论西部地区公证体制改革的难点及对策

发布日期：2004-07-13 文章来源：互联网

　　当前，每当谈到西部地区公证体制改革，业内同仁无不叫难。由此，笔者便以难字当头，来探讨中国西部公证体制改革何以为难，以及克难之策，抛砖引玉，是为笑资。

　　一、难点综述

　　第一，难就难在西部经济发展落后，人民生活贫困，经济环境上制约了公证行业的发展。公证制度是随着商品经济的繁荣而建立，随着市场经济的发展而发展的。在生态环境极为恶劣的西部地区，生产力发展水平较低，商品经济落后，市场机制尚在初步建立，人均收入较少，生活条件艰苦，有的地方人们尚在贫困环境中度日。在这样的条件下发展公证事业，可谓举步维艰。可以想象，在农民靠天吃饭，风沙肆虐无忌，资源尚未开发利用的大西北，公证行业难有较大的发展。公证赖以发展的前提条件是人民生活富裕及大量剩余产品的出现，财富的积累，商品经济活动的频繁及其统一市场和要素市场的形成。

　　第二，难就难在人们缺少法制传统和法制意识，缺少公证习惯。作为公证制度，是现代政治文明极力提倡的，是市场经济国家极力推行的法律制度。而在西部地区，历史上就缺少法制传统，特别是在民商事务中，人们根本没有形成诸如用公证手段来证明经济交往和民商事务的传统与习惯。尤其是在改革开放之前，西部地区的人们尚不知道公证为何物何事。虽然公证制度在县以上行政区建立近二十年，但由于诸多条件的限制，公证作为法律制度在人们的心目中远远没有放在应有位置上。

　　第三，难就难在西部地区是少数民族聚居的地方，少数民族对公证更是缺少了解。以回族为例，习惯上，回族群众之间的纠纷多以阿訇调解，其预防措施远非公证法律制度能够调整的。在回族聚居区，回族群众信阿訇不信公证的现象是极为普遍的。

　　第四，难就难在由于经济落后和传统观念而制约的公证业务开拓难，收费更难。人们交不起费用，这是经济落后的大环境使然，传统观念上公证意识淡薄，因而形成了办了公证也不交费现象。办公证，只能是法律援助。如果收费，就不办公证，倒成了较为普遍的现象。

　　第五，难就难在业内同仁在公证体制改革的认识上并不统一。首先在集中力量发展西部地区地市级及较好的县级以上公证处，将其办成规模化的公证处，甚至走联合的道路，以省府或中等以上城市为依托，下决心组建几个能够抗御风险，公证业务和公证收入有保障，公证法律服务队伍高素质的公证处。对于这样的思路，业内同仁在认识上并非一致。为了达到长期吃皇粮的目的，谈到开拓业务，多数人并不积极；谈到公证体制改革，更是谈虎色变；谈到撤处设人专搞法律援助类的公证，更是没有思路。凡此种种，对西部公证事业整体发展极为不利，如果不近早解决，西部地区公证行业在实施西部大开发的战略形势下，将失去很多机遇。对此，不能不引起业内人士的高度重视。

　　二、观点及对策

　　根据中央确定的西部大开发的战略重点，抓住机遇，在以下几个方面加大工作力度：

　　1、在用足用活政策上发挥职能作用。中央确定的西部大开发战略，所强调的就是要用市场规制指导西部开发的实践。公证等市场中介组织就是要利用自身优势，抢抓机遇，来展示行业特有的职能作用。一是在基础设施建设上发挥公证职能作用。因时因地制宜，抓住交通城镇建设项目开展公证法律服务，积极办好招投标及其合同公证。二是在调整产业结构中发挥公证职能作用。在贫困地区和生态环境恶劣的地区抓住退耕还林草及种植业大幅调整的机遇，跟踪提供公证法律服务，办好“四荒”承包及土地开发利用的合同协议公证。三是抓住中央对西部电力，原煤，天然气，石油等资源开发的机遇，发挥公证职能作用。瞄准国计民生的重点项目开展公证法律服务，办好招投标及其合同公证。四是抓住各地启动要素市场的机遇，面向市场发挥公证职能作用。为建立公信机制提供公证法律服务，办好各种法律事实，法律行为及其法律意义的文书公证。五是在推进改革开放的大环境中展示公证职能作用。以国际惯例和坚持真实合法原则为基础，在招商引资，对外交往过程中提供公证法律服务，办好民商事务和涉外公证。

