德国公务员制度概揽

【摘要】德国公务员制度具有自己的特色，在很多方面值得中国借鉴。本文根据2005年在德国参访的有关材料整理而成，由于语言不通，借助了翻译之力，加之参访时间匆忙，恐不免有疏漏之处。
【写作年份】2010年


【正文】

一、德国公务员队伍的特点

首先，德国公务员数量多，覆盖面广，是德国社会的中坚力量之一。从数量上讲，目前（2005年）德国联邦和州两级政府共有公务员460万，大约相当于全国8200万人口的5%、全国3000万劳动人口的15%；德国政府认为，目前公务员队伍人数比例太大，应该逐步精简。但是，由于《公务员法》的规定一般不能解雇，因此，目前主要靠自然减员来精简。例如，两德统一时柏林（州）内政部有850人，目前只剩下有150人。

其次，德国公务员职业种类多，涉及社会公共服务的各个方面。从职业分类上讲，德国公务员既包括政府工作人员、事业单位工作人员、法院工作人员，也包括公立大中小学教师。大约90%的教师是公务员，还有10%为私人学校教师为公务员。所有的大专、大学教师都是公务员。德国的大学教师纳入公务员管理是历史传统，也是出于尊重教师的需要。不过，由于其教学科研工作确实并非法律意义上的公共事务，而且按照公务员管理也不符合教学科研规律，例如：教授的晋级首先也要看是否有职数，如果没有“位子”，而不是看其学术水平，因此，即便一个人的科研教学水平再高，也不可能当上教授。所以，德国也在酝酿改革大学管理体制，试图采取“老人老办法、新人新办法”的方式，对新聘任的教师采取非公务员的管理方式。但是，由于历史习俗等原因，这样的改革也是困难重重。德国公务员这样的职业覆盖面接近于我国财政供养的全体政府机关及事业单位人员。与我国财政供养人员的区别是，德国政党工作人员和私人协会人员不是公务员。不过，对于德国的政党而言，可以根据在选举中得到选票的多少拿到政府的补贴，但是，补贴与政党的党务工作人员数量没有关系。

再次，德国公务员根据类别享受不同的权利，承担不同责任。根据工作的性质，德国公务员分为政府公务员、事业公务员和合约公务员三大类。其中政府公务员和其他两类公务员之间区别比较大。为了保障政府的正常运做，德国法律剥夺了政府公务员的罢工权利。这类公务员的总人数约有170万。而对于事业公务员和合约公务员则保留了他们罢工和组织工会的权利。从某种意义上将，政府公务员类似于我国的行政机关公务员和参照公务员管理的事业单位公务员，事业公务员类似于我国从事公共事务的全额拨款的事业单位，而合约公务员类似于工勤人员和政府雇员。后两类公务员的权利基本与公司雇员相同，可以组织工会、谈判工资等等。另外一种分类方法是根据所服务的机构的层级划分的。即有联邦（国家）公务员、州（地方）公务员和城镇政府公务员。其中，联邦政府公务员大约占全体公务员的10%（也就意味着是全体劳动力的的1.5%）。虽然联邦公务员和地方公务员的个人收入（称为俸禄）都是由法律规定的，但是，由于经济发展水平的差异，法律也允许各州根据实际情况对公务员的收入进行一定幅度的调整。因此，德国公务员的收入并不是完全一样的。其中，联邦公务员的工资是严格按照法律执行的，一般而言，他们的收入是低于地方、特别是富裕地区的公务员的。当然，这样的分类往往还不能满足日常工作的实际需要。德国也有法律规定，对于特殊人才，经过财政部批准，可以给予特殊的薪金政策。

同时，德国公务员素质参差不齐。德国公务员工作范围涉及非常广，因此，对于人员素质的需求也存在很大不同。既有要在大学从事教学科研的教授，又有从事日常管理工作的行政人员，还有从事对公共设施维护的工勤人员，因此，德国公务员从学历上看，既有大学毕业生（硕士），也有中学会考合格者甚至初中会考合格者。

