从环境法到生态法：修改《环境保护法》的新视角

【摘要】　　本文提出了环境法修改的新方向，即将环境法修改成为体现综合生态系统方法的《中华人民共和国生态法》，促进中国环境保护法向中国生态法方向发展。目前我国环境资源法学界已经对生态法有了一定程度的研究，本文对当前生态法的研究进行了一个基本的梳理，提出了生态法的含义和在法律体系中的定位。生态法的理论基础主要是综合生态系统方法，这是一种全新的综合管理自然资源和自然环境的战略和方法，是对人与自然、生态和社会关系的经典解读。将综合生态系统方法运用到生态法的理论研究中，本文总结出了生态法所追求的正义、秩序和效率三个层面的目标；生态法的立法应该在现行《环境保护法》的基础上增加一些体现综合生态系统方法的原则、权利义务和制度。
【英文摘要】　　This article puts forward a new perspective of Environmental Protection Law amendment that is working present Environmental Protection Law into Ecological Law that exemplifies the Integrated Ecosystem Approach. So far, scholars in the field of environmental and resources law have made lots of study on Ecological Law, based on which this article clarifies the definition and orientation of Ecological Law. Integrated Ecosystem Approach is a newly built management expertise for natural resources and ecological environment. From the viewpoint of Integrated Ecosystem Approach, Ecological Law pursuits the legal subjects in justice, order and efficiency, and some stores about principles and systems should be added to the Ecological Law legislation.
【关键词】生态法；综合生态系统方法；《环境保护法》的修改
【英文关键词】Ecological Law; Environmental Protection Law; Environmental Protection Law Amendment
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、生态法的提出及生态法的研究现状
　　
　　（一）生态法的提出
　　
　　《环境保护法》自1989年颁布以以来已经有18年的历史，在这18年中我国的社会经济文化和法制建设状况发生了巨大的变化，出现了可持续发展战略、科学发展观、循环经济、环境友好社会、资源节约型社会、和谐社会、生态社会、生态文化等许多新的理论、战略、原则或理念。1989年《环境保护法》的很多内容已经很难适应现在的社会状况。自1996年第一次就《环境保护法》的修改召开学术研讨会以来，至今已召开了6次关于修改《环境保护法》的全国性学术研讨会。目前，制定中国的《国家环境政策法》已被纳入十一五发展规划中，对《环境保护法》的修改已经提上了全国人大的议事日程。
　　
　　学术界和实务界对《环境保护法》的修改存在各种不同的观点，主要有以下几种主张：第一，主张废止该法；第二，主张保留该法但是暂时不做修改；第三，主张修改该法；第四，主张以修改该法为契机，同时准备编篡《中国环境资源法典》。
　　
　　在修改《环境保护法》方面，也存在小改、大改、根本性修改等许多不同观点，仅在法律名称上就有如下观点：第一，主张修改后的《中华人民共和国环境保护法》仍然称为《中华人民共和国环境保护法》；第二，主张修改制定《中华人民共和国环境资源法》或《中华人民共和国环境法》；第三，主张修改制定《中华人民共和国环境政策法》或《中华人民共和国环境基本法》；第四，主张修改制定《中华人民共和国生态法》；第五，其他名称。
