西部区域生态环境法治建设的现状与未来----兼论我国环境立法的完善

【摘要】　　西部区域生态环境对中国经济社会的发展有着全局性的重要意义。从地缘法律文化和国家立法的双重视角考察，西部区域生态环境法治建设面临的主要障碍因素是西部社会主体对法律的需求不足,国家环境立法尚不能完全适应西部地区经济社会发展的需要。为此,需要在可持续发展的旗帜下,全面重构我国环境立法,并着重解决好西部地区性差异对环境法律的特殊需求，充分关注西部环境习惯法文化的合理价值。
【英文摘要】The protection and construction of bio-environment is one of the fundamental tasks of western development, and is related to the execution of the western sustainable development strategy. At present, one major factor obstacling the bio-environment legality construction in the west is that people have not paid enough attention to the law, and that the environment legislation has not fully met the need of west erneconomic and social development. Therefore, in accordance with the strategy of the sustainable development,we need restructure the national environment legislation, specially solve the problems such as the regional difference of the west to the need of the environment law, ecological indemnifying measure and legal safeguard, ecological economy, innovation of legal system, etc.
【关键词】西部生态环境；可持续发展；环境立法；环境法治建设
【英文关键词】sustainabledevelopmentwesternbio-environment; environmentallegislation; constructionofenvironmentallegalsystem
【写作年份】2007年


【正文】
　　西部地区是中华文明的发祥地之一,其中陕西和甘肃的部分地区曾经是中华民族活动的中心地带，有着发达的农耕文明和悠久的文化传统。当代以来，由于历史、地理环境、人文传统、国家发展战略需要等多重因素，西部与东部地区的发展差距呈现出扩大趋势，东西部区域经济社会发展的不平衡性逐渐成为影响中国社会和谐的因素之一。当人类的脚步迈向二十一世纪的时候，中国共产党领导中国人民从全民族可持续发展的宏观角度，继做出“西部大开发”的战略决策之后，又提出了“构建社会主义和谐社会”的执政目标，对西部发展给予了高度的战略关注，西部地区迎来了空前的发展机遇。
　　
　　在促进西部开发与发展的全部内容中，生态环境的保护和自然资源的合理开发利用处于突出的位置。前任国务院总理朱镕基曾明确指出：“切实加强生态环境的保护和建设，是实施西部大开发的根本”。[1]因此，完善国家及地方环境与自然资源立法，充分关注西部环境习惯法文化的合理价值，依法加强西部地区自然资源的开发利用及生态环境的保护和建设，就成为实现西部地区可持续发展的“核心工程”。
　　
　　一、西部地区环境与资源保护与建设的全局意义及现状审视
