司法制度创新与司法效率的衡平

公正与效率，是司法工作的永恒主题。“迟来的正义非正义”，离开效率，公正就无从谈起。美国最高法院大法官、著名法学家波斯纳认为，法律的正义必须以经济上的可行性、合理性为基础，“正义的第二种意义，简单来说就是效率”。司法效率已成为衡量一个国家的诉讼程序制度是否科学与文明的另一重要尺度，世界各国一般都将诉讼效率作为诉讼制度的重要价值而孜孜追求。
经过30年的改革开放和社会发展，正处于转型期的社会，生活日益复杂、各种利益冲突不断涌现、立法调整的范围不断扩大，人民群众希望通过司法活动公正分配权利义务的愿望日趋强烈，法院面临着案件急剧增长，各类案件的收案、结案、存案呈同方向正值增长，办案压力加大的局面。特别是基层法院，这样的压力更大。在新形势下，如何满足人们对司法高效的不断高企的期望，提高司法效率，成为当前法院面临的主要课题。最高法院院长王胜俊指出：“要针对审判执行任务日益繁重复杂的现状，积极探索提高司法效率的有效措施，最大限度地发挥现有司法资源的整体效益。”

一、基层法院面临的司法效率的困境

与人民群众对司法效率的高企求相比，基层法院面临着制约司法效率提高的诸多困境。

（一）司法需求的无限高速增长与司法资源的有限性

近年来，法院受理案件数量增长速度快，绝对数量多，但司法资源受现有的社会政治、经济等条件的限制,并未相应地增加，也不可能大幅度地增加，甚至在某种程度上出现了司法资源下降的情况。与此同时，审判标准的不断提高，人民群众新的司法需求的增加和涉诉信访压力的加大，法官的工作量在有形无形中急剧增加。

（二）稀缺的司法资源配置不合理

与司法资源供给不足形成鲜明对比的是司法资源的浪费。这主要表现在：（1）资源的错用。一些地方以“服务大局”为由，将专业司法官员极为宝贵的时间耗费在种种非司法功能事务中。（2）法院内部机构臃肿，部门分割，导致资源配置的部门化。法院内设机构众多，一方面造成部门领导职数过多，另一方面，资源不能共享，案件较多的民事审判、刑事审判的法官的劳累与案件较少的行政审判、审判监督的法官的清闲形成鲜明的对比，忙闲不均。（3）人员配置比例不合理。管理人员与普通干警比例不合理，领导职数设置比例偏大，增多了管理层次和中间环节，削弱了法官的独立性、超然性，影响了审判效率。审判人员与司法行政人员比例不合理，行政人员约占人员总数的二分之一，而且还呈现不断膨胀的趋势，审判人员却存在人员紧缺化现象，许多业务庭无法组成合议庭。法官与审判辅助人员比例不合理，存在着结构性的失调。即法官过多，书记员不足，在编的书记员十分缺乏。审判辅助人员的缺乏和审判辅助机制的不完备，法官在审判工作中的核心作用以及法官精英化、职业化的取向不能得到体现。法官从收案到结案大包大揽，往往要耗费大量的时间精力去从事繁琐的程序性、事务性工作，无法专心致志地思考案件、作出裁判，降低了办案质量和效率。

（三）司法职权配置的不合理

在资源配置不合理的同时，司法职权配置的不合理加剧了诉讼周期的延长、诉讼成本的上升，最终导致诉讼效率的的低下。基层法院司法职权配置的不合理主要表现在以下几个方面：（1）审判权的行政化层级分割。长期以来，审判权被如同行政权一样地对待，法院管理工作中的行政化方式和集权化特征，审判权被层层分解，尤其在基层法院，审判管理的行政化痕迹更重。审判权的政治化、多级化、行政化，导致审批环节多，司法流转时间长，诉讼周期延长，诉讼效率低下。（2）审判流程管理职权配置不科学，资源零散成本增大。在现有的审判流程管理模式下，审判工作与审判辅助工作、业务工作与管理工作交叉，职能混杂，审判流程管理普遍分散到各个相应的业务部门，使管理岗位和事务性岗位增多，难以形成对人力资源、财力资源和物力资源的规模化、集约化使用，法院的资源因部分地自我消耗而浪费，司法成本增大。（3）审判组织内部分工不明确，职责混乱。在审判组织内部，法官与审判辅助人员的职责划分不清，职权不明，工作相互交叉。

