国有企业职务犯罪的成因与预防对策

　　国有企业是我国国民经济的支柱，搞好国有企业改革和发展这既是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。近年来在国有企业改革发展过程中发生的职务犯罪，不仅造成国有资产大量流失，阻碍了企业的发展，挫伤了职工改革积极性，而且激化了干群矛盾，影响了社会稳定。为了寻求从源头上治理国有企业职务犯罪的有效对策，遏制和减少国有企业职务犯罪的发生，今年，我们对全省检察机关近年来查办的国有企业职务犯罪案件进行了解剖分析，并到我省几类大中型国有企业进行了深入细致的调查研究。现将调查结果报告如下 ：

　　一、发案的基本情况

　　1998年至此2000年，全省三级检察机关共立案查处国有企业中贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪 2291 件，2379人，占检察机关查办的整个职务犯罪案件的46%左右，涉案金额约3.2亿元。从案件分类来看，贪污1252人，贿赂381人，挪用公款712人，私分国有资产27人，隐瞒境外存款1人，巨额产财来源不明2人；县处级以上要案175人，5万元以上大案672件。从年度分布来看，1998年为675件713人，1999年为655件680人，2000年为961件986人。从发案的行业分布来看，多集中在粮食、电力、烟草、金融证券、机械制造、工程建筑等行业。

　　二、国有企业职务犯罪的主要特点

　　一是贪污、挪用犯罪比例较高，分别约占53 %，30 %；涉案金额较大，50万元以上的重特大案件271件，占国有企业职务犯罪案件立案总数的12%左右；共同作案和窝案较多。典型的案例有：自贡市东方锅炉股份有限公司原董事长江仲生、总经理马一中、党委书记何允明、副总经理程兆峰四名厅级干部共同贪污904万元案；乐山嘉粮集团公司副总经理兼眉山分公司经理沈志祥等人挪用公款2000万元炒股案；泸洲卷烟厂包括原厂长、副厂长在内的四人，在一年之中先后因贪污被判刑等等。

　　二是一些重点行业中的国有大中型企业职务犯罪严重。在检察机关近年来查办的案件中，国有大中型企业占了近一半，而且多集中在“三类企业”即亏损企业、垄断行业、热门行业的企业。如长城特殊钢集团股份有限公司、四川新潮计算机产业集团公司、成都天兴仪表股份有限公司以及前面提到的那些企业。

　　三是企业高层领导和重点岗位工作人员犯罪居多。其中，企业高层领导，尤其是在下属企业兼职的负责人犯罪更为突出，约占总数的52 %.近年来，仅内江市检察机关就连续查处了五起国企领导人职务犯罪案件。还有成都国光电子管总厂驻重庆办事处主任先后将20多万元货款贪污；成都飞机发动机公司原总经理吴永成利用其兼任成都航冠实业公司总经理的职务之便，挪用公款100万元；西南航空公司飞机维修公司原财务部经理刘然挪用公款500万元案等等

　　四是利用小金库犯罪的较为突出。据不完全统计，约有25%的贪污、挪件案件系利用小金库所为。小金库动辄数十万，有的高达百万甚至千万元，与此同时，由小金库引发的职务犯罪金额，也由过去的几千元发展到现在的数万、数十万元。

　　五是利用国企改制之机，在国企重组、改制、破产、转让、租赁和承包经营过程中，钻改革空子，大肆侵吞国有资产犯罪呈上升势头。或采取各种手段、巧立各种名目直接贪污、私分国有资产；或不如实申报国有资产，造成漏估国有资产进而贪污、挪用；或将国有资产隐匿后，“改头换面”作为个人资产入股，利用国有资产在转制过程中玩“空手道”等等。如新都县物资局副局长兼县金属材料公司经理钟德成，趁公司转制之机，先后将原公司两台小轿车及43万元公款以各种手段据为已有。

　　另外，赃款追缴难度大在查办国企职务犯罪案件中反映也越来越突出。

　　三、成因及规律

　　国企职务犯罪的成因很多，也很复杂。有企业内部、外部的因素，有现实直接的原因，也有深层次的问题，还有历史积淀下来的各种“劣质遗产”的困扰等等。我们认为导致我省国企职务犯罪的原因主要有以下几种：