　　
　　（一）西部生态环境及自然资源对中国社会可持续发展的全局意义
　　
　　从地缘生态学的角度看，西部地区处于中国地势的第一阶梯和第二阶梯，是中国生态天然屏障之所在；占中国陆地总面积1/4的青藏高原是中国生态环境的祖庭，是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地，对三大水系及其流域的生态环境影响极大。西部地区同时又是中国水土流失敏感区、风沙源头和濒危物种的栖息地，是中国生态建设的重要屏障和战略要地，其生态安全直接影响着中下游和全国的生态安全。例如，近年频繁发生的沙尘暴灾害就是西北地区、内蒙古地区植被破坏导致的恶果，其危害波及整个华北乃至江南；位于江河上游的西北地区严重的水土流失造成中下游河道和湖泊淤积堵塞，降低了防洪能力，加剧了洪涝灾害，1998年发生的长江全流域特大水灾就是深刻的教训。因此，保护和改善西北地区生态环境对全国生态安全有着全局性的重要意义。
　　
　　从自然资源的分布量来分析，西部民族地区拥有丰富的自然资源。以西北地区为例，从土地资源来看，由于气候的多样性，为该区域经营特色农业创造了条件，如新疆的绿洲、青海的柴达木盆地、甘肃的河西走廊等地区，大部分属温带干旱、半干旱气候，光照充足，有利于棉花等农作物的生长。西藏高原地区地势高，属高寒气候，适合种植耐寒的农作物和发展高原畜牧业。除此之外，一些地区如新疆等地土地后备资源丰富，有开发的前景。从矿产资源来看，西北地区矿产丰富、品种齐全、储量大、分布广而相对集中，全国已探明的160多种矿产资源中，绝大多数在该地区都有发现。[2]西北地区的其他能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产都有丰富的储量。西南地区拥有丰富的森林资源、土地资源、水资源。作为中国自然资源和能源重要基地，西部地区对中国经济社会的可持续发展同样有着全局性的意义。
　　
　　（二）西部生态恶化与资源破坏的现实反观
　　
　　由于长期非持续性的、掠夺式的开发利用，西部地区环境与自然资源的破坏相当严重，生态环境日益恶化，尤以西北地区为甚。目前，西北地区已成为中国自然资源破坏最为严重、生态环境最为脆弱、环境承载能力较低的地区。[3]表现为：（1）水土流失严重。西北地区是中国水土流失的重灾区，[4]这一地区的水土流失成为黄河、长江等大江大河泥沙的重要来源，引起地表水泥沙含量增大，河床抬高，水库淤积，河道淤塞，洪水泛滥，造成难以估算的损失。同时，大面积的水土流失，使土壤次生化、肥力下降，严重影响了土地利用质量和生产率的提高，也进一步降低了土地承载率（2）土地荒漠化加剧。中国西北地区是全球土地荒漠化最为严重的地区之一，这一地区的土地荒漠化固然有其历史和自然原因，但长期不合理的开垦、过度放牧、乱挖药材、采矿、修路等人为破坏了地表原有的植被，导致大部分干旱地区土地退化则是重要的诱因。（3）水资源严重匮乏，水生态平衡失调。由于气候干旱，植被破坏严重，水涵养能力降低，西北民族地区大部分湖泊、沼泽、湿地都在萎缩，河流水量减少，很多湖泊干涸。连长江、黄河这样的大河都面临水危机。[5]（4）植被覆盖率低，质量和功能下降。西北地区原来是西北森林的主要分布区，如新疆天山、塔里木河两岸，宁夏六盘山、贺兰山区，甘肃祁连山等。但近年来由于滥砍滥伐严重，大片林地被毁，致使森林覆盖率大幅下降，森林面积减少。[6]（5）环境污染严重。西北地区是中国矿产资源极为富集的地区，具有种类多、含量大、分布广、层次性强的特点，但由于该地区开采条件和技术水平的落后以及掠夺式的无序经营，致使资源浪费率极高，导致工业“三废”对环境污染较重；另一方面农药、化肥污染问题也较为突出。由于大量使用农药、化肥，水土中的有毒有害物质逐年增长，农田遭受污染的面积也急剧增加，致使农产品、土壤及水体污染严重，从而通过食物链直接影响人畜健康。（6）生物多样性受到威胁。西北民族地区是中国野生动植物资源分布最广泛的地区之一，生物类型多样，野生动物种类特殊。但近年来由于草原、森林植被破坏，以及人为盗猎等因素，导致该区种种群数量剧减，分布区逐年缩小，多样性开始遭到破坏。[7]
