论我国地方环境立法之完善

【摘要】地方环境立法在我国的环境立法体系中占有相当大的比重，正确认识和完善我国的地方环境立法，对于建设有中国特色的环境法体系有重大意义。本文分析了我国地方环境立法的现状及其存在的问题，提出了完善地方环境立法的建议。
【英文摘要】Local environmental legislation occupies a large proportions in our nation’s environmental legislation system, the correct understanding and perfection of our local environmental legislation is of great significance for the constructing of environmental law system with the features of China. The article analyzed the actuality and the existing problems in local environmental legislation, then some improving suggestions for local environmental legislation are put forward.
【关键词】环境立法;地方环境立法;环境保护
【英文关键词】Environmental legislation; Local environmental legislation; Environmental protection
【写作年份】2008年


【正文】
　　随着环境立法的发展，我国的地方环境立法也蓬勃地发展起来了，并在我国的环境立法体系中占有相当大的比重。正确认识和完善我国的地方环境立法，对于建设有中国特色的环境法体系有着非常重大的意义。
　　
　　一、我国地方环境立法的现状与特点
　　
　　环境立法，是有权国家机关依照法定程序，制定、修改、补充或废止各种有关保护和改善环境，合理开发利用资源，防治环境污染和其他公害规范性法律文件活动的总称。[1]自上世纪70年代末以来，环境立法在我国取得了长足的发展。 “十五”以来，我国环境政策法制工作更是取得了重要进展。全国人大常委会先后制定或修订了《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》等6部环境法律，制定或修订了10多部与环境保护密切相关的重要法律。国务院制定了《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《医疗废物管理条例》等10多部行政法规。地方环境立法在这样的背景下也蓬勃地展开了。所谓地方环境立法，是指省级、省级政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其同级政府，在不与宪法和现行环境行政法律法规相抵触的情况下，依照法定程序制定、修改和废止各种在本行政区域内具有普遍约束力的地方性环境法规和规章的活动。通过中央和各级地方立法机关的努力，地方环境立法取得了显著的成绩，形成了自己的特色，并以其极大的数量、极强的操作性和极广的覆盖面在我国的环境立法体系中占据了举足轻重的地位。迄今为止，我国各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余件，初步建立了符合我国国情的环境保护法律体系。地方环境立法主要具有以下几个方面的特点：
　　
　　（一）体现了较强的地方性
　　
　　我国地域辽阔，资源丰富，人口众多，但同时也带来了极复杂的环境与自然资源状况，使得国家性的环境法律对不同地区的环境问题和解决方式难以做出统一的规定。因此，国家在环境立法过程中采取了“宜粗不宜细”的原则，只对一些具有原则性和普遍性的环境问题做出规定，目的在于使之具有普遍适用性。[2]这就要求各地立法机关需要根据当地的实际状况来制定相关具有地方特色的法规或规章以解决相应的环境与资源问题，将国家立法更加具体化和地方化，充分体现地方立法的从属性和补充性。例如各地区由于受流经河流的不同，在坚持贯彻国家相关法律的同时，也制定了有各自地方特色的水污染防治条例，湖北省制定《汉江流域水污染防治条例》，山西省制定了《桃河流域水污染防治条例》，湖南省制定了《湘江流域水污染防治条例》等，这些条例将国家法律的原则性和地方法规和规章的特殊性结合起来，从而使对环境的保护和污染的治理能做到因地制宜，更好地保护经济和推动可持续发展。
　　
　　（二）具有明显的针对性和区域性
　　
