论日本河川法中的居民参与

【摘要】居民参与属于公众参与下的一个子概念，而公众参与在许多发达国家已经成为行政法的核心价值之一。日本《河川法》是日本现代河川管理的基础，是流域管理的主要法律。其中，居民参与是日本《河川法》的重要内容，特别是在1997年《河川法》针对居民参与做出了较大修订，此后，该法的相关规定在日本的河川实践中产生了不小的争议。这篇文章将主要围绕1997年《河川法》的相关修改背景及修改后的《河川法》关于居民参与的规定及其实施状况，试图反映日本当代流域管理中的居民参与现状并分析其中的问题。
【英文摘要】 Residents’ participation is a sub-conception of the public participation, which is assumed as one of the key values of Administrative law in many developed countries. River Law not only is the foundation of modern river management in Japan, but also claimed as the main legal document of river basin management. And residents’ participation is a significant content of it. This part of provisions is revised mainly in 1997. However, the revise then raised an incensed dispute during practice. This paper will focusing on the revise in 1997 , including the background and content, and the implementation of residents’ participation since then, trying to reflect the current situation of residents’ participation and to analyze the defects.
【关键词】居民参与;河川整备;河川法
【英文关键词】residents’ participation；
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、居民参与概述
　　
　　居民参与属于公众参与下的一个子概念，是“参与式民主理论”的体现，通过公民参与，力图实现对行政机关的持续性监督，降低、减轻行政权的过度集中并体现程序的价值。
　　
　　就公众参与而言，至今未有精确定义，其核心内涵是“公民有目的地参与与政府管理相关的一系列活动”。这包含四个要素：首先，是公众参与所欲达成的目的；其次，是公众参与活动的类型；再次，是参与者；最后，是与公众参与相关的“目标组织”(targeted governmental entities) [2]。而有效的公众参与又依赖于完善的信息披露机制和公共利益表达机制[3]。
　　
　　居民参与作为公众参与的一种，在环境法领域特别体现了当行政机关做出有关某一环境的行为时，与该环境相关的居民对相关决策和实施有参与的权利。日本的水资源保护法体系，具有以流域为基础，流域法与专业法相结合的模式特色。而《河川法》则是日本现代河川管理的基础，是流域管理的主要法律。其中，居民参与也是一项重要内容，且在1997年的修订中发生了重要变化。以下，将以该次修订为基础，分析其中居民参与的内容和存在的问题。
　　
　　二、1997年《河川法》的修改背景
　　
　　《河川法》最初颁布于明治时期的1896年。1964年为实行“水系一贯式”(即以流域为单元)的河川管理，对旧河川法进行修改，1997年，又进行了大的修订，形成了新的河川法，该法是关于河川管理的重要法律，对河川管理的原则、中央与地方政府在河川管理上的分工、河川利用的规制等做了详细的规定[4]。
　　
