我国《环境保护法》限期治理制度缺陷及完善

【摘要】　　本文介绍了限期治理制度，对《环境保护法》的该制度存在的缺陷作了分析，并提出了完善这一制度的建议。
【英文摘要】 This paper introduces the system of deadline governance, 'Environmental Protection Law', analyzes defects of the system, and improves the system.
【关键词】限期治理制度；缺陷；建议
【英文关键词】Deadline for the system of governance; Defects; Proposals
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、限期治理制度的概述
　　
　　（一）限期治理制度的概念
　　
　　限期治理制度是我国《中华人民共和国环境保护法》中一项基本的环境保护制度。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，限期治理制度是指对造成环境严重污染的企事业单位和在特别保护的区域内超标准排污的已经建成的设施，依法采取限定时间、限定内容、限定效果完成治理任务的制度。从法律性质上讲，限期治理制度是一项行政命令，属于行政行为。
　　
　　（二）限期治理制度的发展历程
　　
　　限期治理的观念是在1973年召开的第一次全国环境保护会议上提出的。国务院在批准施行《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》的批文中要求各级政府：“对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”
　　
　　限期治理由观念上升为环境保护法律制度，是在1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定。该法第条规定：“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区，不准建立污染环境的企业、事业单位。已建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”但限期治理制度仅针对特殊区域内污染环境的企事业单位。
　　
　　1989年修改后通过的《中华人民共和国环境保护法》，确立了限期治理制度的基本内容。在我国的《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》和《水污染防治法》中都作了规定，并为一些地方环境立法所采纳。
　　
　　二、我国《环境保护法》中限期治理制度存在的缺陷分析
　　
　　(一)作出限期治理决定的权属范围过窄
　　
　　1.仅限于人民政府,不利于及时治理污染源
　　
　　仅由政府行使作出限期治理决定的职权, 与我国的现实情况不符合。政府是综合性执法机关，又不是处理环境方面问题的专门机关。政府并不能经常监督、监测污染源，其作出决定的主要依据是群众的反映或环保部门的建议，集中下达一批限期治理单位名单，不能及时有效地针对污染源的实际情况下达限期治理决定，这样必然妨碍了该制度的实施效果，不利于环境质量的提高。因此，需要拓宽作出限期治理决定的权属范围。
　　
　　2.现行立法体系中已经存在不局限于由政府行使职权规定。
　　
　　笔者在此列举5种方式予以说明：
　　
　　(1)规定由政府或其委托环保部门决定。
　　
　　1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“自本决定发布之日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令限期治理。”
　　
　　(2)规定由政府决定，或者由环保部门决定。
　　
　　如《南京市水污染防治条例》（1994年）第12条规定：排污单位造成水体严重污染的，“由市、区、县人民政府或环境保护行政主管部门责令其限期治理。”显然，这种方式在适用过程中具有较大的灵活性。
　　
　　(3)明确授权由环保部门决定。
　　
　　2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第81条规定：“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。”授权环保部门决定限期治理，使该制度在决定权限方面的重大突破。
　　
　　(4)由环保部门自主决定。
　　
　　即通过地方性环境法规或者政府规章，直接规定由地方环境保护部门决定限期治理。如《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》（1999年修改）第18条规定：“凡在两库一渠水源保护区内排放污染物超过排放标准的，由环境保护管理部门责令其限期治理。”这种方式适应了环境行政的效率原则，因而成为最通常采用的方式
　　
　　(5)需要配套法规作出专门规定。
　　