二、德国公务员的招录

德国公务员的招录方式和许多国家一样，都是采取公开招考的方式进行。但是，德国公务员招录的程序更加严格，保证招录的公正性，同时，德国公务员招录也带有自身的文化特点。

其工作程序一般是，由人事部门根据职位空缺情况，向社会公开招考职位，提供报考信息。同时，组成公务员调配委员会。委员会首先要根据匿名的个人档案按比例挑选出一定数量的候选人。个人档案挑选在委员会挑选的过程中十分重要。委员会进行挑选时所看到的档案全是匿名的，只能根据档案的客观情况按照标准挑选。档案记载的主要信息包括学习成绩、工作考勤、时间观念等，如有不良记录，基本无法进入候选人范围。需要指出的是，德国政府机关特别关注一个人的时间观念。挑选公务员的标准是：“并不一定要特别聪敏的人，而是要遵守纪律、讲信誉、守时、脚踏实地的人。”如果有不守时的记录，一般不会入选。显然，这带有德意志民族讲纪律、守时的文化特点。

在个人档案挑选程序后，要进行统一的招录考试，避免由于各个学校的衡量标准的不同而导致的不公平。笔试一般按照1/10的比例优选。在笔试后，胜出的1/10的候选人要参加大约半小时的口试。口试需要组成另外的委员会，这个委员会一般包括人事处长和用人单位各个部门的代表。在口试录用后，候选人即进入试用期。试用期一般是两年，可根据情况延长至三年。在试用期内，候选人要在多个部门实习，而每个部门都要对他的表现进行评价。假设所有的评价都比较好，两年就可以终止实习期，进行任用。如果评价不好，可以再延长一年。如果仍不能获得积极评价，就会被淘汰。但是，从实际情况看，这一阶段的淘汰率是很低的。主要原因是公务员有稳定的收入和较好的社会地位，一般候选人都比较珍惜这样的机会。如果得到正式任用，就会终身做公务员。值得注意的是，德国法律对任用为正式公务员的限制是很严格的。

除了前述的考试外，如果要获得正式任用，年龄必须达到27岁以上。原因是，一般而言，在经历了大学毕业和中学毕业最初几年的职业选择后，这个年龄阶段的人对职业的选择较为坚定。另外一个限制是身体健康。如果一个人的身体健康状况不佳，是不可能成为正式公务员的。在这方面，德国做的甚至很极端。以至于体重也成为人事部门关注的问题。例如，如果说一个人在试用期内体重超标，一般会得到人事部门的警告，要求其在限定的时间内减重。如果不能减重，则不会正式录用。原因是，公务员的收入和医疗保险是由纳税人支付的，人事部门不能招录那些可能对纳税人所纳税收造成额外风险和负担的人。

案例1：一名女性，在任职的过渡期发胖，医生证明，该名女性会在一定的条件下发生各种疾病。因此，人事部门就要求其减肥，否则不能终身雇佣。

案例2：一名女性，身高160CM，88公斤。人事部门通知其在1年时间内必须减肥20公斤。如果9个月内能减到标准重量，得到卫生部门对其身体的认可，就可以雇佣。最终的结果是，这位女士成功减肥，并且很感谢人事部门，因为减肥使她自己的生活变得幸福。

三、德国公务员的权责

在德国，政府公务员并没有雇佣合同，权利和责任是通过法令的形式确定的。约束联邦政府公务员的包括有关法令和州一级的法规。大约公有17个不同的法令分别约束不同的公务员和公务员工作的各个方面。

关于劳动合同。政府公务员的劳动时间通过法规确定，没有合同来确定其劳动时间。而事业公务员劳动时间必须经过讨论，根据合同确定。事业单位公务员都会获得一张聘书，聘书上讲写明根据州或者联邦法令获得聘任资格以及职位待遇等。

