“民行直接复合诉讼”模式研究

一、一起案例引发的思考
　　周月英系周磊之祖母。1998年8月因周月英等人原住的房屋拆迁，安置给周月英与周磊本市房屋一套，承租人为周月英，由周月英与周磊共同居住。此后，周磊之母未经周月英同意，擅自与出租方在周月英的租赁契约添加了周磊为共同承租人。后周月英以租赁契约的遗失启事，补订了该组房承租人为周月英一人的租赁契约。1999年10月15日周月英申请买房，并提交了承租人为周月英的租赁契约等材料。2000年6月21日周磊也申请买该房，提交了承租人为周月英、周磊的租赁契约等材料。房管部门对周月英与周磊间的纠纷多次进行协调，但未能达成一致意见。周月英于2000年10月23日领取了锡房权证金城湾字第36000473号房屋所有权证。周磊因不服上述批准行为和发证行为，向无锡市人民政府申请复议，要求撤销已颁发给周月英的房屋所有权证。无锡市人民政府复议维持了原具体行政行为，周不服提起行政诉讼。


　　案例中，我们可以看到存在种法律关系。第一，周月英与周磊之间对房屋所有权的民事法律关系；第二，周月英与登记行政机关的房屋所有权属的行政确认的行政关系。本案周磊向人民法院提起撤销房屋所有权的行政诉讼，看似对不动产登记机关向周月英颁发房屋产权证的行政行为的异议，但是，周磊与不动产登记机关未发生任何的关系，为何对不动产登记机关的行政行为产生争议呢？我们细加研究就可以发现，事实上该案争议的焦点是因双方对房屋所有权的民事法律关系的争议，房屋所有权的民事法律关系才是引起争议的根本原因。如果要解决周月英与周磊的争议，即判断房屋所有权的归属，那么行政机关对周月英的颁发产权证的行政行为必须要先进行认定，此时，周月英与行政行政机关之间的行政法律关系贯穿于周月英与周磊之间房屋所有权的民事法律关系争议中，两种法律关系在此出现了重合，产生了两种法律关系交织的情况。


　　我国《中华人民共和国物权法》第九条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”就是说，登记机关是唯一的物权所有权确认机关，其他任何单位、个人或者行政机关均不得作出物权确认行政行为。根据行政诉讼法的相关规定，行政行为的撤销必须经过行政诉讼来解决，民事判决不能对行政行为的效力产生影响。这就确立了不动产登记的行政行为的争议只能通过行政诉讼的途径来解决。这点在《中华人民共和国物权法》第十条中得到了确认，“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”按物权法的规定，案例中，周磊不服行政复议的结果，应当向人民法院提起行政诉讼，请求撤销房屋管理不门对周月英颁发的房屋产权证。但是，通过行政诉讼解决的仅仅行政法律关系的争议，周磊与周月英之间存在的关于房屋所有权的民事法律关系的争议并未得到解决。要解决民事争议，周磊得另行向人民法院提起民事诉讼。同一个案件，要当事人提起两种不同诉讼，而且，两种诉讼之后问题能不能得到圆满的解决尚未可知，大大延长了诉讼的周期，加大了当事人对诉讼的成本投入，也增加了人民法院审理案件的工作量，无疑这无论对人民还是对人民法院来说都不是一件好事。假如案例中，周磊先行提起的是民事诉讼，人民法院该适用何种审理模式来解决此类交织案件？究竟应该如何适用审理模式才能同时彻底地解决此类案件当事人的两种法律关系争议，这成为我国人民法院在审理此类交织案件的一个心病结症，触之痛心。


　　二、我国不动产民事、行政诉讼交织案件的成因、类型


　　（一）不动产民事、行政诉讼交织案件的成因


　　通过对具体案件的整理归纳，笔者对不动产民事、行政法律关系交织的成因作了简单的总结，主要有以下五种情形：


　　1、产权不明晰，导致当事人民事权益遭受损害而发生争议。如“一房两证”，甲、乙共同从其父亲处继承一房屋。甲向不动产登记机关申请房屋所有权证。后乙亦申请。不动产登记机关对两人均发予产权证。双方均因持有合法的权属证明而请求人民法院撤消不动产登记机关对对方作出的权属证明的效力。此时，不动产登记机关的物权确认行政行为的效力成为当事人民事权益能否得以维护的前提，民事权益的维护必须先确认行政行为的效力。