　　与一般的调整人与人之间社会关系的部门法不同，由于环境法本身具有很强的自然科学性，涉及到大量的技术规范、操作规程、环境标准和排污工艺技术，使得环境法成为一门对技术性要求很高的部门法。我国现行的地方环境立法数量庞大，根据有关统计已经达到上千部，涉及综合性环境保护、污染防治与排污收费、自然环境保护以及建筑施工管理等不同领域。以国家环保总局2003年出版的《地方环境保护法规汇编》为例，该书当年收录的268部地方性环境保护法规、政府规章和规范性文件中，有关污染防治和收费、环境综合保护、自然环境保护和其他环境保护的立法分别占49.3%,32.8%,11.7%和4.8%。这充分体现了当前我国地方环境立法的主要目的还是集中在处理因工农业生产而带来的社会环境问题，沿用的仍是一套先污染再治理的传统立法模式，而对区域生态安全和可持续发展却缺乏足够的关注和认识。此外，地方环境立法还呈现着明显的区域差异，“广东、浙江、辽宁等沿海经济发达地区和贵州、四川、云南等西部省份的立法数量均高于全国其他省市平均水平的一倍或数倍，而以湖南、重庆、宁夏、甘肃等为代表的省市立法数量则低于全国平均水平。”[3]不同地区地方环境立法的数量体现了不同地区对环境资源问题的关注，也直接影响到当地的环境状况。
　　
　　（三）建立了较为完善的环境监督管理机制
　　
　　在环境立法中，为了保证相关法律制度得到实施，建立健全相应的环境监督管理机制是关键。虽然我国政府提出了一系列新的环境监督管理制度，但在国家环境立法体系中只做了原则性规定，使得相关的监督机制缺乏必要的操作性。为了解决这一问题，许多地区在进行地方环境立法时大胆尝试，制定了更加合理和完善的环境行政监督机制来保障环境法律法规的施行。如《湖南省环境保护条例》（1994年1月）明确规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”（第7条）“行业管理部门应当对本行业单位的环境保护工作进行监督检查。”（第10条）同时该条例还明确规定了本地区的环境监测制度：“省、自治州、设区的市人民政府和地区行政公署的环境保护行政主管部门应当建立环境监测制度，组织监测网络，加强对环境监测的管理。”（第12条）类似的规定在其他地区的地方环境法规中同样存在。可以说，这些规定使环境监督机制在行使时有了法律依据，从而使环境保护更加制度化和规范化。
　　
　　二、地方环境立法存在的主要问题
　　
　　地方环境立法经过长期的探索和实践，取得了一定的成就。但从法的发展角度来看，地方环境立法还处于幼年期，且由于起步较晚，理论研究不足，立法过程中不同程度地受地方保护主义和部门利益的影响等，使地方环境立法存在一些问题，主要有以下几个方面：
　　
　　（一）缺乏全局观念，立法中突显部门利益和地方利益
　　
　　当前我国地方环境立法过程中普遍存在着立法机关委托相关环境保护主管部门进行立法的情况，可以说这一方式有着一定的合理性，因为环境立法有它的专业性，由熟悉工作的业务部门进行委托立法能在日后最大程度地体现相关法律法规的针对性和操作性。然而这一立法模式的弊病也十分明显，由于相应的立法监督机制没有建立起来，在某种程度上环境立法沦为部门之间争权夺利的工具，经常引起环境法律法规与相邻部门法之间的冲突，极大地削弱了立法的权威。相比部门利益，地方保护主义在地方立法中体现得更为突出。地方保护主义在我国有着深刻的历史和文化传统根源。我国经历了上千年的封建社会，在长期地方割据背景下而形成的“诸侯经济”成为滋生地方保护主义的历史根源。[4]同时受传统发展模式的影响，各地无不把经济增长看做发展的头等大事，单纯追求GDP的增长率而忽视对区域环境的保护。
　　
　　（二）行政气息浓厚，缺乏公众参与
　　
　　回顾世界环境保护30多年的历程，环境政策法规创新的过程，与经济社会发展和人们的环境意识同步前进。总的趋势是综合运用各种手段保护环境。而在我国，由于法律没有明确规定地方环境立法是由人大制定还是由政府制定，使得地方环境立法的监管极为困难。据统计，在已出台的地方环境立法中，由政府颁布实施的占了近六成，由地方人大及其常务委员会颁布的地方环境法规只占四成多一点。[5]这一现象也使得大部分地方环境法从制定开始就印上了深深的行政烙印，即立法中所规定的环境保护制度和措施，大都是一些行政管理制度和措施，立法中所规定的执法手段，大都是一些行政命令，立法中所规定的法律责任和义务，大都是单方面的强调管理相对人的内容，而由行政机关起草法律导致的另一个后果是不同行政机关起草的法律间不断产生矛盾和冲突，而各行政机关为了维护自身利益而缺乏与其他部门的合作和协调，环境法律的效果无法充分发挥。过重的行政气息也使地方环境法规本身由社会本位法转化成了纯粹义务本位法，行政机关把它简单当做管理相对人的工具，规划没有征询公民意见，立法起草没有公民的积极参与，原本以广大公民为受益人的环境法律规范并没有切实保护公众的利益。
　　
　　（三）立法技术落后，立法总体质量不高
　　
