借鉴日本老年福利制度提高中国老年福利水平

2001年8月28日国务院发展研究中心信息网发表了一篇题为《人口老龄化，“银色经济”将主导亚洲》的文章。国际战略研究委员会的全球老龄化研究机构发表报告称：“亚洲社会的老龄化进程要大大快于欧美国家，亚洲国家亟需改革现有的社会保障机制。调查数据表明，法国和美国分别用了115年和71年的时间从老龄化社会（按联合国标准为75岁以上老人占总人口的7%）踞入老年社会（65岁以上老人占总人口14%），但在现代化进程明显加快的亚洲，受人口出生率降低，平均寿命延长等因素影响，许多国家只要用20多年时间便走完这一历程。在日本，65岁以上人口比例分别在1970年和1994年跨过7%和14%这两道门槛，中间间隔24年。全球老龄化研究机构于上周聚会东京，集中讨论人口与经济及社会政策的一系列问题。”

联合国将1999年定为“国际老人年”，主题为“建立不分年龄，人人共享的社会”。这也反映了老龄化已成为世界各国所面临的一大紧迫性问题。在这种背景下，如何应对随之而来的老年福利问题，自然成为各国研究机构的重要研究内容和公共部门政策选择的重要对象，中国也不例外。与中国一衣带水的日本，老龄化的程度要高于中国，又在老年福利方面取得了骄人的成就，而且两国都领事信奉儒家文化，都有孝敬老人的传统美德，所以借鉴日本的成功经验对我们制定相应政策有积极作用。

一、中日目前老龄化概况

人口老龄化，就是指老年人在总人口中的相对比例上升，按照国际标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，就可以看作是达到了人口老龄化。根据第五次全国人口普查，目前我国60岁以上老年人口已达到1.26亿，占总人口数的10%，少儿人口（0-14岁）占总人口的22.89%。老少比（老年人口／少儿人口×100）为30.4，目前我国的人口年龄结构基本进入老年型。到2025年，老年人口将达到2.8亿，占总数的18%，到2050年将达到4亿多，那时随着城市化、家庭小型化的发展趋势使得传统的家庭养老功能弱化，老年人对社会福利的需求将大幅度的增加。老年人口的总量也是惊人的，目前的1.26亿，占全球老年人口总量的20%，相当于英国、法国、瑞典，挪威4国全国人口的总和。另外中国是在经济不发达的情况下出现老龄化的，没有雄厚的经济基础应对老龄化挑战，所以中国面临的人口老龄化问题远比其他国家复杂严峻。

日本早在70年代就已经进入老龄化社会，据统计，截至2001年3月底，日本全国人口为1.2628亿，其中2000年出生的人口为118.0565万。去年日本全国死亡人数为94.3万，比上一年减少了2万多。另据统计显示，迄今为止，日本65岁以上的老龄人口达到2234.3万，占总人口的17.7%。目前15岁以下的少年人口为1831.5957万，比上一年减少了23.7318万，占人口总数的14.5%。这表明，日本人口老龄化严重。根据日本厚生省日前发表的调查表明，以65岁的老龄人为主的“老龄家庭”已达到626万户，首次超过了600万户，在最近的25年间增加了6倍。而且在老龄人口中的高龄人口，75岁以上的高龄老年人口增长更快，到2020年将达到1605万，占总人口的12.5%。人口年龄结构的这种变化，预示着社会对于高龄老人的照料问题和高龄妇女的问题会日趋突出。在“老寿星”增加的同时，退休年金领取者和卧床等要社会照料的老人的比例也会大幅度提高。

二、日本的老年福利

在经济繁荣，科技飞速发展的现代社会，青壮年无疑是享受这些成果的黄金时代，但是老年是人生中的最后一段，如何使老年生活与经济协调发展已成为许多国家面临的重大课题，因为这将影响国民对于国家的信任度。日本在老年人福利制度和养老服务方面取得了很大的成就。

日本政府早在1963年就制定了第一个关于老人福利的法律：《老人福利法》，可以说是“老人宪章”，因为它第一次明确了老人福利的权利与义务，并且在1986年、1989年、1990年曾先后三次进行了新的修订。主要内容有：政府出资修建特别养老院，为痴呆、卧床不起等体弱老人提供服务；强调开拓高龄者对福利社会创造的参与机制，发挥老人丰富的经验和知识特长，为他们创造更多的就业机会；探索和逐渐确立一种适合于老人居家养老的方式和体制，强化对居家养老提供家庭服务人员的专业培训和组织建设，并在财政预算上实行优惠政策；组织“老人俱乐部”，吸引老人参与社会活动；强调社会福利的地方化和一元化，加强地方政府对老人福利的责任和职权。