　　2、登记机关行政登记时当事人提交材料虚假、错误，导致物权权属人或者第三人民事权利遭受损害或者损失，而引起争议。如甲、乙共同拥有一套房屋，办理产权证。后乙提交虚假材料，到不动产登记机关办理登记并领取了产权权属证明。按照物权法第十二条的规定，行政机关不具有审查材料真实性的义务，在此案件中，行政机关不存在过错，甲只能提起民事侵权诉讼。而甲与乙民事争议解决过程中又涉及到行政机关行政行为效力的认定。


　　3、登记机关登记错误，导致物权权属人民事权利受到侵害或者损失的。甲、乙共同拥有一套房屋，到不动产登记机关登记时，因登记机关登记错误，将该不动产登记于甲的名下。甲发现后私自将该房屋转让给丙。乙遂向人民法院提起诉讼，请求维护自己合法的房屋所有权、撤销不动产登记机关颁发给甲的产权证明。甲、乙之间是房屋所有权争议的民事法律关系。甲与不动产登记机关颁发房屋产权证是行政法律关系。乙要维护自己的合法房屋所有权，就要撤销行政机关颁发产权证的行政行为的效力。


　　4、因行政确认行为，导致物权权属人民事权利受侵害或者损失的。如一房多卖的情形。甲有一套房屋。甲将房屋先转让给乙，后又转让给丙。乙、丙不是房屋所有权共有人。丙先于乙办理过户登记手续。乙遂向人民法院提起诉讼主张其对该房屋的所有权，同时，请求撤销不动产登记机关为丙办理的不动产产过户登记的效力。甲与乙系房屋所有权争议的民事法律关系，不动产登记机关与丙之间的是房屋权属认定的行政法律关系。乙的房屋所有权的实现需要确认不动产颁发产权证的行政行为。


　　5、因行政许可行为，导致物权所有人遭受民事权利侵害或者损害的。如甲与乙共同购买一土地。甲先向不动产登记机关申请对该土地的使用权，后乙也向行政机关申请该土地的使用权，且均获得行政许可。此时，双方均以持有合法的土地使用权证明为由，向人民法院主张对土地的使用权，同时请求撤销行政机关给对方颁发的土地使用权证明的效力。案中也存在着两种法律关系。甲和乙之间是对土地所有权共有的民事法律关系，甲、乙和行政机关是行政许可的行政法律关系。甲、乙要主张对土地的使用权，必须先确认行政机关行政许可的效力。


　　不动产中民事、行政法律关系交织的形式多样，但是，万变不离其中，两种法律关系之所以会出现重合交织，总的说来是因为不动产民事争议往往是所有权的争议，而按照物权法的规定，不动产权属认定又是行政机关的专有权利，所有权的争议必然要涉及权属的认定，所以两种法律关系常常会发生重合交织。


　　（二）不动产民事、行政诉讼交织案件的类型


　　《中华人民共和国物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大的修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”在此，应该看到，共有财产的物权权属是属于共有人共有，当第三人取得该权属时，经所有共有权人的同意，那么当然不存在争议。当该物权的取得未经所有的共有权人同意时，争议就产生了。那么，第三人取得的物权能否对抗共有权人的所有权，关键就在于第三人是否善意的或者共有权出让人是否有过错，具体的说就是第三人在取得该物权时对该物权瑕疵的了解程度和共有权出让人是否存在过错。具体可分为以下几种情况：


　　1、共有权出让人存在隐瞒、欺骗买收人的过错，第三人取得物权可以认定是善意的，因其对该物权的构成不够了解的原因是共有权出让人的过失。此时，第三人取得的物权可以对抗其他共有权人的所有权，共有权出让人将承担赔偿其他共有权人因此而产生的损失。因第三人是善意取得该物权，此时，第三人的物权已得到了确认，那么共有权出让人与其他共有权人的所有权争议就成为了案件的焦点，即案件争议以民事法律关系争议为中心。


　　2、共有权人不存在过错，第三人在取得该物权时知道或者应当知道该物权存在瑕疵，但仍与共有权人发生物权转让、变更交易的，第三人取得物权不能对抗其他共有权人的所有权。因第三人取得的物权不能对抗共有权人的所有权，此时，共有权人的所有权得到确认，那么第三人取得物权的行政行为效力成了案件的焦点，即案件争议以行政法律关系争议为中心。


　　3、房屋登记在共有人一人名下，但其他共有人持有共有权证的，第三人负有举证责任证明其善意，如不能证明其是善意的，即使其他共有存在过错也不能对抗其他共有权人的所有权。因第三人负有证明其取得物权是善意的责任，此时，行政行为效力的确认与共有权人的所有权争议同样重要，即民事法律关系与行政法律在此同等重要。