　　
　　二、西部生态环境法治建设的主要障碍因素分析
　　
　　时至今日，中国的“西部”在人们的观念中已成为经济落后、生态恶化的代名词。其中的原因，除了地球生态系统演化等自然原因以外，人们无视自然规律的过度开发、人口与资源矛盾加剧、法律文化的地缘特殊性导致法律失调等原因起着更为直接的作用。加强西部生态环境法治建设，依靠法律调控手段规制社会主体对待自然的不理性行为，实现人与自然和谐的目标，是现代法治的必然要求和选择。笔者认为，西部生态环境法治建设的目前主要存在以下障碍因素。
　　
　　（一）西部法律文化的地缘特殊性，导致西部法治状况总体水平低
　　
　　西部地区是中国的多民族聚居区,是历史上民族融合和民族冲突的重要场所，也是中外经济文化交流的要冲，兼其特殊的地理环境，使得这一地区民众法律行为及其文化倾向既有和整个中华民族一脉相承的共同传统和一般属性，又有着不同于中国其他地区民众的特殊个性。西部法律文化的地缘特征突出表现为：
　　
　　1、西部经济与社会发展水平低,贫困与人口的压力,使得现代法治存在的社会物质生活条件更加贫乏
　　
　　西部民族地区经济社会发展水平普遍较低,发展任务十分繁重。尽管建国后西部经济和社会发展有了翻天覆地的变化，但由于自然条件和原来基础差，不利因素甚多，使之与东部的差距越拉越大。[8] 同时，人口增加与贫困的压力，使得人与自然的矛盾突出。由于经济发展水平低下，而人口增长的速度较快，人们便以砍挖植被和树木，超载放牧，不惜牺牲环境为代价拓展自己的生存空间，使得生态环境极度恶化，最终走入了一个“越穷越生，越生越穷”的恶性循环的怪圈。恶性循环的结果是大量贫困人口的产生和聚集，地区经济发展迟缓，人民生活更加困难。西部农业总体上仍处于自给半自给的传统农业阶段，在新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃等省区的许多地方，游牧经济还是当地的主导经济形态。以游牧和干旱农作物为主要生产方式的老百姓，在相当大的程度上还游离于现代文明之外，靠天吃饭是这些地区解决温饱的唯一出路。
　　
　　2、西部地区社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着国家制定法、宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响[1]
　　
　　首先，从民族结构方面看，西部地区有汉、蒙、回、藏、维吾尔、哈萨克、土、保安等二十多个民族。一个民族就是一个相对独立而稳定的文化体系，由此也造成了各民族、各社区和各群体在社会生活、风俗习惯、价值观念、思维方式、情感性格、人的社会化方式以及人的个性特征等方面的差异性，形成了不同民族的群体心理素质、群体气质及其行为模式。其次，从宗教信仰结构和多元文化交织方面看，位于亚洲腹地的中国西部，由于“丝绸之路”的连接，成为三大宗教(佛教、基督教、伊期兰教)、三大语系(阿尔泰语系、印欧语系、汉藏语系) 以及汉文化、阿拉伯文化、印度文化等多种文化的荟萃之地。各民族由于其错综复杂的族源与习俗，即使是信仰同一种宗教的民族，彼此间的法制观念和行为也并不相同，这更增加了文化交融的复杂性。
　　
　　3、西部地处偏远,生活方式更为保守,现代法律文化更稀薄
　　