关于罢工和游行。在德国，政府公务员没有罢工的权利，而事业单位公务员有罢工权利。由于罢工一般由工会组织，因此， VD（公共事业工会）影响以及工会主席的权利都比较大。当然，有罢工权的公务员罢工主要目的是推动雇佣和约的达成，一般不是和政府对抗。政府公务员虽然没有罢工权，但有游行的权利。德国政府认为，禁止公务员罢工是对国家的正常运转总体上有益。无罢工权的公务员一般集中于联邦政府层面政府公务员和大学教授群体。

关于俸禄（工资）。德国公务员工资分为一般（科以下，5等以下）、中等（科级，9等以下，初中会考以上文凭）、高等（处级以上，13等以下）、特级（局级，16级以下）及服务事业。公职工资级别共分（A）16个级别。国家层次的公务员为B级，分2、3、4、5、6等。职员（合同制公务员）则为BAT级差。大约13级。公务员分为25个种类。各个级别公务员开始工作时按照相对应的最低级别起点的开始起薪。从1474（欧）元（A2的1级）到5480（A16的12级）元不等。两年滚动一次或者3年滚动一次。另外，未婚比已婚的要少100元，而多1个孩子则会多90元。同时，每个工作人员都要自行交纳个人所得税及失业、养老、医疗保险金。一般占工资总额的近30%。机关也要替员工缴纳一部分保险，约占工资总额的30%。正处长工资为4914元，而最高级公务员工资为10815欧元。州长的工资约7500元。而法官起薪为3063元，从R1到R10共10级。最高10291元。同时，年龄不同，公务员起薪不同，从27岁到49岁分12等，差别大概是从3063元—5449元。职员的工资要比政府公务员低3%—5%，但是工资上涨周期短，每两年滚动一次。各个级别公务员开始工作时按照相对应的最低级别起点起薪。

关于晋升。公务员级别与其学历有关。各个类别公务员晋级的起点不同。第9级职员要求的文凭是高中会考通过者，而且成绩要在2分以上。而警察、消防队员从第8级开始晋升。参加培训也曾是晋级的重要途径。例如税务官、会计、警察等。停止带薪参加三年制高等专科学校培养专门的技术公务员（类似我国的干部学院或者党校）后，可以从9级晋职到13级。司处级以上的精英层官员，要在大学以比较优异的成绩毕业。

公务员考核则由领导考核和人事委员会评价结合。工作表现以人事委员会评价为主。其中，投诉率是多少是一个重要指标。根据其表现、培训的情况进行使用，在晋升时作为依据。对于政府整体工作情况的评价则通过中介机构进行。

四、德国公务员的培训

德国政府认为，对于公务员的培训是为了规范服务，再培训和公务员深造是对公众十分有利的事情。联邦行政管理学院是政府公务员培训的核心。

1969年，德国建立了联邦行政管理学院。该学院的主要宗旨是以民主精神为指导，改进联邦政府的工作。学院是联邦政府的机构，预算是由联邦政府拨付，大约开设有10，000多个讲座。主要目标是为了让官员跟上时代脚步，并解决一些具体问题。例如，官僚主义问题。主要表现是官员擅自使用法律法规，擅自出台规定文件等，令民众不知所措。再例如，政府职能过于扩张的问题。再例如，公务员不能适应电子政务的形势的问题。行政管理学院的任务主要是使公务员在以下几个方面有进步：能力和自信心，适应新的环境，领导风范、跟上时代的脉搏和和平改革。联邦行政管理学院主要通过项目负责制，组织教学管理人员设计和完成不同的培训项目（项目负责制）。并由学员评价教学效果。

