强化政府环境责任----修改《环境保护法》的一个视角

【摘要】　　我国环境法律施行效果不理想的重要原因是政府环境责任的缺失，应当将《环境保护法》的修改和这一现状的改变结合起来，在《环境保护法》中强化政府环境责任。笔者首先从政府责任的概念出发界定了政府环境责任的涵义，包括积极和消极两个层面。分析了为什么要强调政府在环境保护中的责任，介绍了美、日、俄的环境基本法在政府环境责任方面值得借鉴的规定。鉴于我国的国情，《环境保护法》应当规定积极和消极两个层面的政府环境责任，重点构建了积极层面的政府环境责任体系：提供环境公共产品（服务），执行各项决策的环境影响评价，环境信息公开。
【英文摘要】 The imperfection of the government environmental responsibility is a key reason of the deficiency of the environmental law’s effectiveness. The modification of the Environmental Protection Law should strengthen the government’s environmental responsibility to change this current situation. According to the concept of government’s responsibility, the writers give the connotation of the government’s environmental responsibility, including positive level and negative level, analyse the importance of the government’s environmental responsibility, introduce the legislation experiences of United States, Japan, Russia. Owing to our National Conditions, the Environmental Protection Law should set down both positive and negative government’s environmental responsibility. This thesis make the positive government’s environmental responsibility as an emphasis. Provision of the environmental public products(services), performance of the environmental impact assessment during making each government’s decision, publication of the environmental information are involved in this system.
【关键词】政府环境责任；环境公共产品；环境影响评价；环境信息公开
【英文关键词】 Government’s Environmental Responsibility; Environmental Public Product; Environmental Impact Assessment; Publication of the Environmental Information
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、引言
　　
　　1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)是我国环境法制发展到一定阶段的产物，也是国家加强环境保护的新起点。不可否认，《环境保护法》对于保护和改善我国的环境质量，促进经济、社会、环境协调发展发挥了积极作用。[1]但《环境保护法》总体上仍未摆脱计划经济的影子，在我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，强调政府职能转变、依法治国，确立了可持续发展观、科学发展观和新的环境保护理念的今天，其主要内容已经不能反映时代的要求，急待修改。[2]另外，历年的《中国环境状况公报》以及“十五”、“十一五”规划的实施情况表明，在经济迅猛发展的条件下，环境形势仍日益严峻，足见环境法律的施行效果并不令人满意。全国人大从1989年至2006年对环境保护法律进行了多次执法检查，调查结果无一例外地指出，“执法不力”是法律施行中存在的主要问题。作为执法部门的政府在环境保护中不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因，已经到了必须正视的地步。笔者认为，《环境保护法》作为环境保护法律规范的基本法，其修改必须担负起推进环境保护工作的重担。所以，应当以《环境保护法》的修改为契机，着手解决我国环境法律施行效果不理想的问题，将《环境保护法》的修改和去除政府在环境保护工作中的消极影响，发挥政府应有的环境保护功能结合起来，寻找《环境保护法》修改的合理方案。在这一理念的指导下，加强“政府环境责任”成为一种可供选择和值得研究的修改路径。