　　由于西部地广人稀、交通不便、信息闭塞，社会经济发展整体条件差，尚未跨入工商经济时代。从而形成重储存，轻流通，重生产自给，轻市场调剂；人际间纵向联系(强制命令与被动服从关系) 多，横向联系(平等交易关系) 少；人情血缘关系多，经济关系少；民商事活动少而且简单原始的状态。社会化大生产所要求的时间观念、商品意识、权利意识、创新意识远远没有确立。经济活动范围的狭小也决定了法律调整范围的有限，民事司法基本停留在对传统财产关系的简单调整上，地方立法和司法尚未重点关注商品经济的调整和为西部开发做好准备。由于“山高皇帝远”加之普法教育和传媒手段的落后,国家法律法规的颁行对西部民众的影响较为间接，使得法律运行机制不畅，法律规范所具有的确定性、普遍性、结构完整性和国家强制性等优点无从体现。制度文化(主要指作为政治上层建筑主要组成的法律机关和法律体系) 因素很少，行为文化及意识文化低于全国平均水平。[2]
　　
　　探究西部生态环境法治建设问题，必须置于上述法文化环境的整体视觉之下。环境法律从本质上讲，是以保护社会公共利益，实现人类社会持续发展为价值的法律，环境法所保障的环境权，在与作为第一位阶人权的生存权的博弈中，只能让位于生存权的优先保障。事实上，我们已经有了以《中华人民共和国环境保护法》为环境基本法，以环境与资源保护的有关法律、地方性法规和规章为主要内容的环境与资源法律体系，但基于上述原因，这些法律法规在西部地区的实施效果很不理想，远未达到立法的目的，西部的生态环境问题依然严峻。如何将众多的法律规范内化为西部社会主体的素质，如何依法规范西部社会主体的行为，将是西部法治建设中一项任重而道远的工作。
　　
　　（二）作为国家正式制度的环境立法不能完全适应西部地区经济社会发展的需要
　　
　　1、可持续发展战略尚未成为中国环境立法的指导思想
　　
　　目前世界上许多国家都把可持续发展战略作为本国立法特别是环境立法的指导思想。中国在1992年联合国环境与发展大会之后,制定了环境与发展应采取的十大对策，明确提出走可持续发展的道路。然而，现行的《环境保护法》没有明确将可持续发展战略作为环境与资源保护的指导思想。其第一条规定“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害,保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法”。限于其制定的时代背景，这一立法目的显然与可持续发展不相符合。可持续发展强调人与自然的和谐，强调当代人与后代人的发展机会平等；而现行环境法的立法目的所强调的是当代人的环境权利和发展权利，而未涉及后代人的环境权利和发展权利。基于这一立法目的，现行环境法律法规的一些基本原则和具体规定中多有与可持续发展思想相左的地方，如作为环境法基本原则的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”同样侧重于当代人的发展，而未注重纵向上的持续发展。“秩序是法律的首要价值目标”，环境法的最大价值目标应当是既维护当代人的环境和发展权利(代内公平),又维护后代人的环境和发展权利(代际公平)这样一种“秩序”。有学者甚至认为,环境法的立法目的是为了实现代际人类的权利及其利益，保护生物圈的共同利益的思想和需求，其核心内涵是与“人类利益中心主义”相对的“生态利益中心主义”。这种观点是带有挑战性的，似乎预示着未来环境法价值目标的走向。相形之下,现行环境法的立法理念和立法目的的终极后果，难免有人本主义对生态利益的世代威胁和“断子孙后代的路”之虞，值得我们深思。
　　
　　2．环境法律体系存在结构性缺陷，内容上带有较多的计划经济色彩
　　
　　无论是学理界还是环境管理实务中，整个环境法体系都被划分为污染防治法和自然资源保护法两大部分，但作为环境基本法的《环境保护法》，在更多意义上只是一部污染防治基本法，其中并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。中国目前已有十多部自然资源法律，数百部条例、规章，但这些法律法规都局限于对单纯资源的规定，而没有起统帅作用的综合性立法。这种结构上的缺陷，导致了重要内容遗漏问题和各单项法规无可避免地出现不统一现象，打上部门利益的烙印，而在实际出现冲突时无法自动解决，更遑论可持续发展的需要。另外，这些法律法规多是计划经济时代制定的，内容上多国家干预手段而缺少市场调节手段和市场机制。