（四）诉讼程序设计不合理，案件未能合理繁简分流

立法上没有给予简易程序应有的地位，规定得过于简单、过于粗放化与原则化，简易程序的适用通常被局限在一个狭小的空间内，特别是在简易程序的适用问题上可操作性较差。

二、司法效率的法经济学分析

（一）法经济学上的司法效率

经济学上的效率，表示所获得的劳动效果与消耗的劳动量之间的比值关系，体现了投入与产出之间的比率。诉讼效率是指进行诉讼活动的效益与该活动所花费成本之间的比率， 它所描述的是诉讼进行的快慢程度，解决纠纷数量的多少，强调的是要尽可能地快速解决纠纷和尽可能合理地充分利用各种诉讼资源。

司法效率范畴包括司法的时间效率、司法的资源利用效率和司法活动的成本效率三个层次。司法的时间效率,要求司法制度能够迅速而有效地解决争端，实现社会公正，是司法效率最直观也是最基本的表现方式。司法的资源(成本)效率要求以最小的资源投入获取最大的效益,是实现司法效率最核心的表现方式。边际报酬递减规律要求对进行司法资源科学的配置。如果我们把司法资源的投入看作是一个过程,司法的边际效率,即司法的边际成本与边际收益的关系便成为考量司法效率的最重要的价值目标。

（二）司法效率提高的基础分析——基于成本——收益理论

现代经济学认为，作为“经济人”或“理性人”，“人们都是自己满足度的理性最大化者”，都会理性地选择追求自身利益的最大化。而在资源稀缺的世界里，受资源约束的限制，个人欲望不可能得到无限满足，因此人以其自利性为出发点，必然以满足自身利益的最大化为标准来合理配置和利用有限的资源，实现有限资源的效用最大化。成本——收益分析就是将一项活动所耗费的资源与取得或预期将要取得的收益加以比较，以便用尽可能少的付出换取尽可能多的收入。按照利润最大化原则，利润=收益/成本，成本最小化和收益最大化，才能达到利润的最大化。当成本一定时，追求收益最大化；当收益一定时，追求成本最小化。人们通过理性选择，比较各种可能行动方案的成本与收益，从中选择出净收益最大的方案。这一经济学的理论并不仅仅适用于市场行为。

在司法活动中，成本——效益原则的体现应该主要落脚在个案司法成本最小化上，以最少的人力物力，用最少的时间尽快完成案件的审判, 以尽可能少的资源耗费换取尽可能多的收益,对有限的资源加以最有效的利用，最大限度地满足人们对公平、正义、自由和秩序的需求。换句话说，法院只有降低司法成本,利用现有资源受理和审判更多的案件,司法成本才会通过平摊的方式得以降低,司法的效益才会提高。

司法成本最小化，在个案中，影响司法成本主要是时间成本、人力成本、和财力成本。对司法机关而言，就是用最短的时间，投入最少的人员，花费最少的经费，审结案件。从时间成本来看，一方面要求纠纷能够迅速被法院受理并尽快作出裁判,另一方面要求对于不同的案件,应当分别情况适用繁简不同的程序,对于简单案件适用简易程序,但对于复杂案件,则保证投入更多的司法资源。从人力成本和财力成本来看，要求重新进行配置，将“好钢使在刃上”。司法成本的最小化的现实做法不是在总体上减少对司法活动的投入，而是对现有的资源进行合理的分配。司法收益的最大化，从总体上来看，主要是在司法成本既定投入下，尽量多地审结案件。