　　（一）权力失去监督、制约是国企职务犯罪的根本原因

　　近年来，国企职务犯罪高比例发生是我国经济体制转轨时期所固有的潜在矛盾的现实反映。在这一时期，随着“放权让利”改革的推进，政府丧失了过去传统体制下对企业高度集中的行政管理权，又尚未建立起市场经济条件下有效的国有资产管理体制，导致企业国有资产所有者缺位或所有者功能丧失，出现国有企业多家管理，无人负责的局面。同时，由于企业经营者经营的是不属于自己的财产，且缺乏必要的产权制度的约束，不必顾虑承担国有资产经营风险责任，加上企业内部纪检、监察体制存在弊端，不能对企业经营者在经营中的违纪违法行为有效实施监督，使企业的经营者能够运用其掌握的经营决策权，以侵害所有者权益为代价来实现个人或小集体利益的最大化，为职务犯罪大开方便之门。据不完全统计，因滥用经营权而导致贪污、受贿、挪用等职务犯罪的案件占国企犯罪总数的70%左右。

　　（二）政府职能“越位、错位、缺位”是国企职务犯罪的外部原因

　　由于政企未能彻底分开，政府职能存在“越位、错位、缺位”，以及“管理就是审批，审批就是收费”，国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化，对企业吃、拿、卡、要现象的存在，造成企业不良的生存和竞争环境，加大了企业和产品的外部成本，导致国有企业低效率经营，为企业违规经营私设小金库创造了客观外部条件，同时为国有企业职务犯罪分子利用小金库大肆贪污、挪用公款、行贿受贿等犯罪找到了很好的借口和掩护，也为其它职务犯罪孕育了温床。

　　（三）、国有企业经营者综合素质不高是国企职务犯罪的直接原因

　　国有企业经营者综合素质体现在个人的人生追求、生活态度、思想品质、道德修养、价值观念，以及与群众的关系等方面。它虽不直接表现为企业经营者的能力和政绩，但它对企业经营者的权力观、地位观、利益观却常常产生十分重要的影响，潜移默化地影响着企业经营者的经营行为、领导方式、工作方法和行为准则。由于国有企业人事管理体制方面存在的弊端，加上选人用人上的认识误区，导致一些综合素质不高的人走上国有企业领导、管理、财务和其它一些重点岗位。这些人往往经不住物质利益的引诱，有的本身就利欲熏心，一旦手中攫取了权力，在制度不够完善，监督、制约不够有力，国企改革存在漏洞可钻的情况下，以权谋私、假公济私甚至化公为私违法犯罪就成为不可避免。

　　（四）、企业利益分配机制不尽合理是国企职务犯罪的诱因

　　在相当一部分国有企业中，经营管理者的收入与其经营业绩不能挂钩，形成“庙穷方丈富”或“庙富方丈穷”，使一些企业经营者心理失衡，积极性受挫，转而通过非法手段谋取私利，

　　（五）、企业内部管理体制落后、管理混乱是国企职务犯罪的关键原因

　　目前，相当一部分国有企业改制不彻底，“换荡不换药”，企业内部管理体制陈旧落后，尚未真正建立起比较完善的法人治理结构，有的甚至董事长一人当家，法人治理变成空谈，与建立现代企业制度不相适应，跟不上市场经济发展的需要。尤其是在企业一些重点部位、环节如财务、采、供、销以及派驻机构的管理上，要么就是现有的管理制度只是写在纸上、贴在墙上、停在嘴上，形同虚设；要么就是现有的管理制度混乱，松散、低效甚至失控，给职务犯罪分子有隙可钻，有机可乘。如蜀都大厦股份有限公司贸易部经理尹儒杰未经公司董事会审批，且不按规定出据相应的购销合同，就以付货款为名擅自将公司公款306万元汇至珠海用于自己与他人共同投资兴办的公司营利。据不完全统计，近两年检察机关立案查处的国企职务分子中营销、采购、财会人员1573人，占国企职务犯罪总人数的43.62%.典型的案件有：西南航空公司财务部原会计杨怡、出纳陈翔共同贪污公款200余万元案；长虹电子集团原销售部主任贪污公款45万元及挪用公款8600万元案。

　　（六）、打击不力、预防不够是国企职务犯罪司法和认识上的原因

　　近年来，尽管检察机关把大力查处国企职务犯罪当作是服务大局，促进国企改革和发展的一项重要任务来抓，并取得了可喜的成绩，但还远远不够。一方面，一些企业领导和其上级主管部门对检察机关查办国企职务犯罪案件与维护企业正常生产经营、促进企业改革发展之间的关系存在片面认识。另一方面，立法上的疏漏，司法解释不统一，以及企业改制以后，犯罪主体、客体发生了变化，法律界线和标准模糊，这都给检察机关办案带来一定的困难，造成打击不力，使一些职务犯罪分子能够侥幸过关，对一些准备犯罪的不稳定分子起不到震慑作用。而相当一部分的国有企业的领导对职务犯罪给国家、企业带来的巨大危害没有充分的认识，一些企业为了抢占市场份额，甘愿冒国有资产流失的风险，放弃采取预防职务犯罪的措施，甚至规避法律、法规，打政策擦边球，进而牺牲国家利益。这种企业行为上的短视，一定程度上造成了国有企业职务犯罪的泛滥。近年来企业营销环节发生的职务犯罪案件居多就是例证。