　　
　　“政府责任”的形式包括积极和消极两个层面。第一个层面的“政府责任”是指国家行政机关及公务人员份内应做的事，是与现代政府存在的合法性相联系的。政府应当对社会需要作出积极回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需要与利益，表明了社会对行政机关的行为预期，属于积极意义上的责任。第二个层面的政府责任是指国家行政机关及公务人员没有做好份内应做的事，因而应当承担的不利后果，它是实现积极层面的政府责任的保障，是行政机关因为没有做好份内之事引起的谴责和制裁，属于消极意义上的责任。[3]
　　
　　《环境保护法》所要确立的政府环境责任是在环境保护领域的政府责任。所谓政府环境责任，是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任。
　　
　　二、在《环境保护法》中加强政府环境责任的意义
　　
　　（一）环境保护领域强调政府环境责任的原因
　　
　　第一，环境产品和环境服务具有“消费上的不具有排他性”和“供给上的不具有排他性”的特点，是典型的公共物品。根据经济学的一般理论，因为存在“搭便车”等现象，私人不愿提供公共物品，有效配置资源的原则就是由政府免费提供公共物品给想要它的人。因此，政府就必须承担提供环境产品和环境服务这一公共物品的责任。[4]
　　
　　第二，“环境善治”理论不再强调仅由政府独立承担环境保护工作，要求广泛的公众参与，这似乎会让人产生一种错觉：环境保护不再强调政府责任。这种观点在我国尚未建立起责任政府，没有完善的政府环境责任体系的现状下有可能产生更大的理论上的混乱。“环境善治”强调的是政府办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其它的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。因此在新的治理理念指导下，虽然通过市场机制、群众参与的手段，政府可以下放一部分的环境权力，但这并不意味着其责任的减弱。政府环境责任只是以另一种形式继续存在着，政府仍必须起到提供制度安排，推动、协调、保证“环境善治”展开的作用，[5]并因政府提供制度安排及其推行、监督具体制度的实行行为的全局性、统筹性而越发显得重要。
　　
　　第三，随着人权理念的发展，环境权作为一项新兴的基本权利越来越受到学界重视。基本权利具有一般权利所不具有的权能，“指涉的是基本权的拥有者——人民，直接根据宪法基本权的规定，究竟能向国家主张什么，获得什么样的好处，或者从权利的相对面——义务的角度说，基本权的受规范对象——国家，究竟因宪法基本权的规定，而被课予何种作为或不作为义务的问题。”[6]理论界对环境权的性质和内容存在诸多争论。[7]笔者认为环境权从其历史发展及现实需要出发，应作为一项基本权利加以对待，虽然目前宪法尚未承认环境权，但随着理论界对其研究的深入和随着生活水平的提高国民对环境需求的提高，环境应当作为一项基本权利由宪法加以确定。在这一趋势下，政府环境责任亦当然地成为国家责任必不可少的内容。
　　
　　（二）《环境保护法》中政府环境责任规定的缺失
　　
　　《环境保护法》第二章“监督管理”部分规定了省级人民政府制定环境质量标准和污染物排放标准的权力，各级人民政府批准本级环境保护规划的权力，协商或协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏防治工作的权力。在民主政治社会里，权力和责任实则一个硬币的两面。第三章以第十六条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作了规定。之所以将第二章规定的相关内容归纳为政府权力，而将第三章规定的内容归纳为政府责任，是从法条的用词所体现出来的侧重点。因为客观地分析法条用词，可以体会到第二章更多的是授权而不是控权。第四章“防治环境污染和其他公害”基本上是对企业和事业单位的环保义务作了详尽的规定。仅第三十二对环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时规定了相应的政府积极作为义务。第五章“法律责任”历来是整部《环境保护法》为人诟病最多的一章。它详细规定了企业事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后以四十五条一个条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，这使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任，而其他章规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力，权力的滥用成为一种必然。
