资源都具有环境属性，许多环境要素也都具有资源属性。环境属性也好，资源属性也好，从生态学的角度出发，任何自然客体（环境要素）都是生态因子，发挥着特定的生态功能，遵循着共同的生态规律。围绕生态因子的开发、利用、保护、管理和改善所形成的社会关系因而具有相似的特质，从而确立了相类同的调整对象。”这种生态系统的理论，实际上是告诉我们、要求我们在行为时要立足整体的系统的观念，环境一体化、相关联是自然的、固有的、本质的，人为割裂、违反这种规律，以自己价值观来对待，必然会招致报复，我们要坚持可持续的发展观。随着经济发展水平的不断提高和社会进步，民众环境法律意识的不断增强，当代政府正在走向服务政府、责任政府以及生态政府的非强制性角色，由高端行政走向低角度服务，各种诱致性的行政机制逐渐的形成和完善，强调谈判、协商的作用，以合作化的态度来对待环境问题。这方面，日本、美国等市场经济发达国家都已趋于完善。而我国的环境目标责任制产生在传统的行政理念下，已经不能完全适应目前的变化。
　　
　　1989年第三次全国环境保护工作会议后，环境目标责任制开始在全国推广，用于污染治理、建设项目的环境保护、能源节约以及环境纠纷的解决等，取得了良好的效果，这实际是借助合同手段进行管理并最早出现的一批环境行政合同形式。但是虽然在我国已经历几十年发展，但理论上仍是不足，已经滞后于目前环境问题的变化和环境理论、理念的进步。
　　
　　二、 环境行政合同存在的问题
　　
　　结合环境理论的发展与实践出现的问题，环境行政合同暴露出如下问题与不足：
　　
　　（一）目前国内在关于环境行政合同主体研究中，没有提及相关居民、地域（地区居民）对合同事务的直接参与权，只是侧重将主体局限于环境行政主体与企业。
　　
　　一方面，在迄今为止短短不到三年的时间里，国家环保总局已经接连掀起了三次“环保风暴”，但中国平均每两天还发生一起突发性环境事故。广州学者唐昊说，需要建立强有力的社会公共利益集团来遏止“反环保利益共同体”，“只有在社会力量与政府层面形成良性互动之后，才能使所谓‘环保风暴’深入中国社会的基层，避免沦为每年一次的‘环保秀’的命运”[1]。国家环保总局副局长潘岳认为，在环境灾难中，作为管理者的政府应负主要责任，然而，目前国内环保事业的症结恰恰就就在于过于依赖政府。在环境调查评估、环境监督、污染处罚上，几乎只有政府一家有约束性权威。除地方政府的不作为之外，“反环保利益共同体”也起着巨大影响。但是来自社会层面的环保主体，包括国际环保NGO，国内民间组织、社区组织、媒体、公众等却发展迟缓。帮助那些能够代表环保意见的公民组织建立起来，只有公众的参与才能形成全民性的事业，把“社会呼吁”变成一种组织性、持续性的压力：另一方面，在合同的签订过程中，没有论及相关地域的权利，因为环境是没有界线的，是不受行政区划与人为限制的，必须有相关地域的参与权。对此，笔者认为鉴于环境本身特点必须在合同中予以考虑。
　　
　　（二）我国目前研究，没有在合同制定中考虑民众的环境习惯与意识。因为环境管理要调动起相对方的积极性来，让其从内心去践行。环境习惯、意识作为一种积淀、内生力量，能更好地从相对方的习性出发，顺其自然地实施环境管理。例如西北地区“自然地理气候条件、生态环境脆弱、人口承载力低下，加之近年大规模的经济开发以及国外、国内经济发达地区投资活动带来的污染转嫁，西北地区环境问题总体呈现加剧趋势”[2]，但是由于“我国是中央高度集权的国家，强调国家法制的统一。西北地区立法不可能自成体系”[3]。同时，在西北地区少数民族环境意识不是以抽象的哲学或学术理论体系的形式存在，而是以各种不同的规范形势存在，如宗教戒律、谚语、禁忌、传统等形式。有着强烈的鲜活性、实践性、属人性等特点，因此要将环境管理目标与当地的环境习惯与意识结合起来，可以使相对人自发履行，减少执行成本。