联邦行政管理学院的培训对象主要是政府公务员，一般不包括事业公务员和合同制公务员。培训内容三类：一是专业类培训，二是行为类培训，三是电子政务的培训。

从具体内容来看，主要包括：新的法律法规；预算知识；组织机构知识；新的社会团体；会计和财务；阶层。行为培训：主要是领导素质。包括心理素质；如何对待媒体；如何协调与其他部门和机构的以及属下的关系。电子政务的培训。要懂得如何利用信息化手段。例如学会选择软件，提出需求等。同时，还包括由于工作压力大而导致的心理问题。还包括交给领导者做思想工作的本领。例如，在预算和工资减少的时候，领导层如何处理下属的思想工作。行政管理学院也高新聘请有关人士担任教员。每天给予1000欧元的补助（2005年）。

另外，州一级政府的公务员的培训也有专门机构负责。比较特殊的公务员包括：税务、安全和警察。目前比较重要的还包括国际关系。例如欧盟的统一所导致的问题，如何进行交往。要选派很多官员进入欧盟工作。这也需要进行再培训。还包括国际交流。例如新入欧盟的国家需要德国的帮助。再例如国际机构中的官员。

一些大学也承担普通公务员的培训。例如，某大学对中级公务员的比较系统的培训内容包括如下内容：地理、制度、经济等。行政管理法，民法，国家法和欧洲法，人事法律，法律适用。企业管理，生态，经济，自动化，审计，社会心理学，组织机构知识等。社会管理法律，税务法，信息化，会计，审计，公共关系，商务和行政管理英语。其他还包括政治学、社会管理（综合治理）学等内容。比例大概是：法律54%，经济36%，社会（政治）12%。根据不同类别的官员，课程内容侧重不同，比例会改变。例如，经济类官员就可能是经济54%，法律36%，社会（政治）12%。总体来看，公务员培训中，法律知识最重要。

德国还设有行政管理大学（行政学院）（DEUTSCHE HOCHSCHULE FUR VERWALTUNGSWISSENSCHAFTEN SPEYER），作为州级的高等行政管理学校（相对于联邦）。是由16个州联合投资的。目前设有公共管理研究所（学院）以及博士班和硕士班。还有其他的有关专业班次。各州公务员都可以参加培训，各州的培训人数与各州人口的比例相关，人口多的州则参加培训的多。培训的对象都是曾经取得过大学学位、13级以上的公务员。相当于硕士层次的教育。

对于部长级别高官的培训一般采取讲座和论坛方式。筛选适合的专家作讲座。还可以采取政府高级主管和CEO一起上课以及部长早餐会等方式，组成学习小组，以相互交流的方式提升能力。主要内容是：国内经济形势；以及对不同政策观点进行讨论，来找出解决的方式方案。

五、公务员与行政诉讼

在德国，每个州都设有行政法院。在柏林，基层行政法院和州行政法院合并。行政法院的上诉法院是联邦法院。行政法院法庭由两个审判法官以及两个陪审员等组成。不同法官审判不同领域的案件。行政法院既可以受理和审判有关公务员权益的案件，也受理公民对行政机关和公务员的不满的投诉和咨询。当然，行政法院主要裁决的是市民和政府机关的纠纷。

行政法院一般受理的都是市民对于公务机构限制自身权利的诉讼。在柏林行政法院，目前大概由15%的行政诉讼案件可以胜诉。而多数市民将会败诉。根据法律规定，政府部门必须配合法院的审判工作，在法定的日期内提供有关法律文书，并参加诉讼。另外，行政诉讼起诉和上诉都需要费用，不过，公民可以申请法律援助。对行政法院判决不满的可以上诉至联邦高等法院。

和中国的行政审判不同的是，德国行政法院除了对具体行政行为进行审判外，还对 公务员的权益实施保护。包括对公务员的调动等这样的行政机关内部的行政行为都可以受理和审判。

一般来说，行政法院除了书面判决外，多数是口头审理。在比较棘手的纠纷中，还会由3个专业法官和两个陪审员共同来审理。也有一些简单案件，由一个法官进行处理的案件。由于审判量很大，因此，要根据案件的轻重缓急来决定顺序。紧急的案件一般2—3个月。其他案件一般是2年左右。

