论民事大调解下的行政诉讼调解

【内容提要】：
2010年4月，中央综治办下发了《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》,要求用调解方式调处化解各类矛盾纠纷，全国各地由此开展了轰轰烈烈的大调解活动。人民法院的民事审判法官也传承和弘扬了被称为“东方经验”的“马锡五审判方式”开展民事调解工作。那么，行政审判工作如何展开调解工作呢？本文作者从行政诉讼调解的定义、调解的依据和原则、调解的范围及程序四个方面对人民法院开展行政诉讼调解工作做了全面的论述，并针对所存在的问题提出了七点建议。

【关键词】：民事大调解 行政诉讼调解

今年四月，中央综治办下发了《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》,对深入开展矛盾纠纷调处化解工作提出要求。随后，最高人民法院发布了《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《若干意见》），就人民法院在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作中如何贯彻“调解优先、调判结合”工作原则提出了指导意见，同时对人民法院如何推动建立“大调解”工作体系、如何加强司法调解与人民调解、行政调解在“大调解”工作体系中的沟通协调、相互衔接以及如何发挥司法调解的推动和引导作用等问题作出了规定。一场大调解活动就这样在神州大地上轰轰烈烈地开展了。

在人民法院的审判活动中，民事调解历来已久，建国初期就确立了“马锡五审判方式”，现在的民事审判法官就是传承和弘扬了“马锡五审判方式”，各显身手，各创佳绩。然而，行政审判工作要开展调解活动史无前例，如何进行呢？能不能参照民事的调解制度开展调解活动呢？这就是本文要探讨的问题。

一、行政诉讼调解的定义

所谓行政诉讼调解就是指行政诉讼的协调和解，简称行政协调。它是依据行政诉讼法关于被告改变具体行政行为可以允许原告撤诉的规定，在充分尊重当事人诉讼权利的基础上，人民法院在查明事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，建议由行政机关完善行政行为，补偿行政相对人的损失，由行政相对人自愿撤诉；①从而达到调解的目的。

行政调解是人民法院适应新的行政审判工作环境，顺应构建和谐社会的要求而进行偿试的一种解决行政机关与行政相对人矛盾纠纷的审判活动。人民法院在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，积极探索和完善行政诉讼和解制度，审判行政案件时尽可能用法律的智慧采取协调的方式促使当事人和解结案，化解行政争议，对促进官民和谐，社会和谐稳定具有重大的战备意义。

二、行政诉讼调解的依据和原则

（一）行政诉讼调解的依据

《中华人民共和国行政诉讼法》（《行政诉讼法》）第五十条虽然明文规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”。然而，该法第五十一条又规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”第六十七条第三款再次规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（简称《若干意见》）中又提出“对行政案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。”可见，行政诉讼调解是有空间和法依的。可以说，《行政诉讼法》第五十一条、第六十七条和《若干意见》就是目前人民法院开展行政诉讼调解最直接的依据。

（二）行政诉讼调解的原则

行政诉讼调解的原则，是对人民法院开展行政调解行为的本质要求，是行政调解的准绳和尺度。行政诉讼调解除了必须遵循自愿、合法、平等的行政审判基本原则外，还要根据行政调解工作的特点，遵循和坚持以下原则：

1、调查研究、实事求是的原则

对所调解的矛盾纠纷进行充分的调查研究，是做好行政诉讼调解工作的首要环节。无论调解什么样的矛盾纠纷，都要从调查研究入手，深入实际，多方面了解情况，掌握事物全貌，只有对事物有透彻的了解，才能客观地得出正确的结论。对于调查到的大量素材，要运用马克思主义的认识论和方法论进行由此及彼、由表及里、去粗取精、去伪存真的加工整理，分析综合，透过现象，抓住本质，这样才能提出科学合理的调解意见。如果对事物不做全面深入的调查研究，不实事求是，就认不清矛盾纠纷的“症结”，也就无法找到解决矛盾纠纷的“钥匙”，甚至在调解中会误入主观主义的歧途。这样，不但不能解决矛盾纠纷，反而使矛盾纠纷更加复杂化而难以解决。

