浅谈我国法院经费保障体制

人民法院是国家审判机关，承担着惩罚犯罪，维护公民的合法权益，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义市场经济健康发展，保障社会主义经济建设顺利进行的艰巨任务，责任重大。人民法院的审判活动，体现国家的意志，代表国家的形象。因此，维护法院审判活动正常运行的经费保障十分重要，只有切实抓好这方面的工作，确保经费到位，才能促使审判工作得到全面健康的发展。而目前我国人民法院经费保障存在诸多问题，需引起高度的重视。

目前我国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。在经济发达的地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，基础设施建设，硬、软件建设相对也较先进。在经济不发达地区的法院，诉讼费收入少，财政困难，得到的经费也相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金？而经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。在逐步建立社会主义市场经济体制的进程中，社会经济正在起着翻天覆地的变革，各类案件剧增，法院的审判业务日趋繁重，现有的经费保障制度已难以适应形势发展的需要。


一、当前我国法院经费保障制度存在的问题


1.我国法院系统的经费来源过于狭窄。主要有两个渠道，一个是各级政府财政拨款，一个是地方财政一定比例的诉讼费返还。目前各级财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此，不同地区的法院得到的财政拨款各不相同。在经济发达地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足；在经济不发达地区的法院，诉讼费收入少，财政困难，法院经费保障严重不到位，影响审判工作的正常运行。《诉讼费用交纳办法》的实施则很可能导致法院经费更加捉襟见肘，雪上加霜。同时，这种严重依赖地方财政的法院经费保障体制也是造成法院难以真正独立行使审判权的最主要体制性缺陷之一。


2.审判权被地方行政权分割。审判权是一种国家权力，就人民法院行使国家审判权的性质看，无论那一级的法院都是国家的法院，而不是某某地方的法院。它捍卫和执行的是国家统一的法律。但是在现行经费保障体制下，关系到法院的审判工作能否正常运转的基础设施建设、物质装备条件以及法院干警的衣、食、住、行等基本需要，其调控权都掌握在同级地方政府手中。在这种权力格局下，国家审判权不可避免地被地方行政权所分割。


3.法院经费保障与诉讼收费“明脱暗挂”现象普遍存在。“收支两条线”只是一种形式性的“两条线”，法院多收、财政多安排，法院少收、财政少安排的常规作法，使得“收”和“支”仍然变相地挂着钩。这种普遍存在的制度失效现象使得“收支两条线”制度在法院系统推行的预期效果并未完全实现。


4.待遇低是司法腐败的温床。法院经费保障不足，尤其对于地方财政比较困难，不能保障法院供给的法院来说，法官正常的福利待遇得不到落实，该享受的无法享受，有的基层法院连干警差旅费无法解决，影响了办案的积极性。法官的工资待遇低，生活质量长期处于低水平状态，经济负担重，心理压力大，没有财力和精力继续学习，失去了提高自身素质的积极性，不少基层法院年富力强、经验丰富、学历较高的法官辞职或调离，法官队伍人才流失、青黄不接的问题十分突出。甚至有的法官经不起严竣考验失去抵御外界金钱诱惑的能力，置党风廉政建设于不顾，以至徇私枉法，贪赃枉法，走上犯罪道路。“基层一些司法官员受贿的案件，都是从几百元开始累计到5000元的。区区几百元钱，就把法律给卖了，令人痛心。


5.经费保障严重不足影响发展。随着经济的发展，法制建设的不断加强，对基层法院的硬件要求也不断提高，如审判法庭、人民法庭需按规范化标准建设、改造、装备，通讯设施、证据展示系统、计算机网络建设、交通工具等均需大量资金投入。第一，现行的经费保障导致有的地方财政相对困难，只能勉强保工资、保运转，基本没有剩余财力用于法院的硬件建设，有的法院装备短缺，车辆陈旧，通讯工具配备不全，基础设施落后，直接影响了办案质量的提高。第二，法院基本建设欠债情况严重，地方法院的“两庭”建设经费主要靠自筹，尽管近几年在国债等资金支持下，法院的“两庭”建设有了显著进展，但所欠债务也给法院带来沉重的经济负担。有的法院不能及时偿还债务，甚至出现审判机关成被告的荒谬事情。第三，信息化建设需要投入大量的资金，在局域网建成后，对网络的维护以及易耗品的开支，都需要强有力的资金做后盾。要在有限的经费中挤出资金用于网络建设存在相当大的困难，严重影响了人民法院的信息化建设的步伐，这也造成了部分法院对信息化建设的前景、作用失去信心。