1989年，日本政府又制定了推进老年人保险福利的“黄金计划”，使特别养老院落的设施增至290万个床位；照料支援中心的上门服务人员达17万人；短期入托服务设施可容纳1.7万人。

日本在不断创造科技与经济神话的同时，也享受了科技与经济为社会生活、医疗水平带来的福音，人均寿命已成为世界上最长的国家，男性平均为77.01岁，女性平均为83.59岁。但随着人口老龄化的日益严重，日本原来的制度将难以应付未来的需求。根据调查，在65岁人口当中，平均两个人就有一个人在去世前需要看护照顾，其中有一半的人卧床三年以上，对于这些生活不能自理的老人看护目前有一半是由家人负责的。在看护老人的人当中有35%的人抱有嫌恶感，50%的人存在对老人的虐待行为，46%的人感到精神疲劳。家庭看护负担加重，制度中又存在医疗与福利分离，费用不公平等局限性问题。于是日本国会于1997年通过了一项新的公共照料保险制度——看护制度，已经在2000年4月1日开始实行。这种制度改变了过去过多依赖政府的传统，与保险相结合，由政府、社会保险和个人三者共同承担费用，使对老年人的照料更加社会化。

值得一提的是日本的社区养老服务，与中国一样，日本老年人大部分愿意住在家里，因此，社区老人服务中心一直是提供养老照顾的主要渠道。现在日本有四种社区养老组织形式：第一种，由政府和民政人员组成，目前这类组织占60%-70%，但是国家公务员数量的增多也加重了国家和地方政府的负担，发展的机会很少；第二种是得到政府部分资助的民间组织，如社会福利协会，社会福利商社，社会福利法人等，发展很快；第三种是志愿者，主要是家庭主妇和大学生。一般分为两类，一类是免费的，一类只收很低的费用。现在还有部分健康老人加入，从事陪伴聊天，送饭和一些轻体力的服务；第四种是企业式的养老服务。企业以保险方式获取资金，然后以低收费服务于老年人。这种方式来源于美国，将成为未来日本老年服务的主要形式之一。但是弊端是企业有可能为追求经济利益而降低服务质量。

三、中国目前老年福利状况

自改革开放以来，我国的老年社会福利事业取得了巨大成就，目前，我国已逐步形成了以家庭养老服务和保障为基础，以老年社会福利机构为补充，以社区老年福利服务为依托的具有中国特色的老年人社会福利机构服务体系的雏形。而且国家也越来越重视老年福利工作。在2001年6月8日，中国民政部宣布：启动全国“社区老年福利服务星光计划”。主要任务是：从今年起三年内，从中央到地方，民政部门将把发行福利彩票筹集的福利资金绝大部分用于资助城市社区老年人福利设施、活动场所和农村敬老院的建设。这项“星光计划”的投资总额将超过一百亿元人民币，资金来源将以地方政府和社会力量投入为主，其中民政部门和省级民政部门今后三年内掌握的福利金的绝大部分即80%（约40至50亿元）集中于资助“星光计划”。另外，不久前财政部部长项怀诚向社会公布：在已征收的54亿的利息税中，拿出50%用于老年福利设施的建设。在社区中建设必要的老年生活设施和活动、服务场所，形成社区老年照顾服务体系。

但是，随着经济的快速发展，人口平均寿命延长以及计划生育政策的贯彻实施，传统的老年社会福利事业已不适应发展需要了。比如，全国现有1400万左右的老年人要求进入福利机构养老，而各类福利机构中能提供的老年人床位只有104.2万张，不到老年人总数的0.8%，与发达国家的5%-7%机构供养比例相比差距很大。由于老龄化发展和退休人员增多，政府用于养老金的支出逐年加大，养老保险金积累不足。我国养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，养老保险基金的积累额很有限，难以应付即将到来的养老金支付高峰。在我国许多地方，老年人要报销医药费必须要去指定的医院就医，这样既不利于广泛发展养老机构中的医疗服务，又会给老人、家属带来麻烦，容易耽误病情。有些老年福利设施不能满足老年人的特殊需要，虽然购买了大量的健身器材，但由于多数老年人的年龄在80岁以上，往往造成设备的闲置和资金的浪费，而多数社区的娱乐设施过于简单，许多老年人宁愿选择在户外晒太阳、聊天。许多养老设施在质量上也普遍存在问题，因为我国城市区养老设施大多是80年代起开始逐年兴建的，当时没有纳入城市规划，在房屋质量、设施水平、活动场地等方面都有很大的不足。

四、日本老年福利制度对我国的启示

（一）改变国家包办，加大社会投入

我国老年社会福利事业在计划经济时期形成的国家、集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的做法基本还没有改变。造成老年福利事业资金不足，管理体制和运行机制僵化，不适应市场经济发展的需要，容易形成社会福利的官僚化、集权化。