　　如2000年修订后的《大气污染防治法》第48条规定：“限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。”又如1999年修订后的《海洋环境保护法》第12条也规定：“限期治理按照国务院规定的权限决定。”迄今，该规定的实施所需要的立法条件尚未到位。
　　
　　上述关于限期治理制度在决定权属方面的相关规定，表明作出限期治理决定的权属趋于灵活性、合理性。即从完全由政府决定逐步向由环保部门决定过渡。
　　
　　(二)没有明确规定有权机关作出决定的期限及协助治理的义务
　　
　　1.没有明确规定有权机关作出决定的期限
　　
　　我国《环境保护法》虽规定政府有权对造成严重污染的企事业单位作出限期治理的决定，但没有规定政府及时作出限期治理的决定的期限。这样为有权机关对于应作出而不作出限期治理的决定提供了法律上的保护伞。在现实中，某些政府环保意识谈薄，地方保护主义思想严重，往往不顾区域、流域环境的承载能力，盲目追求GDP增长，追求企业的经济效益，不顾环境效益，因担心影响政绩而迟迟不作出限期治理的决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时的治理而危害社会。另外，给排放较大污染的污染者提供了肆意污染的机会，使限期治理制度处于应然状态，不利于环境保护。因此，要明确规定有权机关作出决定的期限。
　　
　　2．没有明确规定有权机关协助治理的义务。
　　
　　国家机关有保护人们生命健康不受威胁的义务，而现实中已经有环境侵权的事件发生，故应当规定有权机关协助治理的义务。另外，治理环境污染需要大量的资金和技术，而污染者往往因此无力完成限期治理的任务，需要有权机关的协助。
　　
　　（三）限期治理制度的适用范围过窄
　　
　　根据我国《环境保护法》第18条、第29条规定，可以看出该制度仅适用两大类：一是有关机关划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内已建成的超标排污的设施；二是严重污染环境的企事业单位。
　　
　　1.仅适用于点污染源，导致该制度适用范围过于传统、狭窄。
　　
　　我国《环境保护法》中的限期治理制度没有将区域性污染源、行业或产业性污染源纳入。而现实中，存在着区域性污染源、行业或产业性污染源。如很多小造纸厂、水泥厂、化工厂集中在河岸，区域性地对水体造成了严重污染。另外，有些行业本身产生的污染就比较大，那么这个行业或产业达到一定规模，也有可能产生较大的污染。在这种情况下，仍然实行单个污染源的限期治理，不考虑环境的整体性，不仅使环境执法效率降低，并且可能导致采取的治理措施片面不当，不利于及时、有效地治理污染。因此，在进行限期治理时，应当树立整体治理污染意识，考察是否出现了区域性污染源、行业或产业性污染。
　　
　　2.一般仅对造成严重污染的企事业单位适用该制度。
　　
　　我国《环境保护法》规定对非特殊区域都适用“造成严重污染”的标准。这样就会使尚未造成严重污染但如果持续下去很可能会造成严重污染的企事业单位成为规避该制度的对象。这种控制机制不合理，不能控制正在较大量进行排物的那些污染源。另外，法律并没有“造成严重污染”的具体标准，基于不同的认识，易导致有权机关在作出决定时有很强的主观性，会影响公平执法和环境的治理。故应当将《环境保护法》中限期治理制度的适用范围进行拓宽。
　　
　　（四）没有规定限期治理的期限
　　
　　我国《环境保护法》限期治理制度中对“限期”没有明确统一规定，这样做产生很多弊端。易出现限期治理迟延不决的现象。即使有权机关作出了限期治理的决定，实践中往往出现被限期治理单位以资金紧张正在筹措、治理技术正在考察、生产合同需要执行等理由，而迟迟不进行治理工程，在限期内肆无忌惮地排放污染。期限到了，有的设施还没有买来，有的因陋就简企图糊弄过关，根本无法达标。排污单位或个人拖延治理有效期限的行为,使有权机关作出的限期治理决定变成了一纸空文或错过了治理时机，从而加重了对环境的污染。
　　
　　（五）没有规定限期治理的跟踪监测的义务
　　
　　我国《环境保护法》限期治理制度中仅规定了对超标排污和造成严重污染的污染源要限期治理，却没有规定限期治理后的跟踪监测问题。而现实中，往往会出现一些单位为了应付有权机关的检查，在限期治理期间采取一些治理措施，待有权机关检查过关后，又会出现偷停治污设施、偷排污染物的现象，不再执行治污措施。因而决定机关如果不对其跟踪检查，就很难在较短时间内发现该单位或个人的较严重的排污行为，就会使前期作出的限期治理决定前功尽弃，不能完成治污任务，也不能体现有权机关环境执法的效果，更谈不上环境质量的提高。
　　
　　(六) 根据行政管辖级别确定决定机关的级别不合理
　　
　　根据对单位的管辖级别作出限期治理决定不利于流域性、区域性、行业性污染源的统筹管理和安排。还有些单位属于基层机关管辖，但其排污严重，很可能重大污染事故，由基层的有权机关决定限期治理，很可能因为基层机关的专业水平、执政能力不足而延误了治理污染的时机，造成污染扩大。相反，有些单位属于省级管辖，但地处距有权决定机关较远的县，且污染较轻，这样如果让省级有权机关到该污染单位进行检测，不利于污染的治理，而且使限期治理复杂化。因此，根据行政管辖级别确定决定机关的级别不合理。