二、经费保障问题对法院工作的影响


司法经费保障是社会主义法治国家实现司法公正的重要物质保证，是巩固国家政权、维护社会稳定的需要，更是推动清除和防止司法腐败的需要。随着我国民主与法制建设的逐步推进，司法改革的不断深入，由经费紧张而引发的各种弊端已经明显暴露出来并持续不断地加深着对法院各项工作的负面影响。


1.对干警利益的直接影响。法院干警的工资不能按时足额发给，有的财政长期拖欠国家规定给法院干警的政策性津贴和补贴，有的长期拖欠干警的差旅费，严重影响了干警的工作信心和积极性，不利于法院干警队伍的稳定和建设。


2.对司法公正与效率的负面影响。新的《诉讼费用交纳办法》规定，法院适用简易程序审理和诉讼调解结案的诉讼费要减半收取。虽然调解、简易程序审理的案件，能够及时高效的化解矛盾纠纷，作到案结事了，但是需要法官做大量的工作，既增加了法官的工作量，也增加了办案成本。新的《诉讼费用交纳办法》这一规定，使得法官审判理念正悄悄发生变化，为了保住原本就少得可怜的诉讼费收入，尽可能的不使用简易程序，对调解撤诉案件就可能采取变通处理的方式，如不进行调解或尽量少调解，或以判决形式出现，尽量不同意当事人的撤诉要求，以避免退还费用等。这不仅导致调解撤诉率的大幅下降，简易程序的使用范围的缩小，还影响了案件质量效率指标的考核，更为重要的是这将极大地削弱法院审判的社会效果，这与中央司法政策和最高法院要求扩大简易程序的使用范围，提高调撤率，发扬东方调解经验的要求相悖，对化解矛盾、创建和谐社会也带来一定的负面影响。


3.依附于地方财政的保障体制，滋长地方保护主义的存在和延续。在当前经费保障体制下，法院的经费依赖于当地财政，法院的生存依赖于地方经济的发展，这就必然导致审判权的地方化。同时各级法院也难以排除地方政府的干扰和制约。人民法院的管辖范围并不限于其所在的行政区域，随着市场经济的发展，当事人跨地区的案件日益增多，无论是法院还是法官，在明断是非、分清责任、履行职能时，难以避免地要倾向于保护本地的经济利益，难以避免地要受制于地方政府的行政干预，结果可能会使司法活动偏离独立与公正的轨道。


4.对司法权威的影响。法院的人员经费、办公、办案经费不保障，干警不安心法院工作，办公场所简陋，办案装备落后，不能保障法院工作的廉洁和高效，影响法院“公正与效益”的工作主题落到实处，影响法院的司法权威。随着形势的发展、法院的审判方式改革的深入，法院的办公、办案向现代化要公正、要效率。


三、经费保障制度改革的几点建议


人民法院经费保障工作做好了，直接体现了国家对法院工作的重视，体现了法律的尊严，体现了法院的公正与效率，推进依法治国进程，具有十分重要的意义。笔者认为，必须从以下几个方面对经费保障制度进行改革。


1.建立独立的法院经费预算制度。我国应把法院经费列入国家预算，直接由中央拨给，建立独立的法院经费预算制度。通过立法赋予法院统一的财政控制权和物资调配权，实行法院经费财政单列，经费由中央财政负担，由最高人民法院根据全国各级法院的实际需要拟制财政预算。由全国人大审议、批准法院年度预算计划，从中央财政统一拨归最高人民法院，再由最高人民法院下拨和监督使用，以充分保证各级法院工作和建设需要。建立独立的法院经费预算制度，有利于保证法院独立行使审判权，不受地方干涉支配，有利于司法公正的实现；有利于保障法院由充足的办案经费，保证审判职能的实现，防止司法腐败的产生，维护司法公正；有利于保障法官享有应有的物资待遇和福利待遇，提高法官的社会地位，纠正少数干警的不正之风；有利于保证拨给的经费得到充分合理的使用，最大限度的发挥作用。