　　四、预防对策和建议

　　针对我省国企职务犯罪的现状以及成因，本着系统问题系统解决，以建立“三不防线”为核心，坚持体制、机制、法制“三位一体”推进，不断加大治本力度，遏制和减少国企职务犯罪，建议采取如下抑制对策：

　　（一）深化体制改革，完善制度建设，使国企职务犯罪分子“不能为”

　　1、建立符合我国社会主义市场经济的国有资产有效管理体制

　　目前，不少地方通过组建资产经营公司解决出资人（国有资产所有者）缺位问题，在所有者与经营者之间建立起相互制衡关系，切断了政府与企业的行政纽带，对促进企业发展，保证国有资产保值增值发挥了积极作用。但资产经营公司对派出的产权代表和所持股的国企实行的是直接管理方式，于是，国企变成了资产经营公司的“下属单位”，产权代表成为资产经营公司“下属单位”的负责人，所有权与经营权仍未彻底分开，反映在企业内部则是经营权与管理权仍未彻底分离，董事长与总经理之间的关系不是经营者与管理者的契约关系，而是同属资产经营公司管理的一把手与二把手的关系，这样，国企的经营权与管理权实际上又都集中到了董事长手里。因此，还需要在国有资产的管理方式、营运、监督上进一步改革完善。只有真正理顺国有企业产权关系，明确国有资产所有者与经营者的权利、义务，尽快进行国有企业产权结构多元化改革，以市场化的方式对国有资产进行有效管理，才能实现权力与权力的制衡以及权利对权力的制约。

　　2、建立政府行为矫正机制

　　国企职务犯罪与政府对企业的行政干预失度有着密切联系。因此，一方面需要政府在观念上、职能上和管理方式上适应新形势，退出越位、纠正错位、补足缺位，由“行政——控制型管理”转变为“规则——服务型管理”；在运用政策进行宏观调控上，注重用价值规律的杠杆来引导和调整国企工作人员的行为价值取向，使利益机制导向与廉政导向相一致。另一方面，对政府失度的行为，应运用兼具制约性和干预性的检察权加以矫正。一是检察机关通过行政诉讼，对政府管理和行政执法行为进行矫正，为企业创造良好的外部环境；二是通过双重监督机制对政府失度的行为进行矫正。即：检察机关要加强与审计、监察等政府监督部门的联系与配合，变等案办为找案办，及时发现政府和国企工作人员职务犯罪的线索。

　　3、建立适合市场经济规律要求的用人机制和以过程监督为重点的企业干部管理机制

　　我国加入WTO以后，国有企业面临着更为激烈的市场竞争，人力资源已成为决定企业成败的主要因素。这种情况下，选好国有企业的经营者和管理者就显得尤为重要。一是要在坚持党管干部的前提下，进一步改革国有企业领导体制与管理制度；二是要尽快培育较为充足、完善的高级经营管理人才资源市场；三是要适应市场经济规律要求的不断创新用人机制，确保把那些思想好、业务精、作风正、守法遵纪的人选拔到国企领导者岗位上来，从组织上最大限度地减少和降低国企职务犯罪的发生。

　　对于国企经营者的管理可以通过建立国企经营、管理者（只限重点岗位的管理者）家庭财产申报制，以及个人廉政评价信息管理系统来实施动态监督管理。前者，要求上述人员将上任、离任、任期内的家庭收支情况进行如实申报，并利用计算机进行信息管理。后者实行“廉政指数制”，由非政府的专门机构综合相关各方的意见，每年为他们打一次分，并纳入对他们的考核、任免和奖惩之中。对那些廉政指数很低（违法和严重违纪）的人，实行资格刑。即：在一定时期，剥夺其一定权利、禁止担任一定的职务，禁止从事一定的职业。检察机关建立国企经营、管理者家庭财产申报和个人廉政评价信息监督网络，随时随地跟踪监督。

　　4、尽快建立健全统一的财务资金管理制度，全面推行会计委派制，对国家投资国有企业的大型建设项目派出财务总监实施全过程监督。有条件的地方，可以建立结算中心，并建立财务电子管理系统，把监管人财物的制度固化在程序中，让“铁面无私”的电脑杜绝一切违规行为。通过对票据、资金等经济活动信息实时监控，堵死滥用票据、截留资金、私设小金库、白条抵库等违法乱纪之路。