　　
　　是否和如何修改《环境保护法》是全国人民和所有环境资源法学工作者共同关心和事情，是中国环境资源法学研究会和环境资源法学工作者的一项重要任务，一个重大研究课题，一个促进环境资源法学发展的重要机遇和挑战，一次对中国环境资源法学工作者的重要考验和检验。本文提出了《环境保护法》修改的一个新视角，即通过《环境保护法》的修改制定，将《中华人民共和国环境保护法》修改成为体现综合生态系统方法的《中华人民共和国环境资源法》甚至《中华人民共和国生态法》，以促进中国环境保护法向中国生态法方向发展。
　　
　　（二）生态法的研究现状
　　
　　目前我国环境资源法学界已经对生态法有了一定程度的研究。例如，人民大学周柯教授于2001年3月在法律出版社出版了《生态环境法》；武汉大学王树义教授于2001年5月在武汉大学出版社出版了《俄罗斯生态法》；福州大学陈泉生教授自2001年9月以来在法律出版社出版了一套“生态与法律专题研究丛书”，其中包括陈泉生和张梓太著的《宪法与行政法的生态化》（2001年12月）、郑少华教授著的《生态主义法哲学》（于2002年10月）、李挚萍教授著的《经济法的生态化》等；西南政法大学曹明德教授于人民出版社2002年在人民出版社出版的《生态法原理》；蔡守秋教授于2005年9月在中信出版社出版的《生态安全、环境与贸易法律问题研究》；北京大学万劲波、赖章盛博士于2007年1月在化学工业出版社出版的《生态文明时代的环境法与伦理》等。另外，还发表了《生态法的理论基础》（曹明德著）等一系列有关生态法的学术研究论文。目前有一些学者（如人民大学法学院教授孙国华等）已提出将环境资源法学改为生态法学的建议。
　　
　　根据有关资料，“生态法”是20世纪70年代末以来在前苏联和俄罗斯法学界广泛的一个词汇。到20世纪90年代俄罗斯出版了不少以“生态法”命名的著作、教材或论文，成立了诸如“俄罗斯联邦法院生态法和土地法研究室”等专门研究生态法的研究单位，以及诸如“俄罗斯联邦国家杜马生态法律委员会”等政府机构。目前，生态法已经在世界许多国家流传，例如，我们所说的法国环境部实际叫“法国生态和可持续发展部”，多称法国生态部；不少国家制定的环境资源基本法也与生态有关，例如墨西哥于1988年制定了《生态平衡和环境保护普通法》。
　　
　　（三）生态法的含义和定位
　　
　　笔者认为，生态法是反映当代生态学新理论、新理念，旨在保护和改善环境，维护生态平衡和生态安全，合理开发和可持续利用自然资源，建设环境友好社会与和和谐社会，促进人与人和谐相处和人与自然和谐相处，保障经济、社会和生态可持续发展的各种法律规范和法律表现形式的总称。必须强调的是，不能简单地将生态视为一个客体，生态是包括人在内的人与自然共存的有机综合体。生态法与环境资源法在指导思想方面的最大区别是其贯彻生态本位观、生态整体主义观、综合生态系统观、生态基础制约或环境承载力有限观、人与自然和谐相处观，承认动植物、江河湖海、生态系统的内在价值，坚持经济、社会和生态的协调和可持续发展原则。目前对于生态法的研究的理论意义多于实践意义，与其说生态法反映在立法上，还不如说生态法反映在法律和法学的基本理念和指导思想上；或者说，对生态法理论的研究是一个关系到环境资源法学甚至整个法学基本理念、指导思想和发展方向的重大问题。
　　
　　生态法的定位是基本法，也就是统筹整个生态系统的利用和保护，为整个生态法体系提供全局性、普遍性指导，涵盖生态环境污染防治领域、生态保护建设领域、自然保护领域、生物多样性领域等领域的综合性法律。
　　
　　二、生态法的理论基础──综合生态系统方法
　　
　　目前我国学界提到的生态法的理论基础主要有：可持续发展理论；生态（环境）学理论； “生态伦理”（包括人类中心主义的生态伦理和生态中心主义的生态伦理）；生态经济学；风险社会理论；综合生态系统方法理论等。在美国，以查伦·斯普瑞特奈克（Charlene Spretnak,1946--）代表的生态后现代主义，对生态法也有很大的影响。
　　
