我国行政给付制度小议

行政给付作为一种行为古已有之，其伴随行政的产生而产生[1]。最初的行政给付是统治者为了缓解阶级矛盾、实现其千秋万载的工具，政府也只把这种给予当作对人民的施舍与恩赐。自汉代耿寿建常平仓和隋代建立义仓米制度以来，历代政府都在常平仓下主持“调节粮价、备荒赈恤”的社会救济项目，而“民间寄纳在官”的义仓则在政府监督下直接承担着地方的赈恤责任。宋代以后，常平仓营运的内容加入了盐、茶等重要物资，一部分利息又转移到一些社会救济与抚恤事业，如养济院、慈幼局和漏泽园等等，甚至并不承担社会救济责任的其它政府机构也纷纷加入到慈善行列中来。虽然，历史上这些行政给付性质的实践内容不尽相同，但行政给付的传统却一贯延续下来。历史上的救助贫民的行为基本上是临时性的救灾济贫活动，并未形成一种经常性的制度，也不是现代意义上的行政给付，只是行政给付制度的初始面貌而已。

我国历史上第一部关于行政给付的立法，是在 1943年9月29日由国民党政府颁布的《社会救济法》，但是，在国民党统治时期，这部法律并未得到认真贯彻和实施。国民党退居台湾以后，该法律一直是台湾地区规范行政给付事务的主要法律，之后国民党政府颁布的行政给付方面的法律规范还有《台湾省防救天然灾害及善后处理办法》、《社会救济调查办法》等。直到1980年6月，台湾政府颁行了《社会救助法》，实行了37年的《社会救济法》才退出历史舞台。

新中国成立以来，我国政府一直致力于行政给付制度的构建和完善，主要体现在四部宪法规范中对政府救助责任的规定。尽管，限于当时政治、经济和文化等社会环境的影响，使得我国政府在很长时期内没有建立起一套完善的行政给付制度，但是，毕竟宪法中的规定已经反映了新中国政府在窘迫的国情下致力于行政给付制度建设的决心和对行政给付制度价值的重视，体现了共产党尊重人权和重视生命的宗旨。我国政府一直把解决全民温饱和实现共同富裕作为主要奋斗目标，而在实现这一目标的过程中一刻也未停止对行政给付制度的健全和完善。

我国1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”显然，这一规定是在新中国刚刚成立时作为一种抽象意义上的宪法规范提出的，更多体现的是一种理念或者说是政府表达建立行政给付制度的决心和规划而已，基本上没有相应的配套制度建设。即便于此，也可以明显看出这一规定的不完备之处和时代阴影，如其依然坚持阶级划分的标准，把国民划分为不同的阶级或者不同的类别而予以不同的对待。就拿“中华人民共和国劳动者”的用语来说，当时劳动者是指工人、农民、小手工业者，而不包括资产阶级、封建地主等不劳而获的剥削者，可见，即使在宪法意义上这一规定也远没有覆盖所有的国民，并非所有人在“年老、疾病或者丧失劳动能力”时都享有获得物质帮助的权利。

与1954年宪法相比，1975年宪法对社会救助以及行政给付制度的规定就更为简单，只是在第27条第2款规定“劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”显然，这一规定一方面延续了1954年宪法对享有救助权的主体进行限制的特色，即只有劳动者才有权在“年老、疾病或者丧失劳动能力”的时获得物质帮助，依然没有摆脱1954年宪法阶级分析方法的局限；另一方面，较之前部宪法其又少了“国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”的规定，使得本身就已十分抽象的制度规定更加不具有可操作性，似乎只是一个“橡皮图章”而已。所以，这部宪法在行政给付制度的规定领域并没有比前部宪法有所推进或者有所完善，反而是一种倒退。

当国家局势已经稳定和社会走向发展之际，就必然要求改变上述不合理的规定。所以，我国1978年宪法又回归到1954年宪法对这一制度的规定上并有所完善，其第50条规定“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残疾军人、革命烈士家属的生活。”显然，这一规定已远远超过了1975年宪法意义的简单规定，即使较1954年宪法也规定的更为完善和具体，因为在这一条款中具体规定“国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残疾军人、革命烈士家属的生活。”使得行政给付制度在宪法层面也具有了可操作性，因为其列出了国家在建立或完善这一制度时的具体领域，尽管，这一规定依然没有摆脱1954年宪法对救助主体的限制。