　　
　　(三)没有有效的激励机制。在合同的执行中，对于相对人，行政主体应该如何去刺激、鼓励、“引诱”？从实践来看，环境行政合同中缺乏政府强有力的优惠政策支持，大多是给与荣誉及表彰，缺乏真正的经济刺激和优惠政策，相对人的积极性大打折扣。在推行某一项环境行政合同制度时，环境行政主体往往将向对方局限在大中型国有企业，利用其从属性来达到合同的签订。如在中国可持续能源项目—节能自愿协议山东试点的实施状况来看，作为一方的济钢最终选择签订协议的理由很简单：他们一直与山东省经贸委保持着良好的关系。如果没有这种关系，不一定找到自愿参加的试点企业，因为对所提供的资金支持，相对于大型企业来说根本不在乎。因此有必要建立一套权威性和可靠性的企业、团体及个人、产品的认证制度与标示制度，或者免税、财政支持、奖励等措施，必须结合环境目标的程度给相对方带来切实地利益，发挥诱致性。
　　
　　（四）我国还没有对环境行政合同形成制度，法律也没有统一做出规定，造成这种环境管理形式散见在各个单行法和条例中，但由于没有统一性的规定与指导，不能集中抽象来统一指导，充分运用它的优势，在实践中经常出现偏离。
　　
　　三、构建环境行政合同制度的设想
　　
　　我国立法上虽然还没有就环境行政合同制度做出专门的规定，在实践中早已出现了萌芽，如环境影响评价制度、排污许可证制度，以及环境友好企业活动等，反映出我国具有建立环境行政合同制度具有一定的实践基础。为我国环境行政合同制度的建立提供了条件。在此，笔者就建构环境行政合同制度的立法内容，作如下简要论述；
　　
　　（一）立法目的
　　
　　环境行政合同的立法目的立足于“维护环境管理机关和相对方在环境法上的权利义务关系，监督环境管理机关依法行使职权，推动环境管理目标实现。”4当然这是直接的目的与任务，但是我们要考虑环境问题的实质特性，立足可持续发展、自然生态规律，树立系统的观念，突破地域、行业、部门的界限，把握环境的不可分性、系统性。如澳大利亚的可持续合同这样定义：包含的是一种考虑产品和服务整个生命周期所产生的环境管理方法。这种就是长远的、最终的目的与追求。我们要将环境行政合同的目的确立为可持续的、科学的、生态的。
　　
　　（二）基本原则
　　
　　环境行政合同实质上就是在“环境性”的要求下，实现“行政性”与“契约性”的结合，因此既要遵循一般合同的原则，又要有环境行政管理的特性。
　　
　　1、原则性与灵活性相结合原则。原则性是指，环境行政合同的签订要以遵守法律为前提。环境行政合同是一种环境行政管理手段，而行政管理本身又是作为法律的实施途径与方法，以执行法律为使命。所以在订立合同的过程中，既要遵守法定的实体性要求又要遵循程序性规定，以法律为准绳。但是法律由于人的局限性、世事的变动性，致使其预见性摆脱不了局限性，僵化与失位是必然的。这就为环境行政合同提供了空间，在法律的原则下，合同双方灵活地协商、公平、合理地确立各自的权利与义务。两者的结合，既达到避免自由裁量权的滥用又能提高双方的信任。这也反映出环境行政合同是一种辅助法律的手段。
　　
　　2、环境公益优先原则。这实际上是在环境法的实施中就环境利益与经济利益的比较。环境的平衡与经济的发展是相互作用和影响，而是互为条件、互相制约的：遵循“经济与生态协调发展”这条规律，立足于经济发展的可持续性。此时，作为国家环境管理主体，应如何去衡量？
　　