　　其中，1997年的《河川法》修正主要涉及了河川整备中居民参与的有关问题。究其背景，正是以长良川河口堰问题为代表所存在的大坝建设、河口堰建设、宍道湖·中海的淡水化事业（中海的土地复垦问题）等与水相关的环境问题以及信息公开、居民意见反映的问题。
　　
　　长良川河口堰的建设规划是以利水为目的的，具体而言，是为了解决在经济高速增长的背景下所带来的城市用水大幅增加的问题。但是，在开建之前，其利水目的逐渐淡化，取而代之的是单一的治水目的。同时，由于其可能产生妨害鲇鱼和五月鳟的回游等河川环境恶化问题，因此，引起了对其建设必要性的质疑。尽管如此，还是在1988年开始施工建设。由于其无视自然保护的必要性及居民意见，从而引发了全国性的反对河口堰建设的运动。甚至有海外的反对声音出现。导致了日本国内环境问题中最大规模的讨论。
　　
　　但是，该河口堰于1995年3月建成，并于1995年7月开始使用。在使用之前，当时的建设省召开了一次“圆桌会议”，但最终还是置反对派的意见于不顾。
　　
　　1995年3月30日，河川审议会做出了“关于今后河川环境的情况说明”的答复，指出在河川行政中有必要确保生物多样的生存繁衍环境、确保健全的水循环系统、重新建构河川和地方的关系。因此，在河川是属于当地居民的共有财产的认识下，河川审议会提出应设置河川环境流域协议会等，听取全流域居民和地方公共团体的意见。
　　
　　1996年6月，河川审议会做出了“在21世纪社会展望下关于今后河川整备的基本方向”的答复。主要针对治水问题指出不仅要进行河川堤防整备，而且要进行储水池整备，制定包括防洪的综合治水对策。为此，提出了明确河川管理者与地方公共团体、相关部门、地方居民的责任分担和加强相互合作的必要性。
　　
　　进而，同年12月4日，河川审议会做出了“在社会经济变化条件下关于今后河川制度的情况说明”的答复。针对《河川法》的修订，指出加强河川管理者与地方合作，推进治水·利水·环境的综合河川整备的必要性。同时，在具体河川整备中，让地方参与整备计划的制定，引进反映地方公共团体和居民意见的制度。
　　
　　1997年6月，经过上述历程，《河川法》进行了修订，将居民参与和听取居民意见作为河川整备的必要前提[5]。
　　
　　三、1997年《河川法》修订的相关内容
　　
　　（一）《河川法》的立法目的
　　
　　《河川法》的立法目的，在1997年该法修订时有了重大发展，相比1896年及1964年的《河川法》，可谓又进入了一个新的阶段：
　　　　
　　根据1997年《河川法》第一章第一条的规定，该法的立法目的在于：“为了防止河川发生洪水和高海潮等灾害，合理地利用河川，使河水保持正常的功能，以及整备与保全河川环境，对河川进行综合管理，从而达到有助于国土的保持与开发、保护公众安全、提高公众社会福利之目的，特制定本法”[6]。
　　
　　可见，该法的主要目的在于利水，力图在环境保护的时代背景下，致力于良好的河川管理[7]，强调反映地区意见，并导入河川整备计划制度，形成了治水、利水与环境保护相结合的综合型河川整备。《河川法》 目的范围的扩大，也拓展了居民参与的目的及所涉及的领域。
　　
　　（二）河川整备基本方针、计划
　　
　　河川整备基本方针、计划，这是1997年《河川法》较以前的一个显著变革。1997年以前的旧《河川法》规定了关于河川整备的工程施工基本计划，而在修改后的新《河川法》中，将河川整备作为基本方针，从而制定河川整备计划。
　　
　　上述内容体现在1997年《河川法》第16条，其中特别规定了居民参与的有关内容，具体如下：
　　
　　第16条：（1）河川管理者须制订关于管理河川以及计划高水位流量、河川工程及河川维持的河川整备基本方针。
　　
　　（2）河川整备基本方针必须考虑水害发生状况、水资源利用及开发的现状以及河川的环境状况，并且，与国土形成计划和环境基本方针相协调。根据政令规定，确保不同水系之间河流的综合管理。
　　
　　（3）国土交通大臣在制定河川整备基本方针之时，必须听取社会资本整备审议会的意见。
　　
　　（4）都道府县的知事在制定河川整备基本方针之时，在该知事管辖的都道府县范围内，设有河川审议会的，都必须先听取该都道府县河川审议会的意见。
　　
　　（5）河川管理者在制定河川整备基本方针后，必须及时向社会公布。
　　
　　（6）前三项的规定，准用于河川整备基本方针的变更。