　　“环境立法技术，是指制定、修改、废止环境法律、法规的技术，包括环境立法规则、技巧和方法。”[6]可以说，立法技术水平的高低直接决定一国的立法质量。综观我国的地方环境立法，虽然成绩斐然，但在立法技术层面仍存在着诸多问题。
　　
　　1、立法重数量轻质量。在地方环境立法中，为了片面追求环境法律体系表面上的大而全，把环境立法当作一项政绩工程而非具体工作，于是产生了地方环境立法数量多，而质量不高。许多地方为了完成立法任务更是干脆直接照抄国家的有关法律，造成的后果是国家环境法规中应该细化的内容在立法中没有体现，而本应体现地方特色的规定却找不到痕迹，这使得地方环境立法丧失了应有的特性，而完全沦为摆设。
　　
　　2、法律规范名称混乱。地方环境法律缺乏统一规定和严格规范，地方环境法律规范名称繁杂。有些地区在进行环境立法时不标明制定机关名称，从而使公众难以了解其效力等级。有些地区制定的地方性环境行政法规和地方性环境规章界限不够分明，使公众产生混淆。这些都在不同程度上影响了地方环境立法的效力。
　　
　　3、立法缺乏科学预测。当前大多数地区在环境立法上往往是盲目跟风，而没有对立法的科学性和可行性进行充分地分析和讨论。结果导致一些地方环境法规实施起来才发现问题众多。如前几年多个城市出台禁止春节期间燃放烟花爆竹的规定，后不久又取消原有规定，就是一个立法缺乏科学预测的教训。
　　
　　4、立法缺乏可持续发展理念。近年来，我国地方环境立法虽然取得了长足的进步，但在立法倾向上仍然是过于重视经济效益而忽视生态效益，即在立法上重视环境污染防治而轻视对自然资源进行保护。在立法中，缺乏可持续发展思想的指导。一些地方立法者们仅仅看到了加强污染防治能给地方带来一时的经济效益，却没有看到作为人类发展基础的资源和环境的承载能力是有限的，一旦遭到破坏将难以恢复，产生十分严重的生态问题。
　　
　　三、地方环境立法的完善
　　
　　当前，我国的地方环境立法虽然取得了一定的成绩，但同时也存在不少问题。为完善地方环境立法，需从以下几个方面努力：
　　
　　（一）在立法中贯彻可持续发展理论
　　
　　可持续发展是我国当前一项重要的国家发展战略，《中国21世纪议程》明确提出：实施这一战略的首要行动计划便是“制定可持续发展的法律体系”。然而在我国的地方环境立法中，对可持续发展理论的认识仍然停留在理论层面上。立法部门单纯追求立法数量和体系上的完备，却忽视了对环境法基础理论的研究，使得可持续发展在法律中鲜有甚至没有体现，运用可持续发展理论来评价法律实施目标更是无从谈起。要改变这一状况，需要从以下几个方面进行努力。其一，各地要根据当地的相关环境资源状况制定相应的可持续发展战略，体现各自的特色。工业污染较重的地区可以把治理污染作为自己可持续发展的目标，自然灾害频繁的地区可以把消除灾害作为自己可持续发展的目标，生态恶劣的地区则可以把改善生态环境作为自己可持续发展的目标。其二，地方立法机关在起草环境法律法规时，要充分考虑到本地的可持续发展战略，制定相应的条款来保障可持续发展战略的实施。可以考虑将生态主义法学的一些理论引入立法实践，树立立法过程中的生态本位思想，将保护生态环境的长远发展作为重要内容和基本目标，以此来统筹本地区的经济、工业、农业发展，实现经济效益和生态效益的双赢。其三，在可持续发展理论的指导下，地方环境立法要做好预测，某些规定甚至可以有一定的超前，即不仅应着眼于现阶段的利益，还应该看到长远的需求，切实考虑后代在以后可能出现的环境和资源需求，体现出代际公平。
　　
　　（二）运用利益衡量理论进行立法
　　
　　利益衡量是法学方法中的一种黄金方法，它自身既是一种独立的方法，同时又贯穿于其方法之中。“作为一种立法方法论，利益衡量是指在立法者在立过程中，为了实现利益平衡，依据一定的原则和程序，在对多元利益进行识别的基础上，对各种利益进行比较、评价，并进行利益选择的活动。”[7]
　　
　　自法律产生以来，法律就一直与利益有着极为密切的关系。环境法具有一定的社会性，是社会多种利益融合的产物，而能否处理好法律内部这些复杂的利益关系将直接影响到该法的实际效用和实施效果。故立法机关制定法律时要充分考虑社会各方面的需要，要使各方面利益得到法律的确认和保护。因此，就某种程度而言，法律此时已不再是立法机关的单方面决定，而是社会各方面经过理性协调而达成的合意。相反，我国的地方环境立法充斥着部门利益和经济利益，却忽视了作为环境法本身应该体现的公共利益和社会利益，整个立法过程中既没有用合理的办法对法律规范中的利益进行科学合理的评估，在法律规范颁布后也没有运用利益衡量理论对法的实施效果进行评价，使法律规范的效用大打折扣。可见，运用利益衡量理论来解决立法中的利益主体多元化格局，并并使其贯彻立法过程始终是非常必要的。具体来说，应该做好以下几个方面的工作。
　　