　　笔者认为，在上述理论中，综合生态系统方法理论是对生态法的发展最具有理论和实践指导作用的具体理论。综合生态系统方法理论在不同场合分别称之为综合生态系统方法（ Intergrated Ecosystem Approach，简称 IEA ）、综合生态系统管理方法(IEM Approach，有人译为综合生态管理方式、综合生态管理途径)、综合生态系统管理理念，有时简称综合生态管理、生态系统管理、生态系统方法（the ecosystem approach，简称 EA）、生态方法等。综合生态系统方法理论在生态法制建设中的应用主要是综合生态系统管理（Intergrated Ecosystem Management，简称IEM），其理论基础主要是当代生态学理论和治理理论。综合生态系统管理是综合生态系统方法理论在环境资源管理领域运用的产物，或者说是生态系统方法的集中反映、重要表现和典型代表。
　　
　　（一）综合生态系统方法的概念和特点
　　
　　《生物多样性公约》框架公约中的有关文件对综合生态系统管理的概念及其内容作了明确规定。最早在1995年在马拉维召开的《生物多样性公约》大会的一个专家组会议上提出了综合生态管理的12条原则和导则。2000年5月，于肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会通过的第V/6号决定《生态系统方式》 认可了专家组提出的综合生态管理方法的12原则和5项导则，将其作为该公约内的一个重要实施框架。该决定认为：综合生态管理是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进它们的保护和可持续利用。
　　
　　从环境资源法学上进行概括，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。
　　
　　我们可以从如下几个方面来理解综合生态系统管理：
　　
　　（1）它承认并重视人与自然之间存在的必然联系，承认并重视人类与其所依赖的自然环境资源有着直接或间接的必然联系。
　　
　　（2）它要求全面、综合地理解和对待生态系统及其各个组分，它们的自然特征，人类社会对它们的依赖，以及社会、经济、政治、文化因素对生态系统的影响。
　　
　　（3）它要求综合考虑社会、经济、自然和生物的需要、价值和功能，特别是健康的生态系统提供的环境功能、服务和社会经济效益，生态系统中的自然资源对人类福利和生计的需要的满足。
　　
　　（4）它要求多学科的知识（如农学、生态学、环境学、管理学、社会学、经济学和法学告等），需要自然技术科学和人文社会科学的结合，重视将生态学、经济学、社会学和管理学原理综合应用到对生态系统的管理之中，需要不同部门机构的协调和合作，特别是负责林业、农业、畜牧业、水利、环保、国防、科技、财政、规划以及立法和司法机构的协调和合作。
　　
　　（5）其主要目的是创立一种跨越部门、行业或区域的综合管理框架，确保生态系统的生产力、生态系统的健康和人类对生态系统的可持续利用，以达到创造和实现多元惠益。
　　
　　综合生态系统管理方法的主要特征如下：（1）综合性。（2）可持续性。（3）科学性。（4）和谐性。它强调并追求人与自然的和谐共处，统筹实现城乡发展、区域发展、经济社会发展以及人与自然的和谐发展（5）灵活性。它是适应性管理，是一种因时因地制宜、与时俱进的一种管理方式。
　　
　　（二）综合生态系统方法的主要内容
　　
　　综合生态系统管理的主要内容，主要指综合生态系统管理的各种原则、准则和指南。《综合生态系统管理（第V/6号）》提到的5项实施性导则是：
　　
　　（1）综合生态管理是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进它们的保护和可持续利用。
　　
　　（2）综合生态管理是建立在合理的科技方法利用的基础上的，特别是关于生物圈各层次的研究。生物圈包括有机体以及它们环境间的基本结构、程序、功能、相互作用。它承认人类及它的文化多样性是构成许多生态系统的重要组成部分。
　　
　　（3）对结构、程序、功能和相互作用的关注是符合生态系统的定义的。《生物多样性公约》的第二条对“生态系统”的定义是：“生态系统是指植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境交互作用形成的、作为一个功能单位的动态复合体（a dynamic complex）。
　　
　　（4）综合生态管理要求采用合适的管理方法来处理生态系统的复杂和动态性问题，并要解决对生态系统功能认识上的不足这个问题。