　　行政主体的优益权，是环境行政合同区别于民事合同的标志。这是由行政主体是公共利益代表地位决定的，为了公共利益而采取单方面解除、变更合同，这是法定的权利：另一方面，环境危害的不可逆转性，也要求行政机关必须对可能受到影响得合法利益进行衡量，在其他行为甚至合法利益对环境造成重大不利影响时，应当首先考虑环境利益、环境公益。这是传统命令—控制管理手段的体现。因此在环境问题上，环境行政合同要与传统管理模式结合起来
　　
　　3、区域性与整体性相结合的原则。特定的自然和社会经济条件构成了独特的区域性系统，这就决定了环境事务管理具有明显的地方性。因此，环境管理必须考虑到地域特点，这是环境立法的内在要求，也是环境行政合同的价值所在。同时由于地方往往从自己利益出发，忽视甚至漠视整体的环境利益，管理机关要充分考虑相关区域的环境权益，将环境的局部与整体性结合。
　　
　　（三）环境行政合同的内容
　　
　　环境行政合同的内容，就是权利义务的分配模式问题。结合我国实践与国外的经验，笔者认为，我国环境行政合同应包含如下方面：
　　
　　1、 合同主体
　　
　　环境行政合同主体，应该是环境行政管理主体与环境利益相关者。
　　
　　一方面，就相对人一方而言，目前大多理论认为，由于我国市民社会发展不成熟，公民团体还不能作为一直独立的力量来代替民众的利益与意志。但是法律的实质在于权利，在于对权利的确认与保障，我国法律正在从义务本位向权利本位转化，合理设定公众的环境参与是环境法的一个价值。 “环保风暴”要想奏效，必须改变环保问题上力量不对称的格局5。加快《中国非政府组织活动法》等法律出台，为参加环保问题的公众创造一个体制环境。只有组织化的社会力量的兴起，才有可能对“反环保利益共同体”形成制约。我们要创造各种条件让公众直接参与到环境管理决策中来；另一方面，作为环境行政管理的主体亦不明确：我国目前环境管理机构重叠设置，致使不同部门和机构担负着相同职责，而且在机构的改革中，只注重对新机构的授权，不注意对原机构及其相关职权的撤销，从而引发了某些环境管理机构重复设置现象，由哪个机构作为合同的行政主体？这将影响环境的管理。因此要完善地方政府或其环境行政机关在环境公益与某些环境私益方面的行政代理和代表权规定，要地方政府也突破地方利益与部门利益，以环境利益为原则。
　　
　　2、合同的外部控制——第三方监督
　　
　　郭红欣在《环境保护协定制度的构建》一文中，论述到：“执行委员会是为维护双方当事人和地区整体的共同利益为目标，促进环境行政合同的顺利执行，建立双方的沟通渠道。”5但是在委员会的组成问题上，理论也只是在企业代表、政府代表和地方居民代表的三方6。众所周知，环境问题由于科学技术的不确定性，而导致人们不能准确予预见将来的状况，具有不可测性，因此我们要吸纳相关的专家学者参与到合同的签订、执行中来，不能仅将他们的作用局限在执行阶段，要从始至终系统地对待。
　　
　　3、环境信息的公开
　　
　　信息的公开，主要是作为对环境施加影响的以方的责任。如企业，要定期定点地把污染物的排放状况予以公告。一方面，便于监督主体了解掌握履行合同的状况，予以监督：另一方面，提高相对方的积极性。在一些环保案例中,正是由于信息的缺失和不完整才造成了公众不必要的误解。
　　
　　我国《环境信息公开办法(试行)》已于2007年2月8日经国家环境保护总局2007年第一次局务会议通过，自2008年5月1日起施行。办法要求企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息；公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息；环保部门应当建立、健全环境信息公开制度。这一规章为环境行政合同管理主体双方搭建了良好的沟通桥梁。
　　
　　4、环境保护的标准
　　
