如何发挥审判监督职能

【论文提要】
2008年4月1日起生效实施的《中华人民共和国民事诉讼法》，对审理审判监督程序做了较大修改，随着新法的实施，各基层法院原有的审判监督机制将面临着新的考验。结合办案实际，笔者以新民诉法再审提一级为中心谈谈粗浅的看法以求教于同仁。
 
审判监督程序，是人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定、调解协议，依照法律规定对案件再次进行审理的程序。这一程序的法律意义在于贯彻我国长期坚持的实事求是、有错必纠的司法原则，纠正错误裁判，切实保护国家、集体和公民个人的合法权益。我国现行的民事诉讼法完善了申请再审的程序。主要体现在以下方面：

1、明确当事人申请再审的程序。新法第一百八十条规定：“当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见；不提交书面意见的，不影响人民法院审查。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。”该条规定避免了过去只是申请再审的当事人单方面面对法院，影响法院的中立地位，并忽视被申请人的程序利益，包括对申请再审的抗辩权利。

2、明确了特殊情形应延长当事人申请再审期间。原先的民事诉讼法规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出。在司法实践中确实存在两年后才发现某些再审事由的情形，有必要针对特殊情形作出适当延长申请再审期间的规定。

3、完善了检察机关的法律监督。原来的民事诉讼法第一百八十五条规定了检察院可以因4种情形而提出抗诉，对于检察院提出抗诉的案件，人民法院应该再审。这次修改民事诉讼法，把检察院可以提请抗诉的4种情形具体划分为13项，加上另外一款规定地方检察院对同级法院生效判决、裁定可以提请上级检察院抗诉。同时明确人民法院收到检察院的抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。

4、明确了向上一级人民法院申请再审，并且规定了再审的审查期间。修改前的民事诉讼法规定申请再审向原审人民法院或者上一级人民法院提出，实践中，当事人多头申诉、反复申诉，规定不明确，这也造成了人民法院的重复审查，这次明确规定申请再审向上一级人民法院提出，这样既可以避免多头申诉、重复申诉，又可以保障人民法院能够公平地审理案件。这次修改还规定人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查。原民诉法规定：当事人可以向原审法院或上一级法院申请再审。当事人大多数案件都是由原审法院再审或由原审法院复查，当事人对原审法院的再审或复查结果不服的，再向上一级法院再审。这种做法理论上是想减轻上级法院的压力，及时处理再审案件，但实际上不仅达不到目的，还带来了一些其他问题。笔者认为由原审法院自行再审的程序，在人民法院的审判监督体系中是比较薄弱的环节。而由上一级人民法院提起再审，纠正下一级法院错误的裁决，不仅更能体现审级监督的性质，而且在再审程序的实际运行中也远比原审法院要顺畅得多。另外，上一级法院再审能最大化地满足当事人的诉讼心理要求。一般来说，申请再审人对原审法院产生了一种不信任的心理，若仍由原审法院再审，则这种不信任心理在一定程度上只会增强而不会减弱。而由上一级法院受理再审申请并提起再审，无论再审结果如何，当事人都比较容易接受。由于申请再审案件和范围作了限制，实践中申请再审的案件也会大大减少，从工作量上考虑，上级法院也可以承受。案件由上一级法院再审并不违反二审终审制原则。因为案件已经经过了至少二级法院的审判，再规定当事人的上诉权恰恰是对二审终审制的违反，并且徒然增加了当事人诉累和诉讼成本，不利于诉讼效益的提高。

事物总是一分为二的，关于再审的事由，此次修改比较普遍的正面评价是：进一步将再审事由具体化，把民事诉讼法规定的再审事由从5项情形具体化为13项情形，使事项更加具体化了，当事人更加明确在什么情况下可以提起申诉，增强可操作性，减少随意性，避免应当再审的不予再审，切实保障当事人申请再审的权利，解决当事人“申诉难”的问题。但就具体条款来说，有几项值得探讨：

