试论民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的审判方式改革

在司法实践和社会生活中，经常发生当事人因相邻关系，房屋买卖、拆迁安置，土地征用，行政许可，行政处罚等法律关系而同时引起或先后提起民事诉讼和行政诉讼等相互交叉重叠的案件，如一起相邻关系案件中，在不到半年的时间里，当事人先后共提起一个民事诉讼、两个行政复议、三个行政诉讼，既增加了法院的诉讼成本，也给当事人造成诉累。笔者认为，解决问题的关键是要研究和推行民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的审判方式改革。
一、民事、行政案件交叉处理方法的多样性


依据《民事诉讼法》第一百三十六条第一款第（五）项规定，“本案须以另一案审理结果为依据，而另一案未审结的，中止诉讼。”和最高人民法院《关于执行《行政诉讼》若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项规定，“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据而相关案件尚未审结的，中止诉讼。”在处理关联的本诉与他诉审理顺序的原则，应优先审理决定另一诉的裁判结果的诉讼，即优先审理属于原因、前提条件的诉讼。但由于相关联的民事诉讼和行政诉讼的结果互为影响，因此在司法实践中不易判定哪种诉讼是“属于原因、前提条件的诉讼”。案例：某印刷公司召开董事会，决议变更法定代表人。原法定代表人对决议不认可，被罢免后把公章、营业执照都拿回家去了。新法定代表人到工商局进行变更登记，工商部门以文件上无公章，不符合条件为由不予办理。新法定代表人以股东损害赔偿纠纷起诉老法定代表人，请求人民法院判令原法定代表人交出公章、营业执照。新法定代表人又以行政不作为起诉工商局，请求人民法院判令工商部门依法履行职责。立案时，立案庭法官问：“你的诉状怎么没有公章？”新法定代表人说：“你看我的第一项诉讼请求就是要公章。”法官又问：“怎么没有出示营业执照？”新法定代表人说：“你看我的第二项诉讼请求就是要营业执照。”法官说：“你到公安局开个证明，刻个公章盖在民事诉状上，我就立案。”到了公安局，公安局说：“你得拿企业法人营业执照来，我才给你开证明刻公章，我怎么知道你代表公司？”到工商局，工商局又向他要公章，否则不补发企业法人营业执照。在行政立案时，又遇到了同样问题。我们知道某一个人作为公司法定代表人身份，应当从公司选举或者确认那一天他就开始生效了，而不需要工商局办理变更登记，法定代表人的合法身份，不需要靠公章来维系，关键要靠公司的法律文件。例如，董事会选举董事长或任命总经理的决议。审理民事诉讼的法官认为，如果行政诉讼支持了新法定代表人的诉求，新法定代表人完全可以变更登记，再申请变更营业执照，重新刻章，民事诉讼已无必要，因此等待行政诉讼结果。审理行政诉讼的法官认为，如果民事诉讼审理的结果是支持了新法定代表人的诉求，把公章、营业执照交给了新法定代表人，直接到工商局变更即可，也无行政审理的必要。


司法实践中对民事、行政案件交叉有三种不同的处理方法：


一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼。例如：王某与李某所有权及相关权利纠纷一案中，王某诉称：2003年5月15日，原房主张某与李某签订了租赁合同，租期为2003年5月15日至2005年5月15日。期间，张某将房屋卖于王某，签订了房屋买卖合同。2005年9月30日，双方办理了房屋过户手续。租赁期满至2005年9月，房屋一直由李某占用。2005年10月王某持房产证起诉至法院，请求判令李某搬出房屋。李某以未行使优先购买权为由质疑王某所持房产证的效力。