　　
　　《环境保护法》从总体上体现出重政府环境权力轻政府环境责任，重政府环境主导轻公众环境参与，重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责。
　　
　　（三）政府环境责任缺失的弊端
　　
　　近年来几次重大的环境污染事故和环境违法事件，例如2004年的“沱江重大水污染事件”，2005年国家环保总局紧急叫停的“未环评先上马”的30个大型违规建设项目，2006年甘肃徽县数百人血铅超标事件和湖南岳阳饮用水源砷超标事件等，都与政府有着千丝万缕的联系。[8]政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位是造成我国环境顽疾久治不愈的主要原因成为全社会的共识，这是何其悲哀的事情。这说明由于政府环境责任的不健全，政府不仅出现决策失误，还会出于经济利益的考虑在环境保护方面不作为甚至干预执法，对整个社会产生消极的影响。
　　
　　首先是政府合法性降低，影响公众对其的信任。当政府出现重大失职时，还会引发群众抗议行动，导致政府危机。这些失职也许只发生在局部，但累积起来，会产生规模效应，诱发大规模危机。其次，社会资源浪费，降低社会的总体福利。在现代社会中，政府是公众开支的主体，政府通过法律和政策影响着资源的配置和再分配。如果政府政策失误，造成公共开支的过于庞大或放到其不应投放的地方，会使资源不能发挥其应有的作用，造成社会资源浪费。第三，政治文化的信任因素流失。政府是政治文化构建的主导力量。政府作为公共权力的行使者，在社会政治领域享有最高的权威性。其一举一动都在社会中具有榜样作用，影响着其他社会行动者的行为预期。公共信任政府，必然意味着他们愿意服从政府制定的法律，作出制度安排，并且愿意参与政治生活，而不是抵制政府，因为他们认为政府是公正的，不会偏袒某个阶层。
　　
　　一方面是环保工作中政府环境责任的极端必要，另一方面是政府环境责任在现实中的严重缺失，这一对比反映出在我国《环境保护法》的修改中加强政府环境责任的重要性。
　　
　　三、美、日、俄环境基本法有关政府环境责任的规定
　　
　　（一）美国
　　
　　美国《国家环境政策法》将环境保护的主要责任限定在联邦政府及其机构,[9]仅以一个条文“国会认为，每个人都可以享受健康环境，同时每个人也有责任参与对环境改善与保护”规定了公民的环境义务。同时，基于三权分立，限制政府权力的理念，美国具有相对成熟的规范政府行政程序，追究政府及其公务人员违法行为的第二性政府义务的规定，因此，《国家环境政策法》只需规定政府的第一性环境责任。
　　
　　《国家环境政策法》最大的亮点在于它将包括立法、政策、决定、规划及相关程序在内的几乎所有与联邦有关的官方行为都纳入了环境影响评价制度的规制。环境影响评价制度成为美国控制政府行为以符合环境保护目标最为核心的一项制度。[10]
　　
　　另外该法概括规定了国会国家环境政策宣言，从总体上明确了联邦政府的第一性环境义务，[11]并在其他条文中列举了提供环评文件，加强国际国内合作，提供环保咨询和建议等方面的政府第一性义务。《国家环境政策法》并未基于传统的控权理念对政府的具体环境权力作出诸多限制，相反联邦政府有责任采取“一切切实可行的手段与措施”，给与了联邦政府很大的自由度。同时第一节第一条规定各种措施所必须达到的实现资源的合理开发，环境的优化保护，最大限度地提供环境产品与服务等六个方面的目标。这种立法技术一方面限制了政府权力的滥用，另一方面使得政府能够更为灵活地履行环境责任，提高其环境行政的效率。
　　
　　（二）日本
　　
　　日本《环境基本法》综合规定了政府、企业、个人的环境责任，但对企业和个人的责任仅在总则部分和费用负担方面作了原则性的规定。其他篇幅均以政府环境责任为核心进行规定，并且多采用“应当”等措辞来规定政府环境责任。
　　
　　《环境基本法》最大的特色在于其详细规定了政府在制定法律、推行财政政策等其他政策，提交年度报告，制定规划、环境标准，公害防止计划及相关制定程序，控制措施、经济措施，科技支持，教育学习，促进民间团体自发活动，开展国际合作等方面的积极层面的政府环境责任。