2、客观公允、秉公调解的原则

所谓客观公允，就是全面听取和反映被调解对象的意见和要求,做到“兼听则明”，防止“偏听则暗”；所谓秉公调解，就是要以法律为中心，在调解中对矛盾双方“一碗水端平”，不偏不倚，要依法来调整和平衡各个方面的关系，解决存在的矛盾纠纷。行政调解切忌偏听偏信、主观臆断、从印象和个人好恶出发，更不能感情用事，甚至出自私情，在调解中偏袒或倾向哪一方。对调解中未采纳其意见的一方，更要耐心讲明法理，使之心悦诚服。

3、坚持原则性和灵活性相结合的原则

党和国家的方针、政策和各种法律法规是行政调解工作的准则，任何调解工作,都要有政策和法律的依据,都要控制在一定的限度内。离开了党和国家的方针、政策和法律、法规，调解工作就失去了一定的尺度，处理问题就容易出现偏差。同时可在依据政策和法律的前提下，做到具体问题具体分析，区别不同情况，“一把钥匙开一把锁”，防止“一刀切”。

4、立足全局、服从总体目标的原则

总体目标体现着党和人民的整体利益，行政审判工作的对象是行政机关和行政相对人，范围十分广泛，需要调解的矛盾纠纷千差万别，类型多样，但无论属于哪种类型，都要坚持从党和人民的整体利益出发，按这一总体目标来协调和解，这是行政诉讼调解工作的根本出发点和归宿。因此，行政调解工作必须以保障工作总体目标的实现为主线，并紧紧围绕这条主线来开展和完成调解工作。对调解工作的最基本要求，就是要化解矛盾，解决矛盾，理顺关系，推动行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益，实现党和人民的最高利益，实现行政活动的具体目标。往往有许多事情从局部目标或部门利益看是适宜的，合情合理的，但从总体目标和整体利益考虑，却需做出妥协和让步，甚至牺牲一定的局部利益。这样，法官的大量工作,应该是不断帮助和启发被调解者讲党性、顾大局，从党和人民的整体利益出发，自觉做到局部利益服从全局利益，各自目标服从总体目标，积极配合，使矛盾纠纷得到妥善解决。

三、行政诉讼调解的范围

行政诉讼调整的是行政机关和公民个人之间的矛盾纠纷，通过调解能灵活地解决了官民之间的矛盾纠纷，但是如果一味地强调和推行调解，也将会危害行政相对人的利益，影响了行政机关的严肃性。因此，根据《行政诉讼法》第五十一条、第六十七条和《若干意见》的规定，行政诉讼调解的案件应当控制在以下两大类案件：

（一）行政机关具体行政行为合法但不合理案件和其行为不合法的案件，人民法院可以进行调解

人民法院受理行政案件后，要对行政协调的客体即行政协调的具体案件进行合法性审查。凡是行政机关具体行政行为明显合法又合理的案件，公民坚持诉讼的案件，一律予以判决；以维护行政机关的严肃性，增强行政机关的威信。凡是行政机关具体行政行为合法但不合理案件和其行为不合法的案件，人民法院可以进行调解。具体分为：被诉的行政机关具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的案件；被诉的行政机关具体行政行为合法，但存在合理性问题的案件；法律规定不明确或者法律规定与相关政策不统一的案件；涉及行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决，或者其他以当事人生活、生存权益为基本内容的行政行为。②

（二）公民诉请行政机关赔偿的案件，人民法院可以进行调解

根据《行政诉讼法》第六十七条第三款“赔偿诉讼可以适用调解”的规定，凡是公民诉请行政机关赔偿的案件，人民法院都可以进行调解。

四、行政诉讼调解的程序③

（一）调解程序的启动

《若干意见》中提出“对行政案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。”由此，人民法院审理行政案件，可以参照民事调解的程序，根据案件的具体情况，在征得双方同意的情况下，依职权提出调解。另外，人民法院也可将申请调解的权利赋予行政相对人，因为提起行政诉讼的是行政相对人，在行政诉讼中调解的申请者也应限于行政相对人，将申请调解的权利赋予相对人，对行政机关的影响不大，行政机关可以接受也可以拒绝，这样就可以减少运用行政权力而胁迫调解的现象。而如果允许行政机关申请调解，则可能出现因行政相对人惧于行政机关的行政权力而被迫接受调解的情况。