　　
　　（5）综合生态管理并不排斥其他的管理和保持方法，例如生物圈保护、保护区、单一种类保护项目，以及在现行国家政策和立法框架下的其他方法。
　　
　　综合生态系统管理（第V/6号）的12项原则是：
　　
　　（1）确定土地、水及其他生命资源管理目标是一种社会选择；
　　
　　（2）应将管理下放到最低的适当层级；
　　
　　（3）生态系统管理者应考虑其活动对邻接的和其他的生态系统的 (实际的和潜在的) 影响；
　　
　　（4）考虑到管理带来的潜在收益，通常需要从经济学的角度来理解和管理生态系统；
　　
　　（5）为了保持生态系统服务, 保护生态系统结构和功能应成为生态系统方法的一个优先管理目标；
　　
　　（6）生态系统的管理必须以其自然功能为界限；
　　
　　（7）应在适当的时空范围实行生态系统方式；
　　
　　（8）认识到生态系统进程的特点是时限的变化性和效应的滞后性，应从长远制定生态系统管理的目标；
　　
　　（9）管理必须认识到变化的必然性；
　　
　　（10）生态系统方式应寻求生物多样性保护与利用间的适当平衡与统一；
　　
　　（11）生态系统方式应该考虑各种形式的有关信息，包括科学知识、土著民和当地人的知识、创新的和习惯；
　　
　　（12）生态系统方式应该要求所有相关的社会部门和科学部门参与。
　　
　　综合生态系统管理的12项原则不仅仅是理论，更是实施的行为指南。
　　
　　（三）综合生态系统管理的作用和意义
　　
　　综合生态系统方法对环境资源管理和生态法制建设具有重要的理论和实践意义。
　　
　　在理论方面，综合生态系统方法对促进我国的生态法学理论和环境资源法学理论及整个法学理论的进一步发展具有重要的意义，包括其基本理念的启迪作用、基本原则的指导作用。
　　
　　在实践方面，主要具有如下作用：
　　
　　（1）它是实施、履行《生物多样性公约》、协调各相关国际环境资源公约的一种科学方法。
　　
　　（2）它有利于生态环境的保护、自然资源的可持续利用和有效地防治包括土地退化在内的环境资源问题。
　　
　　（3）它有利于促进和加强环境资源管理工作和环境资源法制建设。
　　
　　（4）它是行政调整、市场调整和社会调整机制的综合反映。这里必须特别强调的是，生态系统方法是体现良治思想、适合于公民社会和生态社区建设的方法，它已被可持续发展问题世界首脑会议认可为加强可持续发展和减缓贫穷的一个重要手段。
　　
　　（5）它是对生态系统活动（包括管理、政策、法律等）进行规划、决定和评价的有效工具。生态系统方式是《生物多样性公约》（CBD）项目的行动原则，也是全球环境基金（GEF）批准生物多样性项目的一个审批标准。只有在理解和运用生态系统方法上下功夫、出经验，才能使GEF生态系统项目多出成果、多出高质量的成果，才能圆满结题、胜利结项。
　　
　　综合生态系统管理方法为规划和管理自然资源（土壤、水、植被、野生动物等）提供了新的方式即综合的规划方法，即通过完善法律、政策、机构和社会经济体制来支持可持续地利用生态系统的自然资源。
　　综合生态系统管理方法为更加有效地、可持续地利用生态系统的自然资源提供了基础。中国作为《联合国生物多样性公约》的缔约方已经认可综合生态系统管理的指南和原则，基于这一认识我们可以将其作为法律渊源，并进一步作为《生态法》制定和实施的基本依据和基本法律要素。
　　
　　三、《生态法》的价值追求：以综合生态系统方法为基础
　　
　　《生态法》定位于基本法的层面，其所追求的目标就应该立足于整个生态系统，而不是环境污染防治或者生态保护的局部。总的说来，生态法应该强调：维护生态平衡和生态安全，保护和改善环境，合理开发和可持续利用自然资源，建设资源节约型社会、环境友好社会与和谐社会，促进人与人的和谐相处和人与自然的和谐相处，保障经济、社会和生态的可持续发展。这些方面可以总结为正义、秩序和效率三个层面。
　　
　　（一）正义层面：促进生态正义，建设和谐社会
　　
　　生态正义是正义理论在生态危机或者说生态社会背景下的表现形态，是对生态危机成因及其解决之道的认识或反思的深化。生态正义问题的凸现不仅拓展了正义理论的视阙，而且折射出法律领域内人与自然关系的新格局。生态正义实质上也是一种“分配的正义”，其所关注的核心问题是如何公平地在主体之间分配对于生态环境、资源的权利和分摊对于生态环境、资源的责任。可以说，生态正义的认识论之一便是“综合生态系统”的观念。正是基于生态系统的整体性、物物相关性、综合性等特点，为了维持综合生态系统的和谐，才有必要在整个生态系统中实现最广泛的生态正义。这个最广泛的生态正义涉及三个最基本的正义关系：