六、德国公务员的腐败问题

德国公务员兼职导致的一些腐败行为。按照公务员制度的理念，官员的收入要保证其无忧地生活，而不需要通过其他途径来挣钱，同时随时监察其收入。但是，由于俸禄的数量和公平行不尽如人意，因此，也会产生问题。有的人可以通过正式途径来解决问题。“合法地挣钱”。很多公务员收入不足以弥补支出。因此，很多公务员兼职。这是合法的，而且是受到批准的。例如警察，就可以做其他兼职工作。例如维持秩序，兼职作保安。

针对这种情况，德国政府为了确保执法的公正性，从制度上，德国公务员兼职要经过备案。同时，尽管由于兼职使公务人员与私人之间不可避免地存在暧昧关系，但公共事务必须保证按照程序进行，否则就会有失业的风险。确保公务的公正性的制度包括反贪污贿赂的纪律条例等。但是，公务员进行的分包工程、公共事务等难以监督到位。德国队对于非金钱的礼品数量也有具体规定。德国政府对于公务员管理的价值取向是，尽量追求公正，使公务员有畏惧心理。

案例3：建筑行业工程分包问题和招标问题。一个有关城镇的道路、桥梁改造。主管建筑领域的官员一般都有腐败行为。500欧元左右的贿赂很常见，一般是由主管收受回扣发给参与者。

案例4：采购部门常常出现大的腐败案件。国防部采购部的某主任在采购军火时至少收受500万欧元的回扣。订购很落后的坦克。有几十亿的定单。损失很大。

案例5：巴伐利亚州长之子案件。州长是很有威望的政治家。其子通过父亲的关系与沙特联系出售军火。收受贿赂3亿。最后判5年。州长和一些大报主编是好朋友，因此，舆论监督很困难。

政治家隐形腐败问题。对政治家来说，其腐败往往不是简单的金钱交易。往往是在公共政策制定上体现出来，涉及范围更广。例如其制订的环保政策，其中就存在利益。政策看似公正，其实很可能是为了某些利益集团创造收益的。而且这种腐败还能利用民众的心理，寻找支持，而事实上，政策的改变往往意味着幕后的交易。例如，在高级公务员的薪金制度上，目前的政策规定，一旦担任超过两年以上的议员，就可以拿到2300欧元的退休金，看似是一个制度问题，事实上对广大老百姓和普通公务员而言，都是十分不公平的，也是引起大众不满的腐败行为。

案例6：国铁用股票贿赂政治家。使在其收购某公司的时候，支付给经理层的遣散费达到了近亿元。虽被诉渎职，但是州法院判其无罪。后来被联邦最高检察院介入起诉到联邦最高法院。

三是日常腐败行为。例如，警察的执法活动往往会牵涉到很多违法行为。一些城市走私、贩毒和卖淫行为较为突出。为此，法律规定，公务员的公务行动就必须回避自己的亲戚、朋友。三个月到半年就要轮岗。警察的搭档不允许固定。甚至规定，在执行公务时，连水都不许喝。在进行大的执法活动时，有时不请当地的警察，而是跨区请其他地区的警察执法。对于重要的职位定期轮换。还采取一些特务手段，由专门人员暗中监视警察执法以及监听等。同时，把审批权分散，审批由多人同时签名才可以生效等。另外，加强对官员的日常教育。同时，提高公务员的待遇。德国政府也了解高薪和高待遇会引起其他阶层的反感，但为了保证公务员的清廉，还是坚持实行比较其他阶层更高待遇的公务员福利。例如，普通职员的退休工资就达到1100欧元。最高达到2300元。官员的工资则要更高，没有上限。平时工资10000多的，退休了仍然可能拿这么多。其退休金会按照最高的、最后职位来计算。高薪制度保证了公务员比较清廉。