　　
　　第16条之二：（1）河川管理者根据河川整备基本方针在有计划的实施和准备之时，须制订该河川的整备计划。
　　
　　（2）河川整备计划不得与河川整备基本方针相抵触，且与该河川范围内的公害防治计划相协调。根据政令规定，确保不同水系之间河流的综合管理。在此情况下，河川管理者须特别考虑降水量、地形、地质等其他因素，尤其是在洪水多发地带，采取必要的措施，防止或减轻灾害的发生。
　　
　　（3）河川管理者制定河川整备计划时，在必要的情况下，必须听取具有河川知识经验者的意见。
　　
　　（4）河川管理者，在前项规定的情况下，为召开公证会听取相关居民的意见，须采取必要的措施。
　　
　　（5）河川管理者在制定河川整备计划之前，根据政令的规定，必须听取相关都道府县知事或者市町村长的意见。
　　
　　（6）河川管理者在制定河川整备计划之后，必须及时公布。
　　
　　（7）第三项之前项的规定，准用于河川整备计划的变更[8]。
　　
　　四、《河川法》居民参与的立法争议与实践问题
　　
　　（一）基本方针制定中关于居民参与的争议
　　
　　从立法的直接规定来看，通过上述1997年《河川法》修改的相关介绍，对比该法第16条及16条之二的规定，我们会发现在基本方针的制定程序中，立法没有关于居民参与的规定。如下图，在基本方针与计划的制定手续一栏，后者要求在制定过程中召开公听会，反映居民意见，而前者没有类似规定：
　　正是上述这点区别，自修订以来就一直饱受批评。但是，在修订时的众议院建设委员会上（1997年5月7日），时任局长尾田荣章对此的解释是：由于基本方针中并不包含整备计划的具体内容，且对基本方针还要进行再次讨论，因此，在基本方针中不包含要求反映居民意见的条文。
　　
　　但是，此后基本方针的制定并非一帆风顺。截至2005年3月，全国109个一级河川水系中只有29个制定了基本方针。其中，大坝等大规模河川设施在《河川法》上的设置根据是基于基本高水和计划高水流量的差来决定的。因此，要重新审视大坝建设，就必须对基本高水及计划高水流量进行重新考虑。然而，实践中，基础高水流量和计划高水流量根据附则第2条的过渡措施规定，则准用了之前工事实施基本计划中规定的内容。
　　
　　自2005年夏起，国土交通省加紧了对全国一级河川基本方针的制定。目前绝大部分一级河川的基本方针已经制定完毕。但是，关于审议状况，还存在着审议日程及审议过程公开不充分的问题，而上述问题，直接影响了相关领域的居民参与。很多存在着重大问题的大河川仅通过数次的审议就基本沿用了之前工事实施计划中设定的基本高水和计划高水流量，例如淀川及吉野川。似乎国土交通省已经忘记了1997年《河川法》修订时，尾田河川局长（时任）所期待的“再次讨论”[9]。
　　
　　（二）河川整备计划实践中关于居民参与的争议
　　
　　关于整备计划的制定，鉴于《河川法》第16条之二第三项规定中涉及听取地方公共事业团体长官及居民的意见，而于2001年7月设置的淀川水系流域委员会的“淀川评价模式”作为先进事例得到了很高的评价[10]。故在地方普遍设立了该反映地方自治团体首长及当地居民意见的咨询机关，即流域水事委员会，并进行相关决议。这些措施在体现了“居民参加型河流事业”的目的的同时，将与治水相关的重要项目，如计划高水流量及水坝事业均交由国土交通省审议会议决定。基本方针的制定，有地方参加。但关于参加的程序、内容规定尚不够明确，委员的固定化及国土交通省单方面进行决议以及决议时间不足等问题也受到了质疑。在利根川、天盐川、淀川等地也出现了反对流域委员会的居民及市民团体、活动家[11]。
　　
　　从2006年起，日本改为分别听取居民、知识经验者、相关自治体首长的意见，采用三部会议的方式。以吉野川为代表，开始向全国推广。但是，吉野川三部会议的方式存在着阻碍不同立场者的意见交换等弊病，最终，可能将居民意见置于不顾。该整备计划制定程序，相对淀川水系流域委员会而言，不得不说是一种退步。
　　
　　如上所述，《河川法》从整体来看在实际上并没有有效实现居民参与的目的。尤其是最近淀川流域委员会的中止及三部会方式的推广，之前取得的成果也所剩无几了。围绕着大坝及河口堰等大规模河川工事，居民及河川管理者间的对立和相互间的不信任问题依然没有得到解决，甚至不断加深。与居民对1997年修订的期待相反，第16条及16条之二的规定并没有有效地保障居民参加的实现[12]。对此，近年来日本正在谋求再一次的修订。