在民事诉讼过程中，当事人对具体行政行为有争议的，需要通过行政诉讼对具体行政行为进行审查。具体行政行为的结论一般以公文书的形式在民事诉讼中作为一方当事人的证据出现，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条，具有较高的证明力，该行政行为的结论作为定案的依据，除非对方当事人有充分相反的证据足以推翻具体行政行为的结论，而对方当事人的举证责任非常重。这时对方当事人更易提起行政诉讼，通过审查行政行为的合法性，来达到推翻证据的目的，具体行政行为是否合法有效，最终应由行政审判通过程序审查和实质审查来裁决。其次，具体行政行为如果是以民事关系为基础作出的，民事审判对基础民事关系应优先审理或作出裁判。民事关系是平等主体之间的民事行为，遵循公平、自愿、等价有偿原则，民事关系的法律效力通常需要通过民事审判予以确认，而民事行为的效力直接关系到以此为基础的具体行政行为的合法性。在行政诉讼中，遇到最大的困难是难以认定当事人是否对其主张的不动产享有真实的权利，且不论是不动产登记机关还是行政审判，一般不能直接确认以登记行为为基础的民事关系的效力。对不动产登记行为提起行政诉讼，实质是对登记行为基于的司实体权利有争议，而这类民事争议的处理是民事审判的职能，不动产登记机关没有权力对这类权利归属的真实性进行全面审查或对转让合同关系的效力作出判定，同样，行政审判受其职权性质的限制，一般不能对不动产权利归属和合同的效力作出最终认定。在基础民事关系和民事行为效力待定的情况下，不论是判决维持还是撤销具体行政行为都是不妥当的，因此民事关系的法律效力通常需要通过民事审判予以确认。因而，在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，一般中止诉讼，建议当事人另行提起行政或民事诉讼，待有结果后再恢复原诉讼。这个案例的处理方法是民事、行政案件交叉，法官采取的普遍作法。


二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。例如在耿某与黄某离婚纠纷一案中，黄某认为双方结婚是在不符合结婚条件下获取了结婚证，对结婚证的效力有异议。审理中，法官首先对结婚证的效力进行了审查与民事部分一并审理，而没有简单告知当事人进行行政诉讼。又如王某诉房产管理局房产证行政撤销一案中，由于法官对王某与第三人刘某先行进行了调解，刘某将房屋卖于王某，并进行了过户，使得王某撤回了对行政机关的起诉。从以上案例可看出，直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，可以达到事结案了的效果。


在审理中，行政机关的具体行政行为作为民事诉讼证据之一，而民事法律行为作为行政诉讼的证据之一，在诉讼中当然应进行全面、客观的审查，否则不能作为定案依据。民事诉讼审查其是否合法是为了确认当事人依此主张的民事权利是否合法，最终裁决也只涉及当事人主张的民事权利能否得到保护，而不涉及具体行政行为的合法性，而行政诉讼是对行政机关具体行政行为的合法性审查，通过对行政行为合法性的审查保护当事人的合法权益，而行政诉讼中涉及对民事行为效力的认定，表现在二个方面，一是行政机关基于对行政相对人的民事行为效力的认定而作出的具体行为，法院在审查时需要对该民事行为效力重新予以认定，二是法院在具体行政行为进行合法性审查时，需要对与行政行为有关连的民事行为的效力认定，这二种情况中法院对民事行为效力认定是不能回避的，因为这涉及到具体行政行为所依据的证据是否确凿或者具体行政行为所认定的事实是否充分的合法性审查。但是，由于法律规定对具体行政行为合法性审查的认定，是行政诉讼的任务，而对民事行为效力的认定是民事诉讼的任务，而行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，且虽然民事行为所涉及的当事人一般均参加诉讼，但由于诉讼地位不同，其积极性不同，其诉权也得不到平等保护。因此民事诉讼与行政诉讼不能相互替代。


三是在诉讼中涉及到对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力认定问题时，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力作出认定时，必须依据其所对应的实体法规规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。需要注意，一是民事审判对行政诉讼时效进行审查，是否有越权之嫌，且如果审查出错，致使当事人可以提起行政诉讼而未提起，当事人又没有上诉的机会，是否有侵害当事人诉讼权利之嫌；二是如果告知当事人对证据有异议，具备诉权的可以提起诉讼，而当事人明确表示不再另案提起诉讼，法院审查认定作出判决后，当事人另案提起诉讼是否应予立案的问题。这种作法使法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，不能从根本上避免判决不统一的现象。