　　2、加大法制及公证业务的宣传力度。一是发挥行业优势，开展宣传活动。由司法行政机关领导，公证员协会组织，全方位多角度开展公证业务宣传，宣传国务院公证暂行条例，宣传自治区公证条例，宣传公证适用的法律法规。二是发挥大处优势，开展宣传活动。通过印发公证业务知识，开展法律咨询等形式，广泛开展公证业务的宣传与灌输。三是借助大众传媒，开展宣传活动。利用广播电视，报刊杂志等载体，写论文，编案例，刊短评，登杂议等等，以多种多样的形式宣传公证，普及公证，让广大群众和法人运用公证来维护合法权益，提高依法办事的自觉性。在依法治理中发挥公证的积极作用。

　　3、因地制宜，循序渐进地开展公证体制改革。原则上按照国务院办公厅批准的司法部关于公证体制改革的方案组织实施。对少数民族地区和贫困地区的公证机构改革，不搞一刀切。总的思路应是：在政府的扶持下，本着有利于经济发展，有利于改善群众生活，有利于发展公证事业，积极开展法律援助，提高公民法律意识。在公证机构的设立上应体现以中心城市为轴心，以地市中等城镇为基点，以县区中小城镇为网络，在业务发展上实现上下互促联动，展示服务功能的目标。由此设想：老少边穷地区的县级公证处应编在司法行政机关序列，以法律援助的形式办理公证业务；地市级中等城市的公证处，应该扩大发展规模，开拓公证业务，按照司法部改革方案，先向事业单位过渡；省级公证处和省府市级公证处应发挥中心城市在市场，信息、文化等方面具备的优势，加大改革力度，扩大发展规模，提高服务功能，推进强强联合。减少内耗和不正当竞争的因素。笔者认为，西部地区的公证体制改革，应当吸取律师体制改革的教训，不宜把公证处一步推向市场。因为公证的业务性质不同于律师工作性质，只要公证代表国家行使证明权这一职能不变，公证机关就带有国家行政权力色彩，人为地将它划成某一类，其结果可能是适得其反。不仅会搞乱公证人员的思想，而实际上还会造成公证人才流失。这是业内同仁不愿看到的情景。

　　4、找准民族地区依法治理的结合点，发挥公证职能作用。在少数民族地区，既要尊重少数民族的生活习惯，尊重民族宗教人士的信仰自由，又要积极地做好促进民族融合和民族团结工作，发挥公证这一市场中介组织在依法治理中的积极作用。找准共同点，选好结合点。了解少数民族在民事、商事、经济活动中的传统，利用公证跨越国界和国际惯例的优势，潜移默化，细雨润物，从点滴做起，细致入微地开展公证法律服务工作，把少数民族地区的民商事务和经济活动纳入法制轨道。

　　5、加强对规模化公证处的支持力度，提高公证处的综合服务水平。随着西部大开发战略的实施，随着改革开放的逐步深入，通过强强联合，或强弱联合的形式，组建规模化公证处势在必行。这是因为：一是市场经济发展的需要。市场经济是规模化经济，体现了产业化，专业化、信息化、社会化、全球化的特点，如此庞大而又广泛的领域，对各项服务质量的要求将越来越高，对公证法律服务的要求也不例外。二是西部开发的需要。西部开发中的基础设施建设，资源开发利用，产业结构调整，对外开放和对外交往，无不需要公证提供优质高效的法律服务。三是队伍建设的需要。西部地区的公证人员少，需要集中发挥人才优势，组建上规模、上等级、上水平的公证处，加强公证法律服务功能，适应市场经济发展和西部开发的需要。这样的规模化公证处，可以划区建立，打破条块分割界限，可以跨省区，跨地市建立，可以强强联合，也可以强弱嫁接。西部地区的公证处，可以得到扶持发展，沿海和内地的公证处可以拓宽服务领域。政府可通过政策和调控手段支持规模化公证机构的组建，经济上可以给予适当扶持。因为公证的作用是建立市场公信机制，而公信机制的确立是需要政府的扶持才能实现的。公信机制的重要内涵是社会信誉，商业信誉等等，其对于市场经济的发展是至关重要的。试想没有社会信誉的市场主体涌入经济领域，其结果将会是怎样混乱的局面。从这个意义上讲，市场经济又是法制经济，而健全法制的基础，就是要切实加强诸如公证这样的市场中介组织。这将是政府调控市场经济和业内同仁执业过程中不能不思考和不能不解决的问题。

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