（三）司法效率提高的路径选择——基于微观经济学生产者理论

从经济学角度分析,司法是一种向社会提供“正义”产品的经济活动。如果我们将法院作为一个生产司法正义这一产品的企业，诉讼当事人就是买方市场的消费者。从法院的角度来说,法院是根据自己掌握的司法资源向社会提供司法正义产品的社会机构,为社会提供更多的司法公正是其活动的宗旨。作为一个生产者,法院应当做的是使社会上更多的人能够寻求法院的救济,正像企业能够生产更多的商品一样。其行为准则是运用有限的资本（资源），通过生产经营活动取得最大利润（司法正义）。如何实现利润（司法效益）的最大化，就是司法资源如何合理配置。

优化司法资源配置是提高司法效率的一条基础途径。司法资源的稀缺性表明了需求的无限性与资源有限性的矛盾，在尽可能的范围内实现这种平衡，最好地利用有限的资源，就是最优化，就是达到最佳效率状态。司法选择就是为了实现司法资源最优化配置，达到最佳司法效率状态。从长期看，司法要素状况的改善是提高司法效率的决定性因素；而在特定历史阶段，在要素状况既定的情况下，效率的提高，则主要取决于要素的合理配置。

在司法活动这一经济过程中,有两个基本变量对司法效率起到基础性的作用:一是资源，二是程序。资源包括人力、物力、财力,是审判的物质基础；程序包括司法活动所采取的程序和在司法活动中司法职权的配置，其客观而直观的体现为案件审理周期（包括案件审理时间和案件流转时间）。根据对于资源、程序两者不同的配置方式,有四种不同的司法效率实现路径。

我们可以构建一个函数， y为最终的司法正义，c为资源，t为程序，则y=F（c,t）,司法效率的提高与资源的有效投入量成正比，与程序成反比。

路径一:在资源c保持不变的前提下,提高司法效率有效手段就是改变程序, 缩短案件的审理周期。审理周期的缩短既可以通过审理程序的选择缩短法定的审理期限来实现，如选择简易程序或者速裁程序；也可以通过审判流程管理，优化司法职权在不同主体之间的配置，缩短案件的在不同流程之间的周转时间来实现，如将案件的审理权完全交由法官或者合议庭，废止或者减少案件的行政审批程序。

路径二:在程序t保持不变的前提下,尽可能多地获取资源,如增加审判编制、改善物质装备等。按照经济学理论中的规模效应，当一种要素投入量增加时，收益也随之增加，因此诉讼效率会有所提升。

路径三:在资源c、程序t均保持不变的情况下,通过优化司法资源配置的方式,将资源向审判领域倾斜,并且尽可能提高案件资源的实际有效使用量,则产生与路径二相同的效果。这种路径与路径一比较,其优势显而易见地有助于正义的生产；与路径二相比,在当前的司法国情下,更具有推广价值,可以被各地、各级法院所采用。

路径四：在资源c保持不变的情况下,同时优化资源的配置和制度的安排，即减少案件的审理周期、同时优化司法职权的配置。这是我们最理想化的路径。

三、提高司法效率的制度创新和选择

（一）制度安排是提高司法效率的关键

制度经济学派认为，对于经济的增长，惟有制度是最重要的。资源配置的真正决定因素不是市场，而是社会的组织-制度、权力-结构。根据科斯定理，不同的制度安排，会带来不同的资源配置的结果，制度安排的不同会直接影响到经济效率。制度的选择取决于交易成本最低化。如果效用相同，人们将会选择成本较低的制度安排。从历史来看，经济制度的进步体现为成本更低、更有效率的制度不断地替代成本较高、效率较低的制度。