　　
　　1、代内正义，就是同世代的人、民族、种族等群体之间关于生态责任分配和生态权利享受之间的平衡关系；
　　
　　2、代际正义，就是不同世代的人、民族、种族等群体之间关于生态责任分配和生态权利享受之间的平衡关系；
　　
　　3、人与自然之间的正义，指人类作为自然界的一员，与其他物种之间在享有生态利益与承担生态责任方面的平衡关系，人与自然之间的正义包括以下内容：一是人对自然的合理利用必须以其自然功能为界限；二是人与其他物种共享自然资源和环境。
　　
　　达成这三类正义，或者说评价这三类正义关系需要依赖“综合生态系统管理”的理念。这三类正义关系都是《生态法》需要解决的问题。将《环境法》修改成《生态法》关键在于，以“综合生态系统管理”的科学认识为基础，设置一系列体现生态系统综合性管理的机制，利用环境功能和自然资源必须以其自然功能为界限，对生态环境的治理考虑边缘主体、其他物种的存在和各种形式的知识等等。
　　
　　《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确了建设和谐社会的总要求是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。可见，和谐社会的目标正是生态法孜孜以求的，《生态法》是构建和谐社会的一个重要方面，《生态法》主要通过实现生态正义来推动和构成和谐社会的进程。
　　
　　（二）秩序层面：维持生态安全
　　
　　生态安全是指人类生态系统处于一种不受污染、破坏的威胁的安全状态，或者说人类和世界处于一种不受环境污染、破坏的危害的安全状态；它表示自然生态环境和人类生态意义上的生存、发展和完整的安全程度和风险大小。安全是相对应不安全而言。所谓安全的状态。包括人类（个人、集体、社会、国家）和生态（生态环境和生态系统）的安全状态，是指人类和生态的生存和完整没有受到威胁，各种类型的生态系统或者生态环境的功能和结果处于合乎自然的、不威胁人类生存发展的正常状态。而不安全的状态，是指人类和生态的生存和完整面临威胁和危险的状态，或者各种生态系统或生态环境的功能和结构处于失效和解体，且威胁人类生存发展的、不合乎自然的状态。[1]
　　
　　用综合生态系统的方法可以评定对人类社会的未来安全有着极为密切的四种发展关系：人与自然环境之间的关系、不同人群之间的关系、人与其它物种之间的关系以及人与病原微生物之间的关系。生态安全将取决于保持这四种关系中任一种的微妙平衡。生态安全问题涉及到了大气污染、水污染、固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染、农药污染、地质灾害、生物多样性问题等生态法领域的各方面。因此，生态安全的理念对于《生态法》来说是至关重要的。
　　
　　生态安全和生态平衡的状况，是《生态法》所追求的法秩序形态。生态安全问题关系经济社会长远发展，也是直接涉及公众健康和社会稳定的紧迫问题。从今后我国经济社会和生态环境的基本发展趋势来看，在人口增长、经济增长、工业化、城市化的综合作用下，我国在相当长的时间内还将保持资源能源消费不断增长的态势，资源环境的压力会持续增加，短期内难以有缓解的迹象。因此，从生态安全角度看，我国进入了生态环境高风险期。从这个紧迫的情况看，生态法应做事建立一系列促成生态安全的制度以维持上述四种关系的平衡，并进而维持生态安全的状况。总的说来，这些制度包括了生态安全信息制度、安全生产制度、风险评价制度、动植物检疫制度、生态安全保护区制度、生态安全事故应急制度等等，这些都是生态法制定过程中需要考虑的。
　　
　　（三）效率层面：提高资源的综合利用效率，构建资源节约型社会、环境友好型社会
　　