　　
　　（三）俄罗斯联邦
　　
　　俄罗斯联邦《环境保护法》条文多，内容详细涉及环境保护的方方面面，规定了国家、企业、个人各类活动的环境保护要求和环境保护基本法律制度，政府第一性的环境责任涉及制定经济制度、环境标准、教育制度等方面。
　　
　　《环境保护法》的特色不在于正面地规定政府环境责任，而在于规定公民的环境权，公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护中的权利，这可以对政府的环境责任展开监督，有利于政府环境责任的实现。
　　
　　公民有结社保护环境的权利，社团有宣传自身吸收会员的权利，公民、社会团体和其他非商业性团体有要求国家机关提供环境信息的权利，与环境保护有关的集会、游行、示威的政治权利，向政府申诉、申请、建议并得到及时的有根据的答复权利等。这些权利内容其实是政府环境责任的另一种形式的表述，但通过规定公民环境权利的方式规定政府环境责任，当政府不作为时，可以将政府的相关责任纳入行政诉讼的审查范围，这有利于政府环境责任的实现。
　　
　　社会团体的自治能力、专业能力和公信力使其具有较强的实力可以和政府相抗衡，是公民参与环境保护的有效途径。[12]《环境保护法》还赋予了社会团体广泛的程序、实体权利，提高了公众监督政府的能力。
　　
　　四、我国《环境保护法》的政府环境责任体系
　　
　　环境政策正在逐渐从单一的政府统治走向政府善治，这将极大地拓展和改变积极层面的政府环境责任的外延。同时，政府环境责任不同于一般的法律义务，保障其实现的消极层面的政府环境责任也必将具有自身的特色。
　　
　　（一）积极层面上的政府环境责任体系
　　
　　确定“政府份内应做的事”和政府的社会定位直接相关。从2006年开始，我国的环境保护发生历史性的转变，努力寻求一种更加有效的环境保护工作方式，即建立中国式的“环境善治”。[13]“环境善治”理论的主要思想是要在环境包含中充分发挥相关各方的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，实现以往认为只能是单向的、自上而下的、集权式的专制行政管理向双向的、上下互动的、分权式、合作式、回应性的民主行政治理转变。[14]因此，《环境保护法》所要确立的积极层面的政府环境责任必然有其特殊性。
　　
　　1．提供环境公共产品和服务
　　
　　环境公共产品和服务是最为典型的公共产品，从经济学基本理论出发，提供公共产品是政府的一项基本职责，美国、日本、俄罗斯的环境基本法都规定了政府提供环境公共产品和服务的政府环境责任。我国《环境保护法》以及相关的环境单行法也对此作出了相关规定。如《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”这是政府直接提供环境公共产品和服务的规定。
　　
　　除此之外，应当借鉴日本在《环境基本法》中规定“旨在防止环境污染的经济措施”的经验，在我国《环境保护法》中规定政府通过给与财政补贴或者是提供生态补偿等经济引导措施鼓励、支持企业或个人参与环境的保护，以间接提供环境公共产品和服务的责任。
　　
　　鼓励企业参与环保可以大大降低社会的环保成本，具有理论妥当性。尤其是生产企业直接决定着产品的设计、原料的使用，通过减少生产过程中的资源消耗和环境污染，生产可循环利用，易于无害化处理的产品可以形成环境友好型、资源节约型的生产模式。这些环保投入都会产生相当积极的外部影响，可以认为企业承担了一部分的政府提供环境产品和环境服务的功能，这就需要一个完整的环境经济体系、政策体系来支撑这些重视环保的绿色企业，政府此时承担的是间接提供环境产品和环境服务的职责。但是，我国的实际情况是政府在越来越强调企业的社会责任的同时，并没有出台一个完整的体系，在资本市场上，如在上市、贷款、保险各环节，在生产销售上，在科技创新领域，无法给与企业应有的绿色优惠。如果投入环保的费用不会产生利润，增加了成本提高了售价，削弱企业竞争力，最终可能导致劣币驱逐良币的结果，不利于整个社会的福利的增加。因此，当政府试图通过鼓励企业加大环保投入转移自身的提供环境公共产品和服务的责任时，必须利用好财政政策，履行间接提供环境公共产品和服务的职责。
　　
　　同样的，对于生态保护区的保护也具有正的环境外部效应，政府的生态补偿也具有间接履行其提供环境公共产品和服务的责任的性质。
　　
　　2．在各项决策中执行环境影响评价
　　
　　决策是指“个人或群体为实现目标而采用一定的方法，遵循一定的程序，选择、设计实现目标的行动的过程。”[15]各级人民政府的一大职责即为针对其管辖范围内的远期、近期以及综合、专项发展目标作出各种类型的决策。决策可以表现为立法、政策、决定、规划及相关程序在内的几乎所有与政府有关的行为。《环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”[16]但是，仅有此规定远不足以从根本上解决中国的环境问题。