（二）调解方案的达成

调解达成协议，必须双方当事人自愿，不得强迫，但法院可以为当事人提出调解方案。在行政纠纷中，如果双方当事人已有达成协议的意向，但是由于法律知识或其它知识的欠缺，作为原告的公民个人往往不知如何恰当保护自己的合法权益，或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益；另一方面，作为被告的行政机关则可能为换取原告人的调解同意而牺牲公共利益。在此情况下，人民法院根据职权主义原则，对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督，就成为调解能否成功的关键。如果协议内容涉及行政机关重新做出具体行政行为，则行政机关应依协议内容做出新的具体行政行为并履行之，不能将此协议直接视为行政机关的行为。如果行政机关事后拒绝履行协议，法院不能直接以此为执行依据，而应根据行政诉讼法的规定，按行政机关拒不执行判决、裁定的方法处理。

（三）坚持调解的合议制

人民法院受理行政诉讼案件后，在庭审中是否需要调解、该怎样调解，应由和议庭成员讨论决定，这样既可以充分发挥合议庭成员的集体智慧，对案件事实和法律做出最准确的判断，又可以对个别承办人员为私利而违法调解实现监督。而有的人认为调解就是适用简易程序，由独任审判员决定并主持调解，这是不对的。因为调解与审判一样需要法官对法律精神、原则的深刻理解和娴熟运用，成功的调解是对法律目的的完美实现。适用调解的行政案件不一定是简单的案件，适用调解也不等于适用简易程序。

（四）确定调解结案为法定的结案方式之一

调解看似比审理判决简单、容易，但实际上调解比判决更费口舌和时间，它既需要法官对事实的完全把握，又依赖法官对法律的深刻理解力，更需要法官有很强的说服力。明确调解为法定结案方式之一，就是尊重法官为调解结案而付出的努力。因此，应当允许人民法院以调解笔录或当事人提交的调解协议的书面形式结案。

（五）调解协议的效力

一是确定当事人间权利义务关系的效力。人民法院的调解书送达当事人或调解笔录生效后，表明双方当事人对曾经发生争议的法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义务，这是法院调解书在实体法上的效力。

二是结束诉讼的效力。调解协议是双方当事人根据自愿、合法的原则，经过充分协商达成的，并在调解书送达前和调解笔录依法生效前，双方当事人可以反悔。但是，调解书送达当事人和调解笔录依法生效后，当事人之间的行政争议，在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向人民法院再行起诉，这是法院调解在程序法上的效力。调解书和特定的调解笔录依法生效后，其法律效力同法院生效判决书一样，当事人即丧失了上诉权。当事人如对法院的调解书和调解笔录有异议，也不能上诉。

三是强制执行的效力。调解协议是双方当事人在人民法院主持下自愿达成的，一般情况下当事人都能自觉履行。但在实际中，有的当事人拒不履行调解协议确定的内容（特别是给付内容），于是就发生强制执行问题。当事人有权依照法律规定向人民法院申请强制执行。

五、行政诉讼调解存在的问题

（一）思想认识不足，认为行政审判实行调解是违法

鉴于《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件不适用调解。”而《若干意见》中又提出“对行政案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。”因此，很多人认为：这是自相矛盾，行政审判实行调解是违法。民事调解的对象都是“私权”主体，私权是可以按照“意思自治”原则自由让渡的。而行政诉讼其中一方一定是行政机关——公权代表，行政诉讼实行调解就是使公权让渡了，这就意味着损害公众利益去平息诉讼纠纷，是违法的。

（二）缺乏有效的司法监督，助长公权滥用

行政机关实行问责制后，有的行政机关为免于承担败诉责任，被诉后会以牺牲国家利益，公共利益或他人利益为代价，换取原告的和解，从而达到撤诉息讼之目的。而人民法院对当事人达成的和解协议缺乏必要的司法审查，为放纵公权力滥用打开方便之门。④

（三）调解能力有待提高，调解方式、方法有待创新

行政诉讼调解刚刚开始推行，法官对行政案件的调解能力还不熟练，所采用的调解方式、方法沿袭民事诉讼调解方式、方法，不能完全适应行政审判工作。因此，法官的行政调解能力有待提高，调解方式、方法有待创新。

六、对今后开展行政诉讼调解的建议

（一）修改《行政诉讼法》，建立行政诉讼调解制度

在各类行政案件中大量适用调解已成为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，但在行政诉讼中实行调解制度在我国还存在现实的法律障碍。为此，建议修改《行政诉讼法》第五十条的规定，建立政诉讼调解制度，节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，以顺应合时代潮流和民主法治精神。