1、第七项“违反法律规定，管辖错误的”。我个人认为作为再审提起的事由值得探讨。首先，就管辖的制度本身来说，其本质上是一种法院审理案件权限的分配制度，即规定某一案件应当由哪一级法院以及同级法院中哪一个人民法院来具体行使审判权的问题。对当事人来说，无论哪个法院受理和审理哪个案件，在理论上都是代表国家司法机关行使司法裁判权，不影响当事人诉权的行使，更不影响当事人是否受司法保护的问题，要说有影响的话，那就是影响其他法院审判权的行使。因此，法律对管辖问题虽然作了规定，但仍然采取较为灵活的处理方式。比如，虽然对级别管辖作了规定，又用上下级法院之间管辖权的转移作为补充；虽然规定了地域管辖，但又用协议管辖和指定管辖作为例外。可见，管辖问题并不是强行规定。第二，管辖错误与实体判决错误没有必然的联系。我们设立再审的目的在于纠正错误的判决、裁定尤其是实体判决，管辖上的错误对实质上公正行使审判权没有直接的因果关系，我们不排出存在个别法院为了搞地方保护主义而故意违反管辖规定受理案件的情况，也不能排除一些法院对管辖问题理解不一而对违反管辖规定的情况（实践中，对此判断的依据往往由上级法院来判断，但谁又能够保证上级的上级不会同意原审的判断呢？）；第三，法律已经为违反管辖问题提供了专门的救济程序。民事诉讼法已经规定了管辖异议制度，当事人对法院管辖权有异议的，可以向法院提出。法院对当事人的异议应当进行审查并作出裁定，当事人对裁定不服的可以提出上诉，二审法院也必须审理并作出裁定。通过此程序，应该说，绝大多数管辖错误的案件已经得到了纠正。第四，如果允许凡管辖错误就可以提起再审的话，那么势必将导致很高的诉讼成本。已经进行的诉讼程序却可能因为并不影响实质公正的形式上的一般错误而导致完全无效。作为违反法院内部分工上的错误，其错误的性质、后果与诸如应当回避而没有回避，审理法官徇私枉法等均不能相提并论，对公正的实质影响都相对要小些，错误的纠正无需通过成本更高的再审制度来实现。第五，该项规定削弱了第三十八条的意义。第三十八条规定：“人民法院审理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。”其立法目的是，针对当时人民法院受理案件以后，当事人对受诉法院是否有管辖权提出异议的情况常有发生，而提出异议的时间又不受限制等情况作出的规定。当时认为，受理法院对受理的案件确有管辖权，是有权审判案件的前提，当事人对此有异议，进行抗辩，应该允许。但也不能滥用，要受一定的限制。如果在案件已经审理了一段时间再提出，就会浪费时间和精力，影响审判效率。因此规定了当事人提出管辖异议的时间。如果因管辖错误，而成为再审的事由的话，当事人有什么必要在答辩期内提出呢？甚至，一些不良当事人利用该项规定，在一审期间故意不提管辖异议，在申请再审时方提出，从而拖延诉讼，增加成本。当然，对该项的适用也可以限制在仅适用于当事人在答辩期间提出管辖异议的情况。但我认为，如果当事人对管辖一直有异议的，完全可以在实体判决前得到纠正，而没有必要在实体判决生效后，仅因管辖的错误再审案件，而徒增对方当事人的负担，浪费有限的国家司法资源。

2、第十项“违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的”。剥夺是否有定性和定量的标准：全部？部分？大部分？小部分？我们都知道，辩论权利本身就是一个比较抽象的概念。从理论上讲，辩论包括当事人就实体问题和程序问题这两个方面的辩论，所以，辩论权利的具体行使范围和领域是十分广泛的。从诉讼开始起，当事人就可能对主管、管辖、举证时限、证据交换等问题进行辩论，开庭审理中对实体权利义务问题和证据问题进行辩论，程序进行中还可能对程序问题，如诉讼中止、诉讼终结、延期审理、诉讼保全、先予执行等进行辩论，行使辩论权利。因此，是否在这些方面只要剥夺了当事人的辩论权利就可以提起再审呢？而且什么是剥夺，有一个如何界定的问题。在有些情形下，究竟是限制了当事人的辩论权利，还是剥夺了当事人的辩论权利，可能并不是特别清晰。因此，难以操作，需要进一步明确。 3、关于再审适用的程序问题。新法第一百七十八条规定当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上级人民法院申请再审。第一百八十一条第二款规定因当事人申请裁定再审的案件由中级以上的人民法院审理。这涉及到按一审程序审理还是按二审程序审理的问题？第一百八十六条规定，人民法院按照审判监督程序审理再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理；如果发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理；上级法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理。如果生效的判决、裁定是二审作出的，自无问题。但是，如果生效的判决、裁定是一审法院作出的，由于新法规定向上级人民法院申请再审、再审的案件由中级以上的人民法院审理，就涉及到再审程序是使用一审还是二审程序的问题。尤其是基层法院一审生效当事人申请再审的案件，中院再审是否算提审，算提审的话即按二审程序审理，对于因新证据、新事实或者主要证据未经质证等程序原因而提起再审的案件可能会因一审终审而剥夺当事人上诉权。

以上论述属笔者个人观点，每一项立法修改，都有利有弊，但新时期基层法院审判监督工作的的当务之急是做好平稳过渡的准备。实施之后，基层法院审监工作的主要职能是案件质量监督管理，通过构建和谐的民事诉讼模式，促进审判质量的提高。

一、严格队伍管理，加强党风廉政建设

审监庭应坚持强化监督与严格管理并举，大力加强审监队伍建设，严格按照廉政建设的有关要求，坚持以正确教育为主，认真领会“司法为民”精神，引导审监法官增强政治意识、大局意识、宗旨意识和责任意识，树立正确的权力观、地位观和利益观，形成了讲正气，讲学习，业务精，办案不偏不倚，做事公道无私的良好氛围。