　　
　　如果仅有环境保护规划，但是政府在作出其他具体的决策时并不考虑可能对环境造成的影响，而这些决策本身又极有可能对环境造成巨大的破坏，那么在其他决策不能和单一的环境保护规划相协调时，寄托美好愿望的环境保护规划就会落空。以产业决策为例，我国的环境污染在很大程度上是结构性污染，不合理的产业结构是造成目前严重环境问题的一大原因。但是，诸多地方人民政府出于经济目的，不考虑环境的承受能力，过份依赖高耗能、高污染行业，环境问题不断严重，环境保护规划形同虚设。[17]
　　
　　决策缺乏环境影响方面的前瞻性，还会大大降低政府的公信力。例如，政府对某一地区的功能调整往往是分步进行的，在不考虑功能调整可能带来的环境影响的情形下，往往会出现工业区和居民居住区混合的情况。我国的环境标准是按照不同的功能区来分别制定的，工业区和居住区有不同的环境质量标准和污染物排放标准。作为先在企业的排污单位有权利享受工业区的环境标准，作为后来居住的市民购买经政府规划批准建造的住房也有权利享有居住区的环境标准。在这样的情况下，纠纷的出现无法避免，环境执法也因政府的决策失误而困难重重。执法人员执法时没有办法采用过于强硬的态度和政策，只能通过和企业多加沟通，出于环境保护的最终目标，让企业支持环保部门的执法行为。明明是政府的失误，却要让企业、公民承受后果，长此以往，政府的公信力何在。
　　
　　如何在各项决策中考虑环境影响，笔者认为不妨借鉴美国的经验，在《环境保护法》中扩大环境影响评价的范围，并完善现有的针对规划的环境影响评价制度。根据以上的分析，政府在作出立法、政策、决定、规划等决策的过程中必须考虑决策的环境影响应当作为一个基本原则在《环境保护法中》确立下来，环境影响评价制度则是这一原则的具体化。根据《环境影响评价法》的有关规定，规划的环评审批机关就是规划的审批机关，分为设区的市级以上人民政府和省级以上人民政府有关部门。只要作出说明，决策部门可以不依据环境影响评价文件以及审查意见作出决策。对政府决策过程设置环评制度，就是要改变地方各级政府只考虑经济发展忽视环境保护的现状。因此按照现行规定由政府或其部门审批环评文件，并且可以不依据环评文件作出决策，无法起到制约政府行为的作用。对此笔者认为，《环境保护法》应当设计新的环评文件的审批机关，使其地位独立于或者高于决策本身的审批机关，一旦环评文件未被批准，该项决策就必须被否决。
　　
　　3．环境信息公开
　　
　　环境信息公开包括政府主动地公开和环境保护有关的信息和当公民询问时公开相关环境信息或对有关问题作出说明这两个方面。环境问题关系到每一个公民的生存与发展，环境问题的解决应当依赖公众的力量。但是目前我国环境保护的公众参与仍处在较为初级的阶段，这和我国政府尚未很好地履行公开环境信息的责任直接相关。政府公开环境信息的责任应当明确规定在《环境保护法》当中。
　　
　　虽然近几年参与环境保护的公民队伍逐渐壮大，但是这一人群集中在那些因环境污染直接遭受财产、人身损害的公民和城市中的白领阶层当中。[18]环境保护并没有深入到每一个公民的生活中去，相反，我国公民环境意识水平仍然较低。部分公民甚至是政府官员还没有认清环境保护究竟是指什么，将环保视为环卫，[19]将复杂问题简单化，对环境问题的严重性、环境保护的迫切性的认识十分有限。如果公民没有对自身的生存和发展产生危机感，又何来保护环境的主动性。政府担负着提供环境公共产品和服务的职责，相应地政府占有着最为广泛和权威的环境信息资料，因此，普及环境知识，提升公众环境意识当然地成为政府应当担负的一项重要环境职责。
　　
　　另外，我国的环境公众参与在内容和形式上极为有限，最为常见的参与形式是：捡垃圾、卫生清洁、向行人派送环境宣传材料等，而且活动时间多集中在几个主要的环保节日。公众在参与环保决策、影响环境措施方面远没有发挥应有的作用。[20]公众要想参与到环境决策过程中去，必须能和决策者一样掌握相当的环境信息，因此，政府公开环境信息是改变公众和政府之间环境信息不对称的现状，实现公众通过更广泛的途径参与环境保护工作的前提。
　　
　　除了主动公开环境信息的职责，当公民询问时，政府也必须公开相关环境信息或对有关问题作出说明，这既是公众参与的重要环节，也是加强对政府行为的监督和约束的重要手段。此时的政府信息公开也被称为政府的“回应”。“回应”是环境善治的基本要素之一，“它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大,善治的程度也就越高。”[21]因此，政府被动地信息公开职责也是实现环境善治的基本内容。
　　