据此，并根据前文基于微观经济学生产者理论和成本——收益理论的分析，我们认为，在现实条件下提高司法效率，在于优化现有的司法职权和司法资源配置；而这一切，关键在于科学做出制度安排，创造理想制度环境。司法效率的实现必须依赖于制度的有效运作。我们应该设计更为经济的司法制度或者诉讼程序，本着降低成本的原则对司法职权和司法资源进行重新配置，尽量在个案的微观司法活动与整体宏观司法活动两个层面都实现成本最低和收益最大。

（二）优化司法职权和司法资源配置，提高司法效率的具体制度性建议

如前所述，在现有的条件下，制度的创新主要集中在司法资源和司法职权的优化配置。也就是说，在资源不增加或者增加量有限的情况下，通过司法制度的创新，在现有的条件下实现审判力量效用的最大化。

1.虚化审判业务庭的设置，设立案件审判中心和审判管理中心。

（1）设立案件审判中心，统一调配审判力量

针对民事、刑事、行政案件数量比例与审判庭设置、合议庭组成的人数要求之间存在矛盾而导致各庭忙闲不均、浪费审判资源的问题，建议打破三大诉讼法所设置的藩篱，虚化审判业务庭的设置——各业务庭的设置不变，但不再具有原来的职责，设立案件审判中心。案件审判中心作为统一组织和管理案件审判工作（包括再审案件）的机构，统管全院案件的分配、排期和合议庭的组建、审判长的指定。在案件审判中心下，将一线审判法官分解组成若干个审判单元，每个单元由主审法官，法官助理和书记员构成。案件审判中心根据各个审判组留存案件多少的情况，案件的种类，按照随机分配的办法，统一均衡分配案件，将案件均衡地分配到每一个审判组手上。这样，可以解决各业务庭案件不均问题。原则上审判单元不再只负责某专业案件的审理而是对各类型案件均要审理，但可以确定某一个或者几个审判单元优先审理某些类型的案件，进行适当的专业化分工，在确保案件平均分配的同时也保证案件的专业化审理，将同一类的案件交由同一个合议庭或者法官审理，实现边际成本的最小。

（2）设立审判管理中心，科学合理配置审判管理职权。设立审判管理中心，将原来由审判业务庭行使的审判管理职权授予，统一对审判活动进行管理。对于具有一定独立性，衔接工作量小，可以系统化的审判管理可以由审判管理中心统一进行。实现审判流程管理的科学化、规范化和规模化，实现经济学上的规模效益。审判管理中心可在立案庭和审判监督庭的基础上设立，统一组织管理立案、送达、值庭、保全、审判监督、审限的跟踪与提示，司法统计与分析等工作。

通过虚化审判业务庭，设立案件审判中心和案件管理中心，将审判权和审判管理权进行科学的配置，可以平衡任务，减少内耗，并在一定程度上实现法官的职业化和精英化。

2.压缩司法行政人员配置，突出审判工作中心地位，实行全员审判机制。一是压缩司法行政人员配置，突出审判工作中心地位。从高度集约化的方向和突出审判活动在法院工作中的中心地位的角度改革行政管理工作，整合司法行政部门和精简司法行政人员，逐步压缩司法行政人员配置，原则上将通过国家司法考试、符合法官任职条件、具有实际审判业务能力的人员尽量安排在审判岗位上，最大限度满足审判一线工作需求。二是推行班子成员和综合部门审判员办案的全员审判机制。对于综合部门中具有审判职称能够胜任审判工作并经过选任的人员和具有审判资格的班子成员实行挂庭办案。要求这些人员，在保证本职工作的前提下，每年办案不少于一定的数量。

通过以上措施，将司法资源向审判倾斜，将审判权集中在优秀的法官手中，逐步实现法官的职业化和精英化，尽可能地发挥优质人力资源的作用，实现司法资源内部配置的优化，提高司法资源的实际有效利用率。落选的法官从事行政性事务、庭前准备工作或者安排其从事当地党委、政府所要求的非司法性功能的事务。