　　三、“民行直接复合诉讼”模式的可行性探讨


　　在我国司法实践中，人民法院在审理不动产民事、行政交织案件时，因无具体的法律规范和学理上的支持，难以形成统一的诉讼模式，就现阶段来看，主要有先行政诉讼后民事诉讼、行政诉讼附带民事诉讼、和民事诉讼、行政诉讼并行三种模式。这三种审理模式虽然都有各自的支持者，在实践中也都得到一定程度的应用，但是，都存在不足之处。其中，“先行后民”模式与“行政诉讼与民事诉讼并行”模式，将加大诉讼成本、延长审理周期，违背人民法院审理案件的经济、效率原则，也不利于法院判决的同意；“行政附带民事诉讼”模式，虽然经济、效率，但是，其可能模糊我国行政审判的界限，扩大行政诉讼的范围。对此，我国新实施的物权法未作出相应的规定，在立法上也未确立统一的模式，这不能不说是新物权法颁布实施的一个缺陷。


经笔者深入研究认为，我国人民法院在审理不动产民事、行政诉讼交织案件时，还有一个更好的选择——“民行直接复合诉讼”模式。即人民法院在审理该类案件时，可以用民事诉讼将行政争议一并审理，将行政行为的效力直接用民事判决来予以确认。此模式不仅实现了人民法院审理案件的经济、效率原则，而且符合我国现阶段的特殊国情，使人民法院判决统一、与人民法院内部分工一致，也与法理相竞合，是我国现阶段人民法院审理不动产民事、行政诉讼交织案件的一个较为合适的选择。


　　（一）“民行直接复合诉讼”模式符合我国国情现状


　　首先，我国尚处于社会主义初级阶段，经济建设始终放在第一位。不动产登记民事、行政诉讼交叉案件，一个案件中出现两个法律关系，从节约成本的角度出发，采取“民行直接复合诉讼”模式可以最大程度的节约诉讼成本和利用有限的司法资源。第二，我国正处于社会转型时期，各种案件频发，而我国又是一个拥有十三亿人口的大国，案件数量极大，“民行直接复合诉讼”模式将很大程度地减轻人民法院在审理案件过程中的工作量，提高人民法院案件审理的效率。同时，案件的及时审理，对人民法院等司法体系现存的贪污受贿等腐败现象也能起到一定的遏制作用。第三，不动产登记案件因其特殊的法律关系构成和我国现有的司法体制的缺陷，常导致案件审理的时间过于冗长，大大的损害了当事人的利益。而“民行直接复合诉讼”模式将极大的缩短了案件审理的时间，提高了案件审理的效率，最大程度的保障当事人的利益。第四，人民法院在审理不动产民事、行政诉讼交织案件时，审理模式混乱，同一法院不同审判庭或者不同法院就同一案件作出的判决相互矛盾的事件时有发生，影响人民法院庄严的形象。而“复合民事诉讼”模式将使人民法院在审理不动产民事、行政诉讼交织案件时避免这种尴尬，使判决趋于统一。


　　（二）“民行直接复合诉讼”模式符合学理基础


　　从学理上来看来看，一般观点认为，民事诉讼并不能审查登记行为的合法性，亦不能撤销登记行为，这样就会出现民事判决与行政机关的有效登记并存，内容可能互相矛盾的情况。从我国物权法第十二条的规定来看，登记机关不具有审查物权所有人提交审查材料的真实性的义务。所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为”。[1][1][1]既然行政机关不具有审查材料真实性的义务，那么我们可以认为，不动产登记机关的行政登记行为，事实上是一种权利权属的界定，“权属的登记仅仅是一种权利的推定”，而不是行政裁决。“所谓行政裁决，是指行政机关对与行政管理活动密切相关的、特定的民事争议进行裁判的行为”。“当事人之间发生权属争议时，由于房管机关没有对争议予以裁决并维持或者变更登记的法定职权，当事人不能以房管机关登记的权属错误为理由提起行政诉讼，而只能提起民事诉讼请求法院确认所有权归属。”法律上赋予了人民法院审理民事争议纠纷的权利，那么当民事权利纠纷当事人对不动产登记行政行为的权属确认产生争议时，人民法院是有权予以确认。“用民事诉讼的方法解决当事人之间的权属纠纷是符合现行的法律规定的，而且不会引起法律体制的矛盾以及与一般行政法理论的矛盾。”[2][2][2]