　　《环境法》或者《生态法》的规范对象主要是人作用于资源和环境的行为。《生态法》追求的法效率主要是人对于资源和环境行为的效率。从综合生态系统的方法观察，要实现人的资源和环境行为的高效率，必须对资源和环境实行综合利用和管理。对环境资源的综合利用和管理主要有以下内涵：运用综合生态系统管理方法对土壤、水、植被、野生动物等各项自然资源和环境要素进行综合的规划；对各项自然资源和环境要素的管理要求所有相关的行政管理部门、社会部门、科学部门和利益相关者的参与；对某一项资源和环境要素实施管理和利用应考虑其活动对邻接的和其他的生态系统的 (实际的和潜在的) 影响；对资源和环境的利用和管理要综合考虑多学科的知识；对资源和环境的利用和管理要综合考虑边缘主体（包括土著民、妇女、儿童等弱势群体）的利益，综合考虑其他物种的生存和存续状况。对资源和环境要素的综合利用实质上也是对资源的节约、对环境的持续性利用和保护。
　　
　　我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“建设资源节约型、环境友好型社会”。建设资源节约型、环境友好型社会，“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，内容包括节约能源、节约用水、节约土地、节约材料、加强资源综合利用、促进节约、保护修复自然生态、加强环境保护力度、强化资源管理和合理利用海洋和气候资源等方面。这些内容无疑都是生态法应着手从法律上予以规定的，也是综合生态系统管理方法的深刻体现。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》关于“建设资源节约型、环境友好型社会”的提法还具有更为深远的意义，就是不仅仅从全“社会”这个系统的、广阔的角度来提倡节约资源和友好对待环境，其更为重要的意义在于政策往往是法律的先行。依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）和《十一五”资源综合利用指导意见》、《关于进一步加强生态保护工作的意见》 （环发〔2007〕37号）等等。这些文件中述及的关于“建设资源节约型、环境友好型社会”的一揽子的机制和制度都应该是今后《生态法》修改的方向。
　　
　　四、《生态法》的基本框架
　　
　　现行《环境保护法》在生态保护内容严重缺位，对生态和自然资源保护仅做了8条原则性规定，而且缺乏具体的规范和有关制度的支撑；依据《环境保护法》的相关规定无法保证资源部门在实施资源开发利用的同时能够有效地保护生态环境；环保部门在生态保护方面责任大、权力小、措施空，面对破坏生态环境的行为，环保部门无法可依，缺乏相应的处罚依据和处罚标准。综合生态系统管理原则的内容是对人与生态环境关系、人与生态环境关系的经典概括。以综合生态系统管理院的内容作为修改《环境法》或者制定《生态法》的指导，将《环境保护法》修改为体现生态法理念的《环境资源基本法》或《生态法》，意味着在现有《环境保护法》的基础上需要增加许多新内容。同时，在一些在单行法中规定的内容在《生态法》这部基本法里面也应该有原则性或总体性的体现。一方面，可以为单行法的实施提供基本法的依据；另一方面，可以弥补单行法中某些原则或制度缺失的不足。
　　
　　（一）在总则中可增加或强调的内容
　　
　　1．生态法基本原则
　　
　　在基本原则方面，应该强调或者增加的原则有：生态优先的原则；生态安全第一的原则；遵循自然生态规律和经济社会发展规律的原则；经济、社会和环境的协调发展与可持续发展的原则；环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则（包括环境资源的合理开发和可持续利用的原则，坚持自然资源开发和节约并举、把节约放在首位的原则等）；生态效益、经济效益、社会效益统一的原则；行政调整、市场调整、社会调整这三种调整机制相结合的原则；预防为主、防治结合、综合治理（包括损害预防Principle of Prevention和风险预防Precautionary Principle）的原则，特别要强调生态风险预防原则；责任原则（包括污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复或“谁污染谁承担责任”、“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”、“谁主管谁负责”、“谁承包谁负责”）原则； 环境民主的原则（包括公众参与、协商民主、环境政务公开、环境信息公开）等。
　　
　　2．基本权利和义务
　　