　　
　　3．环境法律尚不能完全适应西部生态环境保护和社会发展的需要
　　
　　为什么要提西部开发这个专门针对西部的全局性问题？其根本原因就在于西部与东南地区相比,经济发展水平存在较大的差异。中国是一个法治统一的国家，区域法治建设当然必须置于国家统一法治的整体框架之下，这是毋庸置疑的。但如果忽视或抹杀地区的差异，一味要求东西部地区之间、西部各地区之间适用统一的法律，则不是科学的态度。吉尔茨指出：“法律就是地方性知识：地方在此地不只是指空间、时间、阶级和各种问题，而且也指特色，即把所发生的事件的本地性认识与对可能发生的事件的合理的想像联系在一起。”[3]西部自然条件复杂多样，生态环境状况也存在很大差异，就环境立法而言，对这种差异的充分适应性、针对性和协调性上尚嫌不足。比较突出的问题是,针对目前西部地区主要环境问题的立法还存在欠缺，如西部开发促进法，生态产业发展法，防治沙化和沙尘暴法等；环境法律在西部各地区的地方配套法规和具体落实措施也不够完善，甚至存在虚位现象。[4]当然,强调环境法对地区差异的适应性的同时，也不能忽视生态环境和资源保护的整体性；防止藉此出现的地方保护主义倾向。
　　
　　三、加强西部生态环境法治建设的制度路径：着力国家环境法制创新
　　
　　无论西部人文、法治环境的大背景如何，“依法治国,建设社会主义法治国家”的战略毕竟已经实施，中国已经迈出了走向法治现代化的步伐，西部的生态环境法治建设必须顺应这个步伐。
　　
　　（一）在可持续发展的旗帜下,全面重构和完善国家环境立法
　　
　　中国的环境立法在过去的实践中，“摸着石头过河”、“成熟一个、制定一个”的做法被证明是一条非理性的思路。[5]立法指导思想既不能适应市场经济发展和生态环境保护的需要，法律体系又缺乏内在的协调性和合理性，内容上尚存在欠缺和落后等诸多瑕疵，因此，需要从以下方面重构和完善。(1)在环境保护基本法中明确确立可持续发展战略为环境立法的指导思想。(2)以可持续发展为指导思想,重新审视中国环境保护法和环境资源保护法律法规。现行环境法律法规多是计划经济时代的产物，随着中国市场经济体制的确立和可持续发展战略的提出，必须重新予以审视修改和调整，在这一过程中,要将可持续发展战略贯穿始终。立法的根基已动，对一些法律原则、基本措施的修改可能是“伤筋动骨”的。对原有法律法规中没有涉及的领域如运用市场机制解决环境问题等内容，更应注意加以补充。(3)在环境保护法中，补充有关自然资源保护的原则性规定，弥补环境保护基本法内容的不足；同时，制定独立的自然资源保护法，规定自然资源保护的基本原则、基本制度等，作为自然资源保护的“基本法”。这样，整个环境和资源保护法律体系将更加完善，各单行法律法规的内在统一性、协调性、合理性也将更趋加强。
　　
　　（二）创建协调完善的西部区域性、地方性环境法体系，着力环境保护的经济、法律制度创新
　　
　　地区的差异性导致了对法律的不同需求。针对西部的生态环境与资源的保护，目前需要着重解决以下几个法律问题。(1)对在实践中行之有效的环境政策要及时上升为法律规范，在条件成熟的时候，可以制定《西部生态建设法》，规定包括中央政府在内的各级政府的职责义务，生态建设的目标、任务、步骤和具体措施。(2)国家财政对西部生态环境建设的支持及其法律保障。一方面，西部大多数地区经济水平落后，缺乏自我积累和自我发展能力，对生态环境和资源保护投入严重不足，仅靠自身的努力不足以达到保护和改善环境的目的；另一方面，西部生态环境的建设，既是为了保护西部的环境与资源，也是为了给中、东部地区建立起生态屏障和更有效供应资源，给国家的经济与可持续发展提供后劲和坚实基础，理应得到国家财政经费的支持，这也是“可持续发展”的题中应有之义。为此，需要从法律上对国家的财政支持予以保障，以保证西部生态建设有可靠的资金来源。资金的来源,国家可以通过向生态建设受益区征收生态建设税等多种办法予以解决。