　　（三）“民行直接复合诉讼”模式符合实践需要


　　从审理不动产民事、行政诉讼交织案件的实践中，采取“民行直接复合诉讼”模式也不失为一个较好的选择。现阶段，我国法官无论在法学素质还是在判案经验上，均有了很大的提高，完全具备利用民事诉讼解决民事、行政诉讼交织案件的能力。某些不动产民事、行政诉讼交织案件如果分别处理，会出现同一个案件因提起不同性质的诉讼而在不同法院内，不利于法院判决的统一和法院内部的分工，“民行直接复合诉讼”模式可以避免这些问题。而且，“民行直接复合诉讼”模式将提高人民法院审理不动产民事、行政诉讼交织案件的效率，同事最大化体现司法经济原则。所以，人民法院在审理不动产民事、行政诉讼交织案件时，采取“复合直接民事诉讼”模式是可行的。


　　四、“民行直接复合诉讼”模式的实践检验


　　在不动产民事、行政诉讼交织案件中，采取“民行直接复合诉讼”模式，对我国人民法院审理案件时树立公正、严明的形象有积极的意义。该模式的采用，将在极大程度上降低诉讼成本，缩短诉讼周期，将使案件得以更加及时有效的解决。案件的公正即使审理，必将加深人民法院在广大人民群众心中的地位和威望。诉讼成本的降低，将使人民法院审理案件时把人民利益摆在第一位的原则得以淋漓尽致的表现，由此而产生的良好社会效应，人民法院的形象自然更加的公正严明。同时，诉讼周期的缩短，对人民法院等司法审判机关贪污受贿有一定遏制作用。下面，我们将借助一个简单的案例来检验“民行直接复合诉讼”模式在实践中的应用。


　　案例：甲与乙共同出资购买楼房一套，并且办理房屋产权证。后乙死亡，甲到不动产登记机关办理房屋产权更名手续，将该楼房的产权转至甲一个人的名下。一个月后，甲与丙签订协议，约定甲将该楼房转让出售给丙。并与丙到不动产登记机关办过户登记手续。乙生育一子丁，丁以甲侵害其依法定继承的房屋所有权为由向某人民法院提起民事诉讼，请求撤销甲的房屋产权更名行政行为无效，同时撤销不动产登记机关给丙办理的房屋产权证。


　　在该案例中，我们可以看到案中涉及的法律关系有：1、甲与丁的不动产所有权民事法律关系和甲与丙的不动产转让民事法律关系。2、甲与不动产登记机关的产权更名行政行为法律关系和丙与不动产登记机关的过户登记行政行为法律关系。


　　在两个法律关系中，甲与丁的不动产所有权争议的民事法律关系是丁提起诉讼的原因，因为丁的房屋所有权受到了侵害。如果，某人民法院在审理该案时，先确认行政法律关系，那么丁应当先提起行政诉讼，行政诉讼的期限是6个月。6个月后，丁再向人民法院提起民事诉讼，民事诉讼的审理期限是3个月，那么就是说丁至少需要经过一年的时间来该纠纷的处理。如此冗长的审理过程，丁的合法权益将遭受多大的损害。这样的审理模式也违背司法经济原则。


　　如果采取“民行直接复合诉讼”模式，那么问题就简单明了。在案中，丁的民事权利遭受了侵害，他提起民事诉讼的合理性是毋庸质疑的。那么不动产登记机关的行政登记行为该如何解决？利用“民行直接复合诉讼”模式，将民事争议的解决作为处理的重点，不动产登记机关的行政行为，直接由人民法院民事判决作出确认，然后丁可持生效的判决书到不动产登记机关对房屋所有权证明做出更改、撤销等来维护自己的合法权益。如此，既可以免去行政诉讼的累赘，节省司法资源，提高解决争议的效率，又能为当事人节省诉讼成本，避免因诉讼时间过长使当事人合法权益遭受侵害或损失扩大化。

　　结　语


　　“民行直接复合诉讼”模式，不仅符合司法经济、效率原则，也有利于保护当事人的合法权益，符合我国的特殊国情，人民法院在审理不动产民事、行政诉讼交织案件时，可以尝试运用“民行直接复合诉讼”模式来解决遭遇的适用审理模式尴尬的困境。应在立法上赋予人民法院利用民事审判来解决不动产民事、行政诉讼交织案件中行政争议的权利，特别通过物权法的构架来实现这一审理模式的确认，以达到更好的解决不动产民事、行政诉讼交织案件的目的。

注释

　　[1] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第197页。


　　[2]王贵松主编：《行政与民事争议交织的难题——焦作房产纠纷案的反思与展开，法律出版社2005版，第118、119、121页

作者： 黄建平