日本的许多公共性质的福利事业是由国家、地方政府、社会福利事业团体经营的。关于福利设施的经营权，直接由国家和政府经营的国立、公立设施只占设施整体的20%左右，其余的80%都是由民间社会福利事业团体接受国家和政府委托从事经营。但是，福利设施的建设费、设备费等一应费用的80%由国家和地方承担，其余的20%由经营者自负盈亏。这种多元化的参与形式是值得我国借鉴的。另外，日本还很重视国民的参与，国民不但是福利的受惠人，还应当是福利的参加者。这方面，中国的上海已经开始探索。1998年，上海虹口区晋阳居委会开设“老年银行”，其做法是在居民间倡导为老人义务服务的同时，把服务时间储存起来，待服务者年老时便可支取同样的服务，这是社区灵活服务的代表，取得了良好的社会效益，可以向全国推广。另外，加强社区娱乐文化设施建设，就近开设老年学校，可以教授陶艺、保健知识，因地制宜办出自己的特色，不但可以丰富老人的精神生活，还能够强身健体，使各种各样的歪理邪说没有可乘之机，真正做到“老有所养，老有所乐”。

（二）设立社会福利专业人才教育机构

老年福利是一门专门的学问，需要进行专业化的管理。目前在我国还没有老年教育专业，在从事老年福利的许多人员中，很多人都没有学习过这方面的专业知识。

日本在进入90年代以后，对加强专业人才的培养采取了许多措施，调整和扩建了社会福利专业人才的教育机构。比如，有专门的社会福利士的培养教育。有短期的培训学校，培训时间为6个月。在大学系统学习社会福利专业4年以上，在短期大学或大专学习2年，具有2年社会福利工作的经验者才有入学资格。还有社会福利士教育机构，学制为1年。学习社会福利专业4年或从事社会福利实际工作4年以上者方有入学资格。学员经过这两种学校培训之后，参加社会福利士资格的全国统一考试，考试合格者颁发社会福利士资格证书。日本政府除对人才培养采取种种措施之外，还从确保人才方面做了许多工作。日本厚生省在1992年修订《社会福利事业法》和《社会福利设施职员退休法》，并制定了《福利人才确保法》，从法律上对福利人才的培养和人才应该享有的经济和社会地位予以保障。

目前在我国实施像日本这种较高级别的福利士资格考试是不切合实际的，但是我们可以试点开设老年福利专门学校，招收品德优秀的学生，学习初级的看护和老年保健、急救知识，考试合格后从事专门的工作，这样，可以解决各个社区缺人的形象，还可以解决一部分就业问题，随着老龄化发展趋势这种人才的需求量将会越来越大。另外出台法律确保人才的培养，防止断层现象的出现也是必要的。并且考虑给予这方面高级人才的优惠待遇，以吸引越来越多的人从事这项工作。

（三）发展老龄产业

老龄产业是一项营利性的产业，是新兴的、综合性的产业，是从第一、二、三产业中派生出来的特殊产业。老龄产业可分为：老年住宅业、老年医疗业、老年人口服务业、老年家庭服务业等。

在我国尤其是在农村地区，绝大多数的老人都和子女生活在一起，虽然生活起居有人照料，但是仍有很多老人觉得孤独，缺少精神慰藉。而老年人集体住宅或公寓不是价格太贵就是配套服务不完善，未能受到广泛的欢迎。日本的第一家都市型的老人公寓——“京都老人之家”，设计结构多样，而且大楼的下层是一所中型公立医院，方便老人就医，以解除他们最担心的“看病难”的问题。同时，老人之家的公共使用面积大约占设施的三分之一，是老人们娱乐活动和社交的场所。这里可以下围棋、练气功、作茶道、打网球等。另外，为了让这些老人的技术和才能进一步服务于社会，设施内设有“高科技人才中心”，向社会开放，帮助老人进行再就职。当然这种有偿的老年公寓并不是所有老人都可以享受到的，只有那些有资产的老人才能入住。另外还有一些配套设施齐全的出租型老年公寓，适合一些“工薪族”的老人。这种老年公寓并不因为收费就在日本受到冷落，相反还相当有市场。原因在于，老人能够根据自己的经济基础、生活方式、社会地位来选择适合于自己尊严的生活。他们不愿意把养老的责任推给子女，同时也不愿意将全部遗产留给子女，坚持自己的辛劳所得自己享受的原则。中国的老人也需要这种意识形态上的转变，当然这也不是一朝一夕的事情。许多老人辛苦半辈攒下的钱不是用来养老而是存起来的留给子女，而有些子女又缺乏照顾老人的责任感，使本应当“夕阳红”晚年生活却落得“只是近黄昏”的凄凉景色。好在社会是不断进步的，养老机构发展的大趋势，让更多的老人开始思考自己究竟要过一个什么样的晚年。我们可以参照日本的经验，在环境优美、设施便利的地点兴建老人集体住宅，然后以低收费的形式出卖或出租给老人，而且在集体住宅内，根据情况，对生活有困难的高龄老人（如75岁以上的老人）的水、电、煤气费给予优惠，以减轻他们的经济负担。