　　
　　三、对《环境保护法》中限期治理制度的完善建议
　　
　　（一）建议由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权
　　
　　由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权，不仅实现了权责统一，而且有利于限期治理制度及时有效实施。环境行政主管部门是专门监督管理环境保护工作的部门，其工作人员拥有环境保护的专业知识，能更科学的分析调查的数据，且该部门的职责决定了需要经常地对企业排污情况进行监督检查，及时发现异常情况和违法行为。同时，环境保护行政主管部门具有独立作出行政决定和承担责任的主体资格。现实中，政府作出的决定也是由环保部门在日常监督、监测污染源的基础上提出的方案，进而由政府批转的。因此，由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权，不仅符合实际情况，具有可行性，也利于及时使问题得以解决。
　　
　　（二）规定环保部门作出治理的决定的期限及协助治理的义务。
　　
　　限期治理决定属于行政行为，而行政执法讲求效率。规定作出限期治理的期限，可以提高环境执法效率，并利于环境的整治。至于作出限期治理决定的期限多长，笔者认为，期限不宜太长。建议自调查完毕之日起七日内作出是否限期治理的决定，因为我国法律中对作出行政决定的期限多采用短期审查的立法模式。
　　
　　另外，规定环保部门有提供帮助、有效措施协助污染者完成限期治理污染的义务，更符合污染者由于资金、技术等方面的原因而无法独立完成治理任务的情况。在此，可以引入行政代履行制度，即通过由他人代为履行的方式进行治理(治理费用由被限期治理单位负担)。一般认为代履行可分为两种：一种是行政机关自己代其履行；另一种由环保治理公司代其履行。
　　
　　（三）将该制度的适用范围扩大到超标排污的一切污染源
　　
　　将该制度的适用范围扩大到超标排污的一切污染源，包括流域性、行业性、产业性污染源。主要包括：①污染危害严重，群众反映强烈的污染源和污染区域；治理后对改善环境质量、解决厂群矛盾、保障社会安定有较大作用的项目；②位于居民稠密区、水源保护区、风景旅游区、城市上风向等环境敏感区的污染物排放超标的污染项目；③排放有毒有害物质，对环境造成严重污染从而严重危害人体健康的企业事业单位；④污染范围较广、污染危害较大的⑤其他必须限期治理污染项目或行业。这样不仅扩大了限期治理制度的适用范围，保护了环境，而且也克服了决定机关主观任意性大的缺点。
　　
　　（四）规定限期治理的期限
　　
　　从实践上看，限期治理项目的周期都比较长．一般都要经历一、二年或三、五年的时问，它们主要取决于限期治理项目的规模和污染严重的程度。一般而言．限期治理项目的周期与其规模和污染严重的程度成正相关关系。笔者仍认为，需要确立一个确定的期限。对于无法在期限内完成治理任务的单位进行关闭或采取其他措施。
　　
　　（五）规定有权机关跟踪监控的义务，建立包括公众参与的环境监察力量。
　　
　　有权机关对完成限期治理任务的污染源进行跟踪监测，这样才能使限期治理制度落于实处，发挥效力。但是，仅靠环境保护行政主管部门的力量跟踪监测，是远远不够的，这也是排污者“一查就关、一走就开”屡禁不止的主要原因。故建立一支强大的环境监察力量非常必要，不仅仅需要国家的更大投入，更重要的是，需要动员社会公众的广泛参与。公众作为环境最大的利益利害人，最有动力去监督各相关部门和企业是否履行了环境义务。各级政府应该按照国务院《信息公开条例》为公众监督提供平台。
　　
　　（六）根据地域管辖和级别管辖的原则，确定决定机关的权属级别
　　
　　确定决定机关的权属级别时, 可引进诉讼法上的管辖制度。以地域管辖和级别管辖相结合。因为污染问题总是和一定的区域和行业联系在一起的，根据污染者所处地域和造成环境污染的严重程度，确定有哪个地域的哪个级别的有权机关作出决定的方式更为科学。


【作者简介】
田玲玲，女，河南省郑州市人。昆明理工大学研究生。


【注释】
[1]韩德培 著：《环境保护法教程》，法律出版社2O03年版。
[2]汪劲、金瑞林 著：《中国环境法学--20世纪中国环境法学研究讲评》，北京大学出版社2003年版。
[3]张梓太、吴卫星 著：《环境与资源法学》，科学出版社2002年版。
[4]陈泉生、张梓太 著：《宪法和行政法的生态化》，法律出版社2001年版。
[5]廖才林.《试论如何健全和完善限期治理制度》，《甘肃农业》2005年 11期
[6]石莎.《浅议我国环境保护中的限期治理制度及其完善》,《 能源与环境》2005年 2期
[7]岳仲明.《中国环境保护的基本法律制度》，《 中国法律：中英文版》2003年 5期
[8]王明友、张福兴.《限期治理制度中存在的问题及法律对策》，《 北方环境》2000年 4期
[9]赵浩明．《执行限期治理制度中存在的几个问题》，《 青海环境》2000年 10卷 1期
[10]李挚萍．《关于完善限期治理制度的若干法律探讨》，《 环境保护》1999年 4期