　　这是环境行政合同的核心，因为这项制度的目的就在于环境管理目标的实施与实现。环境标准本身体现了合同的技术性特点。在实践中，政府希望标准越高越好，合同另一方则希望目标不要过高。双方约定的是相对方较之法律法规要求承担的更高、更切实的环境标准，这才显现出合同的优势所在。相对方的义务就是要在法律法规的前提下，积极履行自己所做出的承诺。对于此项承诺，相对方首先要自己去切实履行。双方要针对具体情况、具体的实力去考虑，不能流于形式。
　　
　　5、检查权的约定
　　
　　利益相关者，如公众、相关区域的代表等要被赋予，对于与环境相关的行为进行检查的权利，对方要应要求提供资料加以说明。当然监督主体也要予以配合，发挥监督作用。除有正当理由外，不得拒绝。
　　
　　（四）违约的处理与赔偿
　　
　　关于违约的救济措施，目前不论是国内还是国外，都没有形成统一的论述，内容较繁杂，笔者认为，基于环境行政合同的行政因素与民事因素的混合这一基本认识，对其发生的纠纷，应当分别适用不同的解决机制，在此做简要论述。
　　
　　在合同的订立、履行中相对方违约的，行政主体可以直接予以制裁。这是法定的权力，是作为环境公益代表者的权力，无须名示。在管理过程中，若因监督检查、单方面变更、解除合同等特权性行为，侵犯了相对方的权利与合法利益，相对方可以直接提起行政复议或者行政诉讼来救济：但是环境行政合同以实现环境利益为主导，所以在公共利益的前提下，行政主体的预期不能通过单方意思直接在相对方身上得到实现，因此。环境行政机关也可能受到“冤枉”，这种情形下，就要求现行救济制度把保护范围扩大到环境行政管理主体，构建双向的救济模式。在此，基于环境行政合同是双方合意产物的特性，调节规则也能够具备条件使用，法院在审理案件时，在具备调节条件前提下，本着自愿原则实施。尽量节约社会成本与资源，不致影响地方和谐。
　　
　　赔偿在致害方存在且有实力的情况下，不是问题。但是在致害方已经不存在或者资不抵偿的状况下，政府应作为补充性赔偿责任出现，替致害方支付赔偿金，弥补受害方的损失。再者，借鉴国外违约保证金约定与寄存的方法是可行的。
　　
　　关于违约的救济措施，目前不论是国内还是国外，都没有形成统一的论述，内容较繁杂，笔者将继续深入探讨。
　　
　　值此对现行《中华人民共和国环境法》（以下简称《环境保护法》）讨论修改之际，笔者认为环境行政合同应在起着统领、指导等原则性作用的《环境保护法》中以制度形势确立下来。因为制定一整套措施比制定一系列单个措施更为重要。


【作者简介】
王广涛，男，兰州大学法学院2005级环境法专业研究生。


【注释】
[1].肖贤富著：《现代日本法论》，法律出版社，1998年
[2].蔡守秋著：《环境发教程》，法律出版社，1995年
[3].曹明德著：《生态法原理》，人民出版社，2002年8月
[4].吕忠梅著：《环境法》，法律出版社，1997年
[5].俞树毅著：《西北地区区域环境资源法制研究》，兰州大学出版社，2007年4月
[6].常纪文，黎菊香著：《环境保护行政合同》，载《河南公安高等专科学校校报》，2004年2月第1期
[7].郭红欣著：《环境保护协定制度的构建》，载《环境法系列专题研究》（第一辑），2005年7月


【参考文献】
[1] 唐昊.“环保风暴”为何难奏效
[2] 俞树毅.西北地区区域环境资源法制研究.兰州.兰州大学出版社,2007.37
[3] 俞树毅.西北地区区域环境资源法制研究.兰州.兰州大学出版社,2007.38
[4]见郭红欣.环境保护协定制度的构建.载环境法系列专题研究.科学出版社,2005.73
[5]郭红欣.环境保护协定制度的构建.载环境法系列专题研究.科学出版社,2005.73
[6]郭红欣.环境保护协定制度的构建.载环境法系列专题研究.科学出版社,2005.73