　　1、区分长远利益与眼前利益的关系。这就要求我们在立法中更多地着眼于未来，将可持续发展理论落到实处，在满足当前经济发展需要和后代人对资源的需求之间寻找一个平衡点。对符合环境可持续发展的战略，要坚决支持，对虽然能带来一定收益，但环境代价过高的战略规划，要在进行科学的评价和论证后，再决定是否通过立法加以保护。
　　
　　2、区分全局利益与局部利益的关系。由于地域和自然环境的千差万别，国家环境立法只能从宏观上和原则上规定国家的基本环境保护和污染防治政策，具体的实施和操作则由地方环境立法来完成。2006年，国务院年初提出的能耗降低4％、污染物排放降低2％的目标没有实现，充分说明我国的环境立法并没有得到很好遵守。由于地方保护主义和部门利益的存在，极大扰乱了正常的立法程序，如果全国的地方环境立法都彼此仿效，势必会影响到国家的环境保护政策和环境保护的大局。
　　
　　（三）实行立法听证制度
　　
　　环境保护工作的最终目标是保护人民群众的利益。为此，要建立公众参与制度，积极创造有利条件，使他们及时了解环境资源信息，通过正常的渠道表达自己的意见。[8]立法听证是所有公众参与制度措施中最直接、最能表达社会集体利益的方式。“立法听证是立法主体在立法活动中，进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。”[9]立法听证制度渊源于普通法系并在西方得到广泛的发展，已有数十年的历史，取得了良好的社会效益。我国在2000年通过的《中华人民共和国立法法》中也明确的规定了这一制度，使其成为民众参与立法工作的的重要途径之一，对加快中国的民主和法制进程起了巨大的推动作用。
　　
　　目前我国的地方环境立法发展呈现着空前的规模，但在这个过程中也凸显了不少问题，而能够增进立法效率的听证程序在很多地区仅仅是尝试性或原则性的，并没有真正的规范化和制度化。毋庸置疑，实行立法听证无论是对立法主体、各利益相关方面，还是社会公众，都有直接的正面价值。但要将这一制度在立法中，特别是地方环境立法中完全确立下来，仍然有许多问题有待改进和完善。
　　
　　1、立法听证的范围。地方环境立法一般可分为为保障中央相关法律实施而制定法律规范的行为和为执行地方性环境保护政策需要而制定法律规范的行为，而针对前者是否需要在地方立法过程中进行听证是一个争论已久的话题。我们认为，由于对前者的立法属于对国家性立法的补充，是对中央立法的细化，既然中央立法在之前已经能够获得肯定并颁布实施，说明其具有一定的社会基础，从节省法律资源的角度出发，不需要进行重复性的听证，而应集中力量对涉及专门的地方性环境保护事务的立法进行。
　　
　　2、立法听证的方式。从当前已有的经验来看，我国进行听证的主要方式是召开听证会，邀请相关利益方和公众参加，从而体现立法的民主与公开。这一制度实质上与在美国广泛适用的混合式立法听证有不少相似之处，也很好地与我国实际相结合。但是从长远发展看，听证会也有它的弊端，如方式单一、参与者由于知识背景的不同无法对具体的专业性问题进行深入探讨。而环境法作为前沿性和知识性很强的法律规范，不仅要体现公众利益，更要具备严谨的科学理论基础和遵循环境发展的客观规律。可考虑在以后通过国家立法来规定更多的听证方式以适应立法工作和对象不断发展的要求，如建立类似美国正式立法听证模式来规范立法听证的方式。
　　
　　3、公民对立法听证的参与。虽然近几年各地纷纷开展了一系列的立法听证活动，完成了对地方立法听证的初步探索。但是，作为体现立法民主公开和公民对立法参与标志的立法听证仍带有明显的随意性和临时性，国家也缺乏统一的听证会规则予以规范。此外，公众的绝大多数意见往往得不到立法机关的尊重。要解决这一问题，首先是听证程序要更加民主化和制度化，保证听证制度的权威性和必要性。其次，作为立法主体的立法机关要更加民主化，主动加强与公众的联系和沟通，这也是听证制度得以发展的根本。只有实现了民主化，听证制度才能真正发挥作用，从而提高立法的整体质量。


【作者简介】
姜素红，女，湖南湘乡市人，中南林业科技大学法学院教授。


【注释】
[1]金瑞林.20世纪环境法学研究评述[M].北京：北京大学出版社，2003.
[2]郭小霞，黄诚.中澳两国地方环境立法比较研究[J].中国海洋大学学报社科版，2005（6）
[3]蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M].北京：中国法制出版社，2003.
[4]李培传.论立法[M].北京：中国法制出版社，2003.
[5]李培传.论立法[M].北京：中国法制出版社，2003.
[6]吕忠梅.环境法[M].北京：法律出版社，1997.
[7]张斌.现代立法中利益衡量基本理论初论[J]，国家检察官学院学报，2004（6）
[8]肖剑鸣.比较环境法[M]，北京：中国检察出版社，2001
[9]汪全胜.立法听证研究[M]，北京：北京大学出版社，2003.