　　从立法技术上来说，对于政府被动公开信息，《环境保护法》的措辞不应当使用“公民或有关组织进行询问时，政府应当提供……”这一形式，而是应当借鉴俄罗斯的立法模式，规定公民或有关组织享有要求政府提供环境信息的权利。这样就可以和现行的行政诉讼制度衔接，当政府不作为时，相关权利人可以提起行政诉讼，切实保护公众的环境知情权，也落实了政府被动公开环境信息的职责。
　　
　　（二）消极层面上的政府环境责任
　　
　　《环境保护法》还应当明确消极层面上的政府环境责任。和这一环境责任相关的一个概念是行政问责制。行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其行政公务人员承担的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查，对不履行或者不正确履行的，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性后果。可以简单地将行政问责制概括为追究消极层面上的政府责任的一系列的制度总和。[22]
　　
　　《环境保护法》全面规定积极层面上的政府环境责任是实现政府环境责任的前提，而健全的问责机制则是实现政府环境责任的保障。但是要建立完善的问责制并不是依靠修改《环境保护法》就可以完成的，环境问责制的形成需要一系列配套法律法规的支持，美国、日本、俄罗斯也未在其环境基本法中规定问责制度。
　　
　　尽管如此，我国的特殊国情又决定了《环境保护法》不能放弃规定消极层面上的政府环境责任。一方面是政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位成为我国环境顽疾久治不愈的主要原因，另一方面是我国尚未建立起行政问责机制。在现有的体制之下，政府行为和官员意志对环境保护的影响和示范作用非常大。如果修改后的《环境保护法》不能对问责机制作出规定，那么规定再详细的积极层面上的政府环境责任也难以从根本上改变现状。对官员的环境的硬性的考核，可能是我们解决所有问题的第一步。[23]因此，虽然《环境保护法》无法担负起形成一个完整的行政问责制度的重任，但是也应当对消极层面上的政府环境责任作出硬性规定。[24]


【作者简介】
钱水苗，男，浙江大学光华法学院教授；沈玮,女，浙江大学光华法学院硕士研究生。


【注释】
[1] 有学者将现行《环境保护法》的作用概括为以下四个方面：（1）界定了“环境”的定义、范围，明确了法律的调整对象；（2）为我国环境和资源保护法律体系确立了基本框架，推动了我国环境和资源保护各单行法律法规的全面创建；（3）把国家环境保护的方针、原则和基本制度以法律的形式确定下来，其中许多法律制度成为我国环境管理中行之有效的重要手段；（4）指导和推动了地方环境保护立法工作。杨朝飞：《<环境保护法>修改思路》，《环境保护》2007年第2期。
[2] 参见王树义：《关于<中华人民共和国环境保护法>修改问题的几点思考》，《法学评论》2004年第6期。
[3] 陈楠：《政府在社会信用体系建构中的责任研究》，吉林大学博士学位论文，2005年6月，第52－53页。
[4] 参见尹伯成主编：《西方经济学简明教程》，上海人民出版社2002年版，第257－258页。
[5] 格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学(中文版)》，1999年第2期。转引自俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。
[6] 许宗力：《基本权的功能与司法审查》，《月旦法学教室》第2期，第72页。
[7] 参见梅宏、孟庆垒、陈阳：《2005年度环境法学研究综述》，《中国海洋大学学报》2006年第6期。
[8] 参见杨朝飞：《<环境保护法>修改思路》，《环境保护》2007年第2期。
[9] 《美国国家环境政策法》的适用对象限定在政府及其所属机构的行政行为。由于美国是联邦制国家，国家环境政策法属于联邦法的范畴，该法针对的责任主体是联邦政府及其所属的所有机构。至于州政府及所属机构的行为由州法加以规范，美国各州都颁布了州的环境政策法。
[10] 丁玮：《美国环境政策法评介》，《北方环境》2003年第3期。