另外，体制性的问题也导致了公务员队伍难以长期保持高效。这虽然不是腐败，但是，却是影响政府工作的更大问题。由于公务员等级制度比较严格，一般人几乎不可能提拔到更高的职位上，又由于对公务员不能解雇，因此，很多人在晋升到13级后，就开始混日子。调查表明，13级以上的公务员，只有12%的人还有较高积极性，而88%的人的心态就是等待退休的。在德国，一般到13级的时候就到50岁了。而欧洲人退休较早，一般人认为50岁就到了职业生命终止的时候了。同时，一些特殊人才又由于等级制度和薪水不够高而难以被吸引到政府工作。这严重影响了政府的工作能力。

七、政党和公务员制度

政务官员一般都是高级别公务员，从A16级别入职务。政治官员不是终身职务，会随着政府更换而更换，以保证官员的中立性和服务的持续性。当然，这也是因为，公务员不可能上下一起更换，否则政府工作就无法确保连续性。因此，也保证包括调研员和巡视员等专家型官员的终身雇佣。对于政治类的公务员，聘书上要载明：按照法律规定更换、退休。其中，比较特殊的政务例公务员是州长助理（幕僚长、秘书长），他的主要职责是把党派意见和专家意见进行结合，是政务类公务员与其他公务员联结的枢纽。

州长和副总理以上职务由专门法律规定其权力责任。目前，德国的州长对地方议会负责，但州长不一定要属于任何党派，也不必一定选择本党的人担任政务官。不过，事实上，对于部长级别的官员的选择一般还是采取政治分赃制度，他们一般都是党派的成员。如果只挑选专家做官员，州长、总理所在的党内会产生矛盾。同时，即便是请专家当政务官，也要通过党内的常务委员会决定。总体上看，德国并没有实行严格的政治类公务员和职业公务员的分隔。德国厅以上干部中，绝大多数是各党党员。其他职业公务员也可以加入政党，成为各党党员。同时，执政党对其自己的党员有时也会在晋升中给予关照，例如某政党可能会向同一党（执政）的首长推荐同一党的成员晋升。当然，从政府法律体制上，德国各政府机关都受宪法和其他法律规范，不受政党影响。但在事实上，政党政治对德国政府机关公务员仍然有相当的影响。

在德国，政党一般有中央和大区党组织，党有比较完善的组织机构。全国性的政党必须在各个州都有一定的分支机构和党员。政党经费一般为以下几个来源：党费（党员收入的至少1%）；根据选票的多少由政府给予的资助（0.73欧元/票，2005年）；捐款（最容易引起争议）。两个执政的大党大概能从政府得到6000万到1亿的补贴。另外，德国规定，每个法人对政党的捐款一次不能超过10万元，同时，接受捐款的总数不能超过政府资助的总数。政党的政策一般是从下至上形成的，各党都有专门部门收集各个州有关意见和建议，不同意见都要交给中央，由中央对于不同意见进行讨论，并作出决策。

结语

总体来看，德国公务员制度是一个覆盖面非常广的职业制度，尽管也存在不少层级制、官僚制所必然带来的一些问题，但整体上，政府效率较高，公务员素质较高。德国公务员制度还具有自身的文化传统和政治特色。德国政府高度重视公务员的基本素质，而不是知识水平，高度重视以能力培养为核心的培训和再教育，同时，在治理公务员的腐败问题上采取多管齐下的方式，把制度、教育、权益保障以及社会监督融为一体，确保公务员队伍的基本公正和清廉。另外，德国并没有追求绝对的政府中立，政党政治在政府工作中仍然有较大影响，这又与德国政党严密组织的历史传统和政策自下而上酝酿的政治传统向融合，确保了德国政治的统一和稳定。
 
【作者简介】
张志成，安徽界首人，1992年毕业于安徽师范大学历史系，先后获得南开大学历史学硕士(1995)、北京大学法学硕士(2001)和北京大学法学博士（2008）学位；华盛顿大学法学院访问学者（2001/9-12）。中国法学会会员。华中科技大学法学院法律硕士兼职导师，知识产权研究院兼职研究员。