　　5、加大审计力度，推行“一级审计制”，认真执行企业领导人离任审计制，进一步完善、落实稽察特派员制。

　　6、建立民主的决策机制，杜绝“一言堂”；建立科学的管理机制，用制度管人管事，严格照章办事；建立有效的监督制约机制，切实增强企业监事会的权威，维护监事会对企业财务的审查权，对董事、经理的建议权和召开临时股东大会的提议权，防止权力滥用。

　　二、建立合理的分配激励机制，加强法制和思想道德教育，使国企职务犯罪分子“不想为”

　　1、不断创新分配激励机制。 职务犯罪是一种贪利性犯罪，应该采取物质激励与廉政导向 相一致的解决办法。可以考虑在推行年薪制、退休金制等的基础上，引入股份期权制，把经营者与出资者“捆绑”在一起，以实现国有资产增值、企业增效、经营者增收的目的。股份期权的实质，简单地讲就是通过经营者认购企业股份，使经营者与企业形成利益与共、风险共担的整体，从而实现对国企经营者既约束又激励的一种长期激励机制。在实际操作过程中，要注意避免将国有资产无偿或变相无偿量化给个人，要加强会计、审计监督，并结合廉政建设“一票否决制”，对企业资产严格进行评估，在确保国有资产（资本收益率或净资产）增值的前提下，对任期届满的国企经营者视其经营业绩给予奖励或惩罚，真正达到责任、动力、压力、权力、利益、风险的高度统一，从而有效遏制和减少国企职务犯罪的发生。

　　2、加强法制和思想道德教育，提高国企经营者的法律意识，

　　一是大力开展普法教育，增强企业全体人员的学法、守法、护法意识。二是运用典型案例，以案释法，有重点地开展警示教育。通过法制教育，坚决摒弃把打击、预防国企职务犯罪与企业改革、地方经济发展对立起来的错误认识，以及彻底纠正那种认为在压制市场正常运作的地方，行贿受贿是进步车轮的润滑剂，小额贿赂用来推动一下懒散的官僚主义是可以接受的片面认识。三是通过切实有效的思想道德教育，使国企经营者树立正确的世界观、人生观和价值观，进而形成正确的权力观、地位观和利益观。自觉用社会主义道德规范加强自律，并把他律与自律相结合，规范和调整自己的行为，抵御犯罪。

　　三、加大打击力度，完善相关立法，强化预防监督，使国企职务犯罪分子“不敢为”

　　1、在划清政策界线的基础上，检察机关要按照“打击国企职务犯罪分子与保护大胆改革创新的企业家相结合”，“打击国企职务犯罪与促进企业发展相结合”的方针，坚决查处发生在国企中的各种职务犯罪，为企业和地方经济的发展切实保架护航。并适时将打击成果通过新闻媒体、召开案件发布会等各种渠道进行宣传，以达到震慑犯罪分子的作用。

　　针对我省国企职务犯罪分子利用国企改制、破产之机，钻改革空子，大肆侵吞国有资产犯罪比较猖獗的情况，政府有关部门要严把清产核资关，加强对有关财务资料的封存和保管，最大限度地减少国有资产跑、冒、漏现象；检察机关应该有选择地早期介入重点国有企业的破产、改制过程，尤其是要注意深入那些非正常亏损的大中型国有企业，加强法制宣传，及时受理犯罪举报，使职务犯罪分子不敢轻举妄动，同时通过深入调查寻找那些企图以表面失职行为掩盖其贪污受贿职务犯罪的线索，让职务犯罪分子难逃法网。

　　2、完善相关立法

　　进一步完善《公司法》、《破产法》及其配套措施，尽快出台《国有资产法》等相关法律、法规。根据《会计法》第四十四条规定“隐匿或者是故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而现行刑法却没有明确规定的情况，建议设立“故意销毁会计资料罪”，销除对职务犯罪侦查收集证据的障碍，以及犯罪分子利用销毁会计资料作防线逃避侦查的侥幸心理，加大对职务犯罪，特别是利用小金库进行职务犯罪的打击力度。

　　3、建立职务犯罪预防网络和多重监督体系，做到关口前移

　　目前，我省已经建立了由省检察院、省委企业工委、省经贸委等相关单位组成的预防国企职务犯罪网络，对我省国企职务犯罪进行综合治理。对企业而言，则需要通过改革企业纪检、监察体制，充分发挥监事会、职代会的作用，切实推行“企务公开”，从企业内部构筑多重监督体系，加大国企职务犯罪分子的犯罪风险和成本。

　　四川省人民检察院职务犯罪预防处