前三部宪法对救助主体只限于劳动者这一规定是十分不合理的，也是与新中国政府倡导的“全心全意为人民服务”和共产党的奋斗目标“消灭贫穷，消除压迫，最终实现共同富裕”的宗旨不相符合的，所以就十分有必要重新审视宪法上这一规定的合理性。鉴于此，我国1982年通过的现行宪法在第45条第1款明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”至此，我国行政给付制度的覆盖对象终于变成了“中华人民共和国公民”而不是“劳动者”。所以，此时全体公民获得行政给付的权利就有了宪法上的依据，这对全体公民生存权的保障具有重要意义。当然，这一规定只是宪法的抽象规定而已，具体全体公民到底在何种情况下可以获得物质帮助以及获得多大范围的帮助等问题尚且有待法律法规的具体规定，而宪法意义上的行政给付也只有通过法律规范的具体化来得以落实。

概观新中国行政给付制度的立法进程，可以发现其大体从以下几个方面着手我国行政给付制度的构建和范围规定的：

（1）自然灾害救助法律制度。新中国成立以来，民政部先后制定了一系列与自然灾害救助有关的法规和规章。1997年12月又制定了《防震减灾法》，具体规定了对地震灾区及灾民的救助。可以说，现在我国已初步建立了自然灾害社会救助法律制度。

（2）贫困地区救助法律制度，贫困地区扶贫制度。1984年，中共中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，开始有步骤地进行扶贫工作，1994年，又制定和实施了《国家扶贫攻坚计划（1994－2000）》，成立了中国扶贫基金会。1996年，中共中央、国务院作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。1997年，国务院办公厅又印发了《扶贫基金管理办法》。除此以外，我国主管扶贫工作的民政部也先后制定出台了许多关于贫困地区行政给付的部门规章和规定。

（3）低收入人口救助法律制度。低收入人口社会救助法律制度主要包括城市的最低生活保障制度和农村的特困户生活救助制度。最低生活保障制度，是指对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口，由国家给予一定救助，以保证该家庭成员基本生活的需要。1993年上海市首先推出了城市居民最低生活保障制度。从1994年6月起，各省市陆续实行了城市居民最低生活保障制度。1999年9月底，在全国667座城市和1638个县人民政府所在地的镇，全部都建立了城市居民最低生活保障制度，同年10月1日，国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着我国的行政给付制度开始走向正规化和法治化轨道。2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议又作出重大决议，“2007年将在全国范围内建立农村最低生活保障制度”，这更加推动了我国行政给付制度的建设和完善，有利于发挥行政给付制度的价值。

（4）特殊事件救助法律制度。是指当社会成员遇有特殊事件而需一定的经济支出，但其本身的经济状况却不足以承受此种指出时，由国家给予其一定的经济和服务帮助，以帮助其度过困难。特殊事件救助包括法律援助与医疗救助、求学救助等。

（5）城市流浪乞讨人员救助法律制度。我国传统上对城市流浪乞讨人员的救助方式是收容遣送制度，但这实际上限制了被遣送人的人身自由，应当属于限制人身自由的行政强制措施，由于该制度缺乏法律层次的规范性文件的规定而违背了《立法法》第8条第（五）项“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的行政强制措施和处罚职能制定法律”的规定，而最终被《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》所代替。现在，对城市流浪乞讨人员统一由政府给予救助。

通过上述措施，使宪法规定的物质帮助权成为公民在法律上的权利，公民与相应的行政机关之间也就形成了特定的权利义务关系，要求物质给付是公民的权利，而进行物质给付则是行政机关的义务，如果行政机关拒绝履行、拖延履行或不依法履行这一法定义务，公民可依有关规定请求行政救济。至此，我国的行政给付制度才初步成型。但是，毕竟因为政治、经济、文化、社会等各种原因，尤其是经济基础的限制使得我国行政给付制度发展十分缓慢，至今都尚未成熟，表现在行政给付的范围险隘、标准较低和对象有限等诸多方面，尚且有待改善。
 
【作者简介】
张洪宇，男，1982年生，黑龙江省兰西县人，清华大学法学硕士，现任职天津市人民检察院，检察官。


【注释】
[1] 参见龚汝富：《浅议中国古代社会保障体系》，《光明日报》，2001年12月4日。