3.减少案件的行政审批，还权于合议庭和法官。

法院内部审判权的层层分割多层次、多程序的报批影响到了审判效率的实现。从实践中看，这种善意的干预并不能提高司法产品的质量或收益，甚至会收到相反的效果。正如我们不可能通过老百姓的投票公决来决定一个人的疾病诊断与治疗一样，司法也不可能通过一种良好愿望的意见干预来取得更好的效果。因此，减少法院内部权力结构的中间层次，在法院中建立平行的内部审判管理结构，真正放权、还权于法官和合议庭，减少中间环节，克服和消除内耗，充分调动法官和合议庭的工作积极性，最大限度激发工作潜能，释放工作力量。

4.实行司法人员主辅分工，突出法官司法核心地位，实行法官助理制度。

现代社会和经济的存在和发展，离不开社会的分工。“分工是导致经济进步的惟一原因。”在案件增多，审判程序逐步规范化的情况下，对司法活动实行分工，是符合经济学原理的有效的提高效率措施。实行法官助理制度，突出法官在司法过程中的核心地位。在审判单元中，法官专司裁判，法官助理和书记员服从服务于法官，在法官的领导下从事司法辅助性工作。

5.实行多元化的诉讼程序制度，完善繁简分流制度，扩大独任制和简易程序的适用

从经济分析角度看，审理周期的长短与司法成本的投入量呈正比例关系，审理周期直接影响着司法效率。缩短审理周期成为提高司法效率的最简捷的措施之一。诉讼程序的繁简与诉讼周期的长短存在着内在联系，诉讼程序的简化则必然带来诉讼周期的缩短。这就要求我们在设计诉讼程序时要尽量降低诉讼成本，加速诉讼运作，减少案件拖延和积压，提高工作效率，以一定的司法资源投入换取尽可能多的诉讼成果。通过构建一种多元诉讼制度，遵循不同类型的民事纠纷适用不同的程序来处理的原则。实行案件简繁分流,修改民事、刑事诉讼法中关于简易程序的规定，依法扩大简易程序适用范围，使大量常规案件通过简易程序或自行协议解决。同时，修改《行政诉讼法》，允许行政诉讼也可以采取简易程序的审判方式。在扩大适用简易程序的同时，需要对简易程序制度予以完善。一是严格控制简转普数量，严把简转普的审批手续；二是根据案件的不同特点和类型构建形式多样化的简易程序；三是借鉴国外的辩诉交易、处罚令等制度建立符合中国国情的相应制度。四是设立速裁和小额诉讼制度；五是同时推进普通程序简化审。

6.构建多元化纠纷解决机制,减缓司法压力。法院在处理纠纷时必须借重其他社会力量，通过构建诉调对接机制，根据当事人的选择，将部分案件分流到基层调解组织，交由这些社会组织进行调解,减轻法院的负担,将司法资源集中在必要的审判中。


【结语】

影响司法效率的因素是多方面的，司法效率的提高并不能仅仅依靠前文所述的法院做出的一些内部调整就可以完全达到目的，还需要其他因素一致配合。但毫无疑问，法院在其中起到极为重要的作用。本文只是基于在其他因素都不发生改变的情况下，在当前现实条件下，如何通过法院内部的自我调整达到司法效率的最大化。毕竟我们不能等到万事俱备，所有的因素都全部准备到位的时候才开始改革；在现有的条件，如果能够尽我们的力量取得一点进步，那也是值得欣慰的。

在本文中，我们一直认为，如果能够改变客观外在条件的话，那是最好不过的事情；如果不能够改变或者在短期内不能够改变外在的客观条件，面对困境，我们也要在现实的基础上有所作为。具体到司法效率的提高上，我们强调的是通过制度的创新来解放生产力，强调的是资源（广义上的，包括职权）的优化配置而非资源的多寡，强调的是优化配置司法资源后的诉讼过程而非仅仅关注诉讼成本和诉讼产出。毕竟，资源有限，创新无限，我们希望在基层法院这个“螺蛳壳内做道场”，也能够用有限的资源做出一道丰盛的夜宴。

作者：林振明 赵元松