(3)着力环境保护的经济、法律制度创新。在西部地区，政府、企业、农户居民的种种造成环境法律及政策难以奏效的不理性行为，从制度条件上分析，实质上是他们面对不理性制度等外部条件的“理性行为”亦或无奈之举。要真正改变和经济、社会、环境可持续发展不相符合的行为，克服企业行为对环境的外部不经济性以及政府行为中的地方保护主义等环境不理性行为，一个重要的途径就是从改变限制其选择范围的制度条件着手，进行环境经济、法律制度的创新。[6]如进行企业产权制度创新，使企业成为真正独立的产权主体、市场主体和利益主体，独立承担投资风险，承担环境损失费用，实现外部成本内部化；依法建立健全资源开发利用的补偿制度,由国家或资源开发利用的受益者对资源受害者或输出者给予补偿等。
　　
　　四、西部生态环境法治建设不能不关注的问题：民族生态习惯法的可能贡献
　　
　　对西部法律地缘特征和法律文化的分析表明，在西部多民族聚居地区，生态环境法治建设不仅要依赖作为国家制度层面的国家与地方环境法制创新，还必须关注另外一个重要因素——民族生态习惯法在西部生态环境法治建设中的合理价值。通常来讲，在国家法与习惯法互动模式的实践理性中，习惯法始终居于地位的补充性和作用的可能性的状态。有学者认为，习惯法显示的是特定区域的实践理性与秩序价值，表达的是法律的文化特征，而在具备上述条件时，习惯法将有可能对法治文明做出贡献。[7]依照这一判断，从实践绩效来看，西部社会少数民族生态习惯法具有为西部生态环境法治建设做出贡献的可能。
　　
　　前文述及，西部地区社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着国家制定法、家族宗法和以宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响，使得西部少数民族习惯法呈现出相当的复杂性和特殊的性质。体现在生态习惯法领域，西部许多少数民族都有自然崇拜和万物有灵的信仰，与当代生态环境保护所倡导的“自然的权利”、“人与自然和谐相处”等生态文化理念有着多视角的契合。
　　
　　藏族生态习惯法可以为这种生态保护理念的契合做出最好的注解。在西部藏区，几乎每一座神山都是一个原始的自然保护区。例如，云南香格里拉和德钦两县约80%的山脉，被赋予神性而成为藏族家家户户、村村寨寨都崇拜的神山。每一座藏传佛教寺庙及其周围地区，都被赋予神性而予以成为必须保护的地方。青海省玉树州作为三江源生态保护的主要区域，也是一个藏族宗教道德占统治地位的区域，以宗教道德为基础的藏族习惯法是其行为规范与指南，正统的有关生态保护与生物多样性保护的国家法因不被民众所信任而倍受冷遇。[8]西部藏区良好的生态效果，源于藏传佛教的“万物平等”、“不杀生”的理念。自然崇拜和万物有灵观念在藏族人民世世代代的生活中一直得到广泛的遵循和传播,与藏族人民的宗教信仰、风俗习惯、日常生活紧密地联系在一起。按照藏族传统观念，人是有生命的，同样，自然界的一切生物都是有生命的；杀生是一种罪过，是万恶之首；杀人有罪,同样,杀死各种动物,肆意践踏一株植物,都是杀生,因而应当是有罪的;戒“杀生”之规定告诫人们:人类应给予一切生物以给予自己一样的关切,因为“万物有灵”。藏族谚语有:“山林常青獐鹿多,江河长流鱼儿多”、“破坏草原地鼠繁殖快,扰害村庄的恶人搞头多”，即指生态系统的各种环境要素相互联系、相互制约、相互依存。破坏某一环境要素,必将影响到整个生态系统的协调和发展。[9]各种环境要素的共生共存、相互促进才使得整个自然生态系统保持生生不息的蓬勃景象。他们将尊重自然、保护人们赖以生存的自然条件的愿望寄予他们对各种被神化的环境要素的顶礼膜拜中。他们关于动物权利与人类权利的平等性的思考，颇具超前价值。在西部其他少数民族生态习惯法中也大量存在类似的生态习惯法。
　　