我国目前的老年人专门医院还很少，可以试点设立低收费老人病院、保健中心。这方面可以借鉴日本的经验。比如，因为老人疾病和老年患病者具有共同性和特殊性，为了有针对性地对老人疾病进行治疗护理，日本近年来设立了数以千计的老人医院。根据《老人保健法》的规定，医院的慢性病患中，65岁以上老年患者占60%以上，或老人慢性疾病和一般慢性疾病患者达到70%以上，医院的医生和护士配备达到法定标准，同时具备较强的看护设备的看护力量的医院，经申请可以允许作为老人病院经营。我国目前有各种各样的专科医院，但是缺乏专门性强的老人医院。国家和地方政府可以承担一部分的费用，老人则凭老年证就医，医院可以在药价和诊疗费方面给予低于普通医院的价格，对于高龄经济困难的老人给予更大的优惠。同时给予老人病院及保健中心在税收方面的优惠政策。又比如，保健训练中心是对居家养老的患有各种慢性疾病的老人提供的保健服务和福利服务。日本自从1997年就开展了这一事业。开展的业务有对老人进行生活指导，日常动作恢复训练、检查身体，为老人家庭中的其他成员开设看护讲座，接送老人到保健中心。由于老年病人在家中缺乏必要的器械，入浴及血压测量等日常保健工作比较困难，中心还设有入浴服务，保健服务等，免费利用，只收取一定的原材料费。中国也可以借鉴这种方式，不仅可以减轻各个家庭的负担，更重要的是利于培养高龄者本人的自立自强的精神和能力，从而变消极因素医药治疗为积极的预防保健。另外保健事业的费用可以参照日本的作法，由国家和各级政府负担，比例是中央、省、市政府各负担三分之一。

（四）改变用人机制与观念上的一些问题

日本政府曾经在1986年颁布了“稳定高年龄层雇用”的有关法令。1990年又作了进一步的修改，同时政府又及时制定了《稳定高年龄层雇用的基本政策》等有关的行政法规，内容有：(1)到1993年末，日本企事业基本实现60岁退休制度，并在此基础上推进65岁退休的目标。(2)设置“积极录用高龄者奖励金”，对企业内60-65岁的高龄职工占总职员数的4%以上的企业进行奖励和适当的补贴。(3)60-65岁高龄者的就职问题，主要依靠企业力量协助解决，65岁以上老人的就业问题则由地方政府通过老人人才中心和福利服务等形式安排解决。目前我国一些企业在招聘工作人员的时候，动不动就要求年龄在几十岁以下，其实，一些高技术、经验丰富的健康老人不仅素质高，而且工作积极性也非常的高，他们更乐意再一次实现自己的人生价值。另外，我国目前的退休制度也有值得商榷的地方。提前退休也会加重国家养老金支付的负担，而且还会出现社会上有大量可用却闲置的劳动力资源，这也是引起社会不安定的因素之一。对于不同受教育程度的人在退休年龄上可以实行差别式的工作年限限制，如博士、硕士等高层次的人才就可以延长他们的退休年龄。

人口老龄化是社会经济发展到一定程度上出现的必然产物。世界经合组织原来的74个成员国中绝大部分是老年型国家，又绝大部分是高收入国家；上海是我国第一个老龄化城市，老龄化程度接近发达国家水平，但是经济发展速度仍然名列前茅。这说明老龄化社会与经济发展是完全可以协调的，随着我国经济的发展、人民观念的更新、社会体制的不断完善，我国老年人的福利水平必将越来越高，因此，我们有理由相信——夕阳无限好，谁言近黄昏！
 
【作者简介】
秦岭、张秋秋，辽宁大学人口研究所任职。


【注释】
[1] 沈洁：《日本老人福利制度》，上海远东出版社1997年12月第1版。
[2]《中国启动“星光计划”应对人口老龄化挑战》，新华网2001年6月9日。
[3]《日本去年出生人口创新低、老龄化问题日益严重》，新华网2001年8月10日。
[4]［日］〈朝日新闻〉：“日本‘老龄家庭’首次超过600万户”，新华网2001年5月18日。
[5] “老有所养—村川浩一先生谈日本老龄问题”，《人民日报》1998年11月12日。
[6] 窦玉沛主编：《重构中国社会保障体系的探索》，中国社会科学出版社2001年6月第1版。
[7]《人口老龄化，“银色经济”将主导亚洲》，国研网2001年8月28日。