　　在基本权利方面，应该强调：公民有在平衡、健康的环境中生活的权利；动物、物种、河流湖泊等有生存权利。在基本义务方面，应该强调公民有保护生态环境的义务。
　　
　　3．管理体制
　　
　　在管理体制方面，可以考虑设立中华人民共和国生态部，作为对保护和改善环境、维护生态平衡和生态安全、合理开发与可持续利用资源的统一监督管理机构；生态部的职责可以包括生态保护、生态建设等内容，这有利于综合协调有关工作。
　　
　　（二）在分论中可增加或强调的内容
　　
　　分论应致力于建立一系列体现综合生态系统管理方法的制度，这些都可以成为生态化的调整机制。[2]根据现行《环境保护法》的内容，生态法的修改或者制定可以考虑增加以下的一些制度。
　　
　　1．部门间协作、合作制度
　　
　　由于生态系统中的每一个要素人如水、土地、生物、空气等与其他要素都是相关联的，对一种或者一定区域内资源或者环境要素的利用和处置往往会“牵一发而动全身”，关系到整个生态系统的平衡。在我国目前的环境和资源管理体制之下，是将各种不同的环境要素或者资源种类从整体生态系统中割裂开来分别由各个不同的行政管理部门来主管。这样的环境和资源管理体制往往导致对生态系统要素的管理是片面的部门导向的，也是与生态系统的整体性和综合生态系统管理相违背的。鉴于这样的情况，在环境资源管理和立法中就应该广泛积极的实行部门间的协作与合作机制。我国目前一些单行环境资源立法中规定了一些部门间的协作机制，但是这样的机制并没有以基本法的形式体现出来。因此，生态法立法中有必要将部门间的合作机制固定下来，以指导单行法的适用和执行，同时也能够弥补一些单行法中部门间合作机制的缺失。部门间的合作机制，主要有部门间组成的联席会议制度、部门间的信息交换和通报制度、联络员制度和经验交流制度等等。
　　
　　2．生态补偿制度
　　
　　生态补偿的含义目前并没有定论，但是从补偿对象可划分为对生态保护做出贡献者给以补偿、对生态环境破坏中受损者的补偿和对减少生态破坏者给以补偿；从生态补偿的内容看主要有生态补偿范围主要是对水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等方面的生态服务功能进行补偿。建立生态补偿机制是有效利用环境资源、持续性保护和修复生态环境功能的重要方法。
　　
　　3．生态功能区制度
　　
　　2000年国务院印发了《全国生态环境保护纲要》（国发[2000]38号），其第24条规定“各地要抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展”。《国家环境保护“十五”计划》明确规定了“编制生态功能区划”的任务。生态功能区的理论基础就是综合生态系统管理理论。目前，城市与区域生态环境面临的危机，如土地沙化、土地退化、水土流失、生物多样性锐减、自然灾害频仍、气候变化、环境污染加剧等，其实质都是对其生态系统某一项服务功能的损害与削弱。因此，《生态法》实施生态保护与生态建设的主要目的就是恢复与重建受损或者退化的生态系统，恢复生态系统的服务功能。
　　
　　生态功能区制度是在区域生态环境特殊、生态系统服务功能重要和生态环境敏感的区域，确定生态功能区域作为环境管理的基本单位，保护与建设区域生态环境、维护区域生态安全、促进社会经济可持续发展的制度。生态功能制度是和自然区化制度、农业区化制度制度同等重要的生态环境保护与生态建设制度。目前，我国一些政策中多次强调建立生态功能区制度，但是再法律体系中只有一些部门规章和地方法规对生态功能区进行规范。我国现行《环境保护法》第十八条规定，“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。”现行《环境法保护法》的规定是很笼统的，建立体现综合生态系统管理方法的符合现时代特征的《生态法》需要明确建立生态功能区制度。
　　
　　生态功能区制度主要包括生态功能区的申报、评审、规划以及相关管理制度。这些具体的制度可以在单行法中加以明确，也可以直接在修改制定《生态法》时加以规定。
　　
　　4．生态风险评价和管理制度
　　