　　
　　五、对问题的反思
　　
　　自1997年《河川法》修订后，至今已经过11年的时间，对于此次修订存在或带来的问题，在日本国内引起了激烈的讨论和认真的反思。其中一种较主要的意见从立法角度入手，提出了《河川法》相关规定的不足，以下将结合观点的主要内容进行分析：
　　
　　一方面，该观点认为：作为行政计划的河川管理计划制度，基本方针是整备计划的上位计划，虽然在整备计划中规定了居民参与，但基本计划中并不包含此内容。整备计划制定程序中的居民参与并没有反映基本方针内容的制度保障。实际上，基本方针是由与整备计划无关、且脱离了地方流域的国土交通省独自制定的。基本方针制定程序中并没有居民参与的问题再次凸现[13]。
　　
　　对此，笔者认为这是否引入居民参与的问题，前文提到的尾田荣章以基本方针不涉及基本计划的具体内容为由排除居民参与，却忽视了基本方针中基本高水及计划高水流量的重要性，在实践中产生了基本维持原有计划内容的效果，使得该基本方针的内容较以前的工事实施基本计划没有多少区别。当然不能说如果在此引入居民参与一定会产生不同的效果，但可以保证的是无论最后得出什么结果，基本方针的制定在程序上有了一定的保障。因此，在基本方针的制定程序中引入居民参与是必要的。
　　
　　另一方面，该观点指出：该条关于居民参加的第三项和第四项均限定在“在必要的情况下”。且该条第三项关于听取知识经验者的程序同历来的审议会规定并没有什么区别。而在第四项中，关于居民意见虽然规定了“反映”，但并非“必须反映”，而是“为反映应采取必要的措施”。从字面意义上来分析，即使不听取居民意见，但只要召开了公证会即可免责[14]。
　　
　　对此，如果说居民参与制度的引入是一种程序保障，那么该保障的实际效果如何，则有赖于居民参与制度本身设计的完善。而制度设计的不足就成为了在河川整备计划的制定中，尽管规定了居民参与的有关内容，却依然效果有限的主要原因。对居民参加设定“在必要的情况下”的限制，使得是否启动居民参与由政府决定，从而没有在根本上对相关行政权力进行监督。而“只听不证”的现象也极大的打击了居民参与的热情和信心。要纠正上述现象，只有进一步完善居民参与的程序设计，特别对行政机关就居民意见的反馈和采纳问题做出具体规定，设定该环节行政机关的义务，才不至于使居民参与流于形式。
　　
　　事实上，上述有关居民参与的问题并非日本个例。公民参与在全球经过了多年的发展，依然存在各种问题和矛盾，还需要在立法和实践中不断探索和总结。


【作者简介】
高琪，武汉大学环境法研究所2007级硕士研究生


【注释】
[1] 本文的写作得到了北京大学法学院段磊同学的大力协助，在此表示衷心的感谢。
[2] 徐文星：《行政法背景下的公众参与：公众参与机制的再评价》，载于《上海行政学院学报》，2007年第1期。
[3] 马彩华：《中国特色的环境管理公众参与研究》，中国海洋大学博士学位论文，2007年6月。
[4] 参见：//shuizheng.chinawater.com.cn/gwsf/gwsf10.htm，2008年7月25日浏览。
[5] 日本弁護士連合会：《流域自治に向けた河川法の改正を求める提言》，2007年7月12日。
[6] 参见：河川法（昭和三十九年七月十日法律第百六十七号），//law.e-gov.go.jp/htmldata/S39/S39HO167.html，2008年8月28日浏览。
[7] 参见：//ja.wikipedia.org/wiki/%E6%B2%B3%E5%B7%9D%E6%B3%95，2008年8月28日浏览。
[8] 参见：河川法（昭和三十九年七月十日法律第百六十七号）。
[9] 日本弁護士連合会：《流域自治に向けた河川法の改正を求める提言》，2007年7月12日。
[10] 同上。
[11] 参见：//ja.wikipedia.org/wiki/%E6%B2%B3%E5%B7%9D%E6%B3%95，2008年8月28日浏览。
[12] 日本弁護士連合会：《流域自治に向けた河川法の改正を求める提言》，2007年7月12日。
[13] 同上。
[14] 同上。