（二）加强学习，提高政治素养

行政审判法官从事的行政审判工作具有很强的政治性。而行政调解工作的成败，在很大程度上又取决于法官的素质水平、阅历和经验。因此，作为行政审判法官，应加强学习，坚持不懈地认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习党的基本路线、方针和政策，始终与党中央保持高度一致，注重用正确、科学的理论武装头脑，自觉改造并树立正确的世界观、人生观、价值观，不断提高自身的政治素养。要通过不断的学习，发扬理论联系实际的学风，在实践中增长知识、增长才干，逐步提高自己判断是非的能力及政治敏锐力，培养自身快速的反应能力及应变能力，并善于在复杂的社会现象中去伪存真，抓住本质，不断提高自身的政治素养，从而为调解各类行政案件提供良好的思想素质基础。

（三）丰富知识储备，提高业务素养

要提高调解能力，行政审判法官就要认真学习各方面的知识，进一步提高自身的思维能力和口头表达能力；同时还要具备丰富的法律知识和各类社会科学知识储备，才能在维护国家利益、公共利益和人民群众的根本利益的基础上，客观公允地调整和平衡各方面的关系，依法秉公解决产生的矛盾纠纷，做好各类行政案件的调解工作。

（四）注重方式技巧，提高调解质量

一是对所要调解的案件进行深入细致的调查研究，掌握所解决矛盾纠纷的相关情况，以便在庭审调解中出现情况做出符合实际的判断；在调解过程中，严格遵循正确的政策法律依据；在调解协议初步形成，尚未制作调解文书之前，要进一步与诉讼双方充分沟通，征求意见，反复商榷；双方一经决定无异议，法官就要立即制作调解文书送达。

二是要注意选择恰当的调解时间。法官应对调解中所遇到的各种问题进行周密的考虑，根据实际情况去合理选择庭前调解、庭中调解，还是庭后调解。

三是要采取合适的调解方式。法官在调解时应视具体案件采取有利、有效的调解方式，努力提高调解质量，争取收到良好的法律效果和社会效果。

（五）自觉磨炼心智，提高心理素养

良好的心理素质能促进调解工作的顺利完成。因此，要提高调解能力，法官就要不断加强自身的心理素养，一要培养坚强的意志及自信心，以便在困难与矛盾错综复杂的状态下，化恒心为力量，迎难而上；二要有理智，学会以柔克刚，刚柔并济，从而有利地控制各种复杂的局面；三要有幽默感，这有利于便拉近与被调解者的距离，在轻松、愉快的气氛中更好的完成调解工作。

（六）邀请行政机关的领导、人大代表、政协委员等当事人参加调解，促进司法公正

行政诉讼调解除法官可以根据当事人意愿和案件具体情况，主动做协调和解工作，也可邀请社会团体、中介组织等社会力量主持或参与协调，但应充分考虑与案件的关联性，原则上一般邀请行政机关的领导机关、监督机关、上级主管机关、与案件存在某种关系的人大代表、政协委员及当事人所在基层组织代表参加，以促进司法公正。⑤

（七）限制行政诉讼调解的时间范围，提高司法效率

要限制行政诉讼调解的时间范围，不能“久调不决”而影响行政效率和司法效率，在穷尽所有可能的调解方式、方法后，仍不能达成和解撤诉的，应尽快依法判决，要做到既保护行政相对人的合法权益，又维护行政机关的权威。⑥

总之，行政诉讼调解工作作为人民法院审判工作之一，只要全体法官加强政治和业务学习，在维护国家利益、公共利益和人民群众的根本利益的基础上，不断创新调解方式、方法，依法客观公允地调整和平衡各方面的关系，秉公解决各类行政案件的矛盾纠纷，就能将行政诉讼调解工作推向新的台阶。
 
注释：

①、②、⑤、⑥陈世喜:《浅析行政诉讼协调和解的依据、意义及范围》，载中国法院网法治论坛，2007年11月14日，2010年7月9日访问。

③许宏：《我国行政诉讼调解制度的构建》，载中国论文联盟www.lwlm.com ，2008年8月23日，2010年7月14日访问。

④缄默：《试析现行“行政诉讼协调和解”效率、问题及其对策》，载中国法院网法治论坛，2008年8月7日，2010年7月14日访问。

作者：林荣先