　　美国EPA在1992年对生态风险评价作了定义，即生态风险评价是评估由于一种或多种外界因素导致可能发生或正在发生的不利生态影响的过程。其目的是帮助环境管理部门了解和预测外界生态影响因素和生态后果之间的关系，有利于环境决策的制定。[3]生态风险评价能够用来预测未来的生态不利影响或评估因过去某种因素导致生态变化的可能性。生态风险管理制度是指根据生态风险评价的结果，选择有效的控制手段，进行消减风险和效益分析，确定可接受风险度和可接受的损害水平，决定适当的管理措施并付诸实施，以降低或消除事故风险度，保护人群健康与生态系统安全的法律制度。
　　
　　我国的生态风险评价和管理工作起步较晚，在化工项目，易燃、易爆、有毒化学品等方面作过大量的工作，但是没有相关导则参照执行。生态风险评价需要大量的基础数据和生态调查，以及评价方法的研究，美国于1998年才颁布了生态风险评价的导则。生态风险评价的内容包括风险识别及分析， 同类项目事故统计，风险标准体系 ，最大可信事故及源项，后果计算及风险评价，风险管理及减缓风险措施，应急预案等。我国《环境保护法》还只建立了环境影响评价制度，生态风险分析是我国环境影响评价的重点拓展领域，生态风险评价还没有完全展开。这样的现状和我国环境保护的基本法律不完善也有一定的关系。因此，在修改环境保护法或者制定生态法的过程中应该考虑建立生态风险评价和管理制度。由于生态风险具有很大的差异性，需要大量的科学数据和方法给予支持，制定《生态法》时可以总体上规定生态风险评价和管理制度，至于具体的实施规范和导则则留待相关单行法予以解决。
　　
　　5．生态环境整治恢复制度
　　
　　生态整治恢复是根据综合生态系统管理原则和方法，通过一定的技术方法和法律手段改变和阻断生态系统退化的过程，使生态系统的结构、功能恢复到原有的或一定的状态。
　　
　　我国《水土保持法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》等等法律也从单行法的角度规定了一些生态整治制度，但是这些部门法中的生态整治大多只针对一小块区域或者范围的整治，并没有真正立足于整个生态系统进行全盘考虑，而且大多带有部门利益的倾向。因此，生态法应该着手建立综合性的生态整治制度，以协调和弥补单行法法律制度，这是生态法体系完备的基本要求。
　　
　　6．扩大现行制度的保护和适用范围
　　
　　对于我国现行《环境保护法》已经建立的一些制度规划制度、监测制度、可以扩大其保护和适用范围。不仅仅局限于污染防治领域，而是着眼于整个生态系统的维护。
　　
　　7．增加法律责任制度内容
　　
　　在法律责任制度中可以增加环境公益诉讼制度、生态损害赔偿、生态犯罪的内容。
　　
　　五、生态法的期待——代结论
　　
　　《中国现代化报告2007》指出，2004年中国生态现代化水平指数为42分，在118个国家中排第100位，中国正处于生态现代化的起步期。反映一个国家生态现代化水平的指数包括人均二氧化碳排放、生活废水处理率、森林覆盖率、有机农业比例、安全饮水比例、可再生能源比例、长寿人口比例等30个指标。这意味着，我国在今后现代化的进程中面临着这些方面的挑战；这份报告同时也指出，为了回应这些资源、环境、生态方面的总总挑战我国必须走综合生态现代化这条路。[4]对于这些指数所影射的方方面面进行法律上的调节，正是《生态法》的初衷。法治的进程是现代化进程中的一个过程和部分。我们意识到，法律不仅仅是控制社会的缰绳，更是追求社会福利、达致人与自然和谐的工具。因此，由环境法向生态法的演变是修改环境法的一种重要选择。


【作者简介】
蔡守秋，男，湖南省永州市东安县人。武汉大学、福州大学、湖南大学法学院教授，中国法学会环境资源法学研究会会长。吴贤静，女，湖北荆州人。武汉大学法学院2006级博士研究生。


【注释】
本文是教育部人文社会科学重点研究基地（武汉大学环境法研究所）的重大研究项目“环境法学基本范畴研究”的部分成果，根据蔡守秋教授在湖南大学法学院、湖南师范大学法学院、中南林业大学法学院、兰州大学法学院的学术报告整理。
[1] 参见蔡守秋著：《生态安全 环境预贸易法律问题研究》，中信出版社2005年出版，第1－2页。
[2]关于生态化的调整机制，可参见蔡守秋著：《调整论》，高等教育出版社2003年版，第540页。
[3] USEPA(l992):Framework for Ecological Risk Assessment. EPA/630/R-92/001。
[4] 参见《中国现代化报告2007——生态现代化研究》，中国现代化战略研究课题组、中国科学院中国现代化研究中心编，北京大学出版社2007年1月 出版。