二、组织学习把握新民诉法的精神实质，整合职能提升审判质量。

基层法院的立案、审监部门应充分认识到，审监程序的修改是我国审判监督制度的历史性变革，它既有利于保障当事人的申请再审权利，又避免了当事人多头重复申诉。立案、审监部门应结合自身的工作职责，在全面学习领会的基础上，切实增强责任感和紧迫感。其次，整合职能，明确审监工作重点除开展刑事、行政、执行案件审判监督外，主要职责是抓好全院案件的流程管理和质量评查，以提升审判质量为首任。

三、树立精品意识，认真办理重审和确认案件

再审提级后，审监庭主要审判工作放在认真办理重审案件及确认案件。一方面，集中精力，集中人力，着重处理好有一定社会影响的案件。另一方面，加大调解工作力度，妥善化解纠纷，力争通过调解促成当事人达成协议终结诉讼。审慎办理国家赔偿确认案件，采取多种形式，认真学习运用国家赔偿法以及最高人民法院颁布的相关司法解释，及时掌握法律、法规及司法解释制定的依据、确认的原则、程序和相关文书的制作要求。

四、注重审监实务研究，更新司法理念

加强业务知识学习，了解审判动态，注意新法律法规和司法解释的出台，及时更新知识，关注最高院有关审监制度改革研究的新成果、新方向。对一些找不到法律依据而又必须及时解决的问题，大胆创新，理论联系实际，探求解决问题的思路和合理途径。对特殊类型的案件和疑难复杂的案件，以庭务会的形式展开讨论、研究，明确争议焦点，厘清法律关系的不同性质，以准确理解和掌握法律规定的内涵。积极开展调研活动，撰写调研文章，对审判实践中的新情况和新问题进行有益探讨。提高理论水平，更新知识层次，利用业余时间提升法学理论素养和公正司法能力。

五、规范庭审程序，讲求庭审实效

可以借鉴最高人民法院有关民事诉讼证据司法解释的规定内容，制定了《民事案件庭审操作规程》在全院范围内推行。注重重审案件的庭审实效，力争通过庭审让当事人自行产生官司输赢的逐渐认知过程，并达到促使当事人服判息诉的最终效果。此外，还可有针对性地选择人大代表关注的个案或人大实施个案监督的案件，组织开展庭审观摩活动。

六、加强业务指导，改进基层法院整体执法水平

加强对基层法院各法庭的业务指导和培训，认真开展案件质量检查。将案件质量检查工作形成制度化。及时传达最高法院和自治区高院有关审监工作的文件或会议精神，采取以会代训形式举办与再审有关的业务培训。

七、加强物质装备建设，不断改善办公条件

现代化的办公设施和良好的物质装备建设是做好审判监督工作的物质保证。要进一步提高对审判监督工作加强物质装备建设重要性的认识，正确理解物质装备建设与审判工作的辩证关系，努力为审判监督人员提供良好的工作环境和工作条件。在为审判监督庭配备必要的交通、通讯、计算机、复印机等现代化办公设施的基础上，要进一步提高办公现代化水平，充分发挥物质装备条件对审判工作的保障作用，不断提高办案效率，促进审判监督工作顺利健康发展。

八、各业务部门和广大干警要积极支持审判监督工作

审判监督工作和审判监督改革是一项艰巨复杂的系统工程，做好审判监督工作，仅靠审判监督庭的力量是不够的，它不仅需要各业务庭的密切配合，而且需要广大干警的理解和支持。

九、畅通信访渠道，把申请再审消化在萌芽状态。基层法院可以考虑把信访室从立案庭驳离出来，设立单独的信访办公室，明确专人负责信访办公室工作。院领导对信访工作常抓不懈，对一些影响较大的信访案件，亲自接待，听取汇报。开展信访案件公开听证制度，到纠纷发生地，邀请地方干部一同做当事人的服判息诉工作。坚持院、庭长值班接待制度，规定每个工作日有一名正职庭长到信访室接访，每周一次院长预约接待。通过信访渠道，把一些申诉、申请再审消化在萌芽状态。

十、重视对审判监督干部的培养使用

审判监督工作是人民法院依法维护司法公正的最后一道防线，也是保护当事人合法权益不受侵犯的最后一道关口。从一定意义上讲，审判监督庭的法官就是监督法官的法官，是监督法官办案的法官，因此，必须具备综合型、复合型的素质。要进一步加强对审判监督干部的教育培训，有计划地选拔审判监督干部到政法院校深造或参加上级法院组织的业务培训。各业务庭举办的审判工作会议、业务培训班、理论研讨会等都要安排审判监督庭的人员参加，以更新他们的知识，开阔他们的视野，提高他们的综合业务素质。把审判监督庭作为培养造就干部的重要岗位之一。要为审判监督干部多购置法律书籍和学习资料，为他们创造良好的学习条件。


参考论文：

　　1、刘家兴、潘剑峰著：《民事诉讼法学教程》，法律出版社2008年版，第675页。

　　2、贾国凯著：《民事诉讼法新编》，中国法制出版社2008年版，第546页；

　　3、陈文革著：《民事诉讼法学》，中国法制出版社2008年版，第695页。

作者：黄显跃