　　由此，构建人与自然的和谐关系，就成为西部生态习惯法理念的重要价值取向。这种价值取向引领下的生态习惯法作为一种区域的实践而存在并发挥作用，对国家法彰显人与自然平等的理念并以此构建作为国家制度层面的环境保护立法具有重要的参照价值。我们有理由相信，西部民族生态习惯法完全可以转化成为国家法的民情基础。


【作者简介】
　　史玉成，男，法学硕士，甘肃政法学院副教授，以环境与资源法与主要研究方向，在《法学家》、《现代法学》、《政法论坛》、《兰州大学学报》、《西北师范大学学报》等期刊上发表学术论文20多篇，其中被《光明日报（理论版）》、人大复印报刊资料等转载4篇。合作编写《环境与资源保护法学》、《国际私法学》等教材、著作4部。主持完成甘肃省社科规划项目、甘肃省社科学术基金项目等科研课题5项。


【注释】
[1][2]王肃元、冯玉军：《论西部经济发展的法律促进》，载《法学家》1999年第3期。
[3]吉尔茨：《地方性知识：事实与法律的比较透视》，邓正来译，载梁治平：《法律的文化解释》，三联出版社，1994年出版。
[4][6]史玉成；《西部生态环境建设的法律思考》载《兰州大学学报(社会科学版)》2001年第2期。
[5]吕忠梅：《环境权力与权利的重构》，载《法律科学》2000年第5期。
[7]尹伊君：《文明进程中的法治与现代化》，载《法学研究》1996年第6期。
[8]王佐龙：《生态习惯法对西部社会法治的可能贡献》，载《甘肃政法学院学报》2007年第2期。
[9]郭武、高伟：《藏族环境习惯法文化与环境保护》，载《甘肃政法学院学报》2007年第2期。


【参考文献】
[1]西部大开发的四大任务是：加快基础设施建设是基础；加强生态环境保护和建设是根本；积极调整产业结构是关键；大力发展科技和教育是重要条件。
[2]宁夏已发现矿产资源50余种，其中探明储量的24种；新疆已发现矿产资源122种，其中金属矿产44种，非金属矿产70种，矿种数占全国已知矿种的75.3%；西藏已发现矿种94种，已探明储量的矿种有30多种；青海目前已探明矿种119种，有48种矿产资源储量名列全国前10位。
[3]王戈柳主编：《民族区域自治制度的发展》，民族出版社2001年版，第179页；娄海玲：《西北民族地区环境保护的法律探析》，载《青海民族研究》2001年第3期。
[4]例如，据统计资料显示，仅宁夏的水土流失面积就占全自治区总面积的75%，其中约占宁夏全区2/3的南部山区年均流失土壤约1亿吨；甘肃的陇东黄土高原区、青海的部分地区水土流失也相当严重。
[5]黄河自1972年首次断流，至1996年的25年中，有18年出现断流。最为严重的是1997年一年中黄河出现13次断流，历时206天。而青海近20年来注入黄河的水量已减少23.2%，并且减少的趋势仍在加剧部分江河断流，湖泊面积萎缩，地下水位下降，形成恶性循环，加速了土地、草场退化和气候干旱化的趋势。
[6]目前，西北五省的森林覆盖率远远低于全国平均水平。全国森林覆盖率约为13%，而青海森林覆盖率只有0.35%，新疆为0.79，宁夏为1.54，甘肃为4.33%，西藏为5.84%。草地的破坏和退化也很严重，存在着大面积的草地退化问题，草地产草量、草质、承载力大幅下降。以甘肃民勤县为例，民勤县历史上的民勤曾经是一个水草丰茂的地方，而到了 2006年，民勤人可以使用的地表水只有0.8亿立方米左右。17个乡镇，14万人，18万头牲畜无水可用，全县水资源缺口达6.1亿立方米。每年流沙前进的速度达到3米到4米；50万亩林地沙化，395万亩草场退化，11万亩沙枣林死亡。民勤的生态恶化状况引起了中央领导同志的高度重视，温家宝总理先后5次就民勤的生态治理做出批示，“绝不能让民勤成为第二个罗布泊”！
[7]据统计，在1986年后的14年中可可西里地区动物数量就减少了2/3，特别是国家一级保护动物藏羚羊、雪豹和野牦牛所剩不多，因而联合国将藏羚羊列入《濒危野生动植物国际贸易公约》附录内予以保护。
[8]目前我国东部11省市人均GDP达1600美元，而西部12省区市仅为650美元。消除贫困、解决温饱是当前西部压倒一切的任务。