2.进一步加大中央、省级财政对基层法院基础设施建设、物资装备、办案经费等方面的补贴力度。近几年来，中央财政每年都拿出一定的资金对地方人民法院办案经费、装备经费和维修经费进行补助，这项补助对法院审判工作的顺利开展和基本执法条件的改善起到了重要的作用。笔者建议中央财政应将这种补助方式作为一种制度固定下来，尤其是实行法院业务经费省级管理后，同时建立对中、西部地区的省级财政进行相对固定补助的制度，并且根据中央财政收入的增长情况逐年予以增加。补助的办法可以由财政部根据国家财政收支状况和各地的实际需要情况，确定每年补助的数额，会同最高人民法院研究制定补助资金的分配方案，共同审核确定后执行。


3.将法院基建、装备等基础建设经费全部纳入省级国民经济规划，有中央、省、市、县四级财政共同负担、全额保障。由于地方财政税源有限，财力相对薄弱，完全靠县级财政保障法院建设经费，既不现实也不可能。四级财政共同负担的体制，有利于法院基础建设的发展，有利于缩小东西部法院基础建设的差距。


4.健全经费保障监督机制，保障经费使用的公正、透明、廉洁。建立健全法院经费保障监督机制，首先要解决管理机制上的问题。笔者认为，必须要实行上级监督下级，如纪检监察人员的配备由上级法院指派、由上级法院任命和领导，这样才能彻底解决以往监督不力的问题。建立法院系统统一的财务会计制度及审计制度，规范法院系统的财务管理，对经费使用情况进行专门审计，避免出现审计漏洞，有效防止腐败。对经费监督主要有以下几个方面：一是对法院经费保障工作实行监督；二是对法院重点项目要实行跟踪监督，从各项招投标、施工、验收整个工作环节实行监察。通过监督，切实保障法院经费保障制度得以落实，为法院的司法公正打下良好的物质基础。


5.建立完整的收支双向通道制度。收：法院所收取的诉讼费必须全额上交国库，直接到达中央财政，做到与地方财政的全面脱钩。支：由中央财政按法院年初预算进行审核，经费直接拨付最高人民法院，统一由最高人民法院再拨款到各法院。法院经费形成从中央-最高人民法院-高级人民法院-中级人民法院-基层人民法院-人民法庭的直线通道，不再受制于地方财政。预算包括各个法院每年所需的建设资金、人员经费、办案经费、奖励经费等，建设经费包括法庭建设、装备、通信等；人员经费包括工资、社保、津贴等；办案经费包括办公用品费、差旅费、水电费、维修费、会议费、服装费、材料费等；奖励经费包括先进奖励、活动奖励、补贴奖励等。其中建设经费和人员经费可以根据法院的情况予以固定发放，办案经费和奖励经费是浮动的，可以根据当年具体情况做出详细开支上报，实行“多退少补”，确保经费得到最有效的利用。


6.建立垂直的法院经费保障体制。在目前的体制下，人民法院不可能完全公正行使审判权，如果没有切实可行的经费保障体制，就不能确保法院的公正司法。而如果建立了中央垂直的法院经费保障体制，为审判机关提供了稳定、有保障和较高数额的经费，则会使各级法院不会受制于地方，彻底摆脱地方保护主义，真正做到依法独立行使审判权。所谓垂直的中央经费保障体制是指各基层法院在认真做好各部门预算编制的基础上，逐级上报、编报，由中央统一拨款到最高院，再由最高院统一拨款到各高院后，再拨款到各法院。要建立垂直的中央经费保障体制，重点是做好部门预算编制工作。部门预算经人大审批通过、财政部门下达后即具有法律效力，各单位应严格按预算执行，严格执行部门预算是整个过程的最重要的手段。


我们已经很欣慰的看到了法院经费保障制度改革胜利的曙光：党的十七大提出“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”的要求和温家宝总理在今年的政府工作报告中指出的“加强对行政收费的规范管理，改革和完善司法、执法财政保障机制”以及《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》把改革和完善人民法院经费保障体制作为新一轮司法改革的重点之一等等。因此，我们没有理由不相信在不远的将来，会建立起科学长效的人民法院经费保障体制，以保证法律的正确执行，维护法律的权威，提高法院自身的可信度和公信力，真正实现“依法治国”。

襄城县人民法院 彭洋