[11] 《美国国家环境政策法》第一节第一条：“联邦政府将与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施，包括财政和技术上的援助，发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以共处与和谐中生存的各种条件，满足当代国民及其子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。为执行本法规定的政策，联邦政府有责任采取一切切实可行、并与国家政策的其他基本考虑相一致的措施，改进并协调联邦的计划、职能、方案和资源，以达到如下目的，即国家应当：1．履行每一代人都作为子孙后代的环境保管人的责任；2．保证为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美的环境；3. 最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果；4 保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境；5谋求人口与资源的利用达到平衡，促使国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活；6．提高可更新资源的质量，使易枯竭资源达到最高程度的再循环。国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境改善与保护。”《美国国家环境政策法》， //www.riel.whu.edu.cn/ruleshow.asp?ID=741
[12] 李兴旺：《环境保护NGO的权力机制研究》，中国政府大学硕士学位论文，第31－35页。
[13] 夏光：《新政开篇，可圈可点》，《环境保护》2007年第2期。
[14] 参见宋波：《走向善治——当代中国行政改革的方向》，《党政干部学刊》2006年第6期。
[15] 李勃、王瑞主编：《科学决策辞典》，经济管理出版社1995年版，第1页。
[16] “环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的说法已经在2006年发生了变化。温家宝总理在2006年4月召开的第六次全国环境保护大会上提出了著名的三个转变的要求:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重;二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步;三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术与必要的行政办法解决环境问题。
[17] “十一五”规划所要实现的主要污染物削减指标，既可以完成环保目标，又可以有力促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变。因此，如果换一种思路，在转型时期特殊的历史条件下，环境保护还可以担负起新的功能——促进经济增长方式转变，而转变经济增长方式是我国当前的一个重要国家战略。
[18] 前者往往通过环境维权参与环境保护。后者主要通过参加环境保护非政府组织积极投身环境保护工作。对此可参见李强：《中产阶层的志愿活动》，《南方周末》2002年8月29日D25。
[19] 笔者在浙江省县市调研时了解到环保局派员向政府有关人员讲课时，学员轻描淡写地说，环境保护就是打扫街头卫生，修剪林木枝叶等等。另外，笔者在与一些公民的交谈中也问起是否知道环境保护工作包括哪些，发现不少人会将环境保护和环境卫生工作混为一谈。
[20] 这种状况正在逐渐改变。以“重庆绿色志愿者联合会”为例，近年来该组织积极参与环境政策的制定，进行了一系列活动。例如：参与长江上游川西天然林保护的调查、监督，解决川西洪雅滥伐天然林事件，促成四川省做出全面禁伐天然林的决定，推动了全国天然林保护工程的实施；参与重庆金佛山、缙云山两处国家自然保护区的保护，制止了在保护区内的破坏性开发，政府收回了开发批文，制定了保护措施；为解决重庆电荒问题，重庆市政府决定在主城区建三十万千瓦燃煤发电机组，这将严重影响主城区环境，在“重庆市绿色志愿者联合会”的积极参与下，重庆市政府顺应民意，撤销了建设项目等。参见刘培峰：《非政府组织参与的几个问题》，//www.jsass.com.cn/jieshao/xuehai/xuehai/xszz.asp?code=224。
[21] 俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。
[22] 张军辉：《行政问责制研究》，中国政法大学硕士学位论文，第12页。
[23] 《对话潘岳：用区域限批禁令直接冲击地方业绩观》，//news.sina.com.cn/c/2007-05-16/152113003275.shtml
[24] 限于篇幅，暂不展开对消极层面的政府环境责任的论述。我国的环境问题的严峻，公众参与环境保护的热情，环境问题的解决在经济社会发展中的战略性地位和国家对环境保护的重视，使得环境保护领域可以成为我国完善民主与法治的试验田。如何建立针对政府、官员的硬性考核机制是我国现阶段各项工作取得突破的关键之一，政府环境责任的问责机制的形成可以为发展我国的行政问责机制作出理论贡献。笔者想到环境法学可能为中国的民主政治作出如此重大的贡献不禁备受鼓舞，踌躇满志。