二、民事、行政案件交叉处理方式存在的问题


上述行政与民事交叉案件处理方式上的多样性，必然导致法律适用上所生结果的不统一。存在以下问题：


1、浪费司法资源。我国属于大陆法系，在法律没有明确规定下，法官一般适用两个法律和解释条款处理涉及到行、民交叉的案件，但依靠目前任何一种诉讼程序都难以理想地解决行、民事交叉案件的纷争。有时，民事、行政诉讼互相观望，停滞不前；有时民事、行政诉讼同时进行，导致当事人无所适从。这样的结果，既影响了当事人的生产、生活，给当事人造成讼累。且根据我国司法实际，由于新的诉讼费用的执行，大量民事纠纷涌入法院，这些民事、行政交叉案件久拖不决，既影响了办案效率，增加了法院的诉讼成本，又浪费了有限的司法资源，根本不符合诉讼经济和诉讼效率原则,最终的结果是影响了案件质量和法院的裁判权威。


2、适用法律的不统一。由于我国目前只有两个法律条文和解释条款涉及到行、民交叉案件处理的原则规定，行、民交叉案件因缺乏科学的程序指导和深入的研究，使得各地法院难以理想地解决行、民交叉案件，本身民事、行政交叉案件就较复杂，而各地法官认识不同，理解不同，适用不同，使得各地法院在处理交叉案件时随意性较大，结果不同也是自然,甚至导致不同的法院对行、民交叉案件的处理结果相互矛盾。


三、确立民事附带行政诉讼与行政附带民事诉讼审判制度的可能性


从立法层面上看，我国现行的法律已经在刑事诉讼中明确规定了刑事可以附带民事诉讼的审判制度。实践证明，实行刑事附带民事诉讼可以提高审判效率、节省司法资源，有利于及时、公正、正确地处理刑、民交叉案件，依法保障公民的实体权利和诉讼权利。相对于刑事附带民事诉讼而言，民事附带行政诉讼或行政附带民事诉讼的法律关系比较简单，也更容易把握。既然我国法律已经设置了相对比较复杂的刑事附带民事诉讼审判制度，那么也完全可以设置民事附带行政诉讼或行政附带民事诉讼的审判制度。因此，从立法上修改我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法，真正确立“民事可以附带行政诉讼”、“行政可以附带民事诉讼”的审判原则。


从司法实践层面看，一般民事附带行政诉讼案件有因相邻关系、共有关系引起的侵权纠纷，这类案件与行政机关的行政许可等具体行政行为有着内在的关联性，有因房屋买卖、车辆买卖、土地承包经营、宅基地使用权等引起的确权纠纷，这类案件往往与有关行政机关的登记或变更登记行为有着直接关系。一般行政附带民事诉讼案件有对行政处罚不服，往往与一定民事纠纷有密切的关系，有对行政主体颁发的证照不服，往往与民事交易行为的效力有直接关系。民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼具有当事人交叉重叠、证据交叉重叠、诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠等显著特点。所以，只要符合行政诉讼和民事诉讼的起诉条件，法院就应当受理“附带诉讼”，不应当限制当事人自由选择诉讼的权利。与反诉相类似，附带诉讼必须在同一法院和同一诉讼程序中提起。当事人除了在向法院起诉立案时有权选择“附带诉讼”外，在起诉立案以后的诉讼过程中，直至在开庭后的法庭调查结束之前，都可以随时提出“附带诉讼”的请求，法院对此应当合并审理。通过司法实践明确民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的范围，从法律程序上保证当事人有权充分地行使和自由地选择诉讼权利。


从保证诉权上看，诉权是宪法和法律赋予公民、法人和其他组织的一项重要权利，对诉权给予充分的保护是法律规定人民法院应当履行的基本职责之一。司法资源的合理配置，各负其责，是为了更好地解决纠纷，但如果解决一个纠纷，因为诉讼制度的设计，给当事人造成诉累，给社会增加不和谐的因素，如何体现方便当事人诉讼原则，更如何体现司法为民的思想。且我们讲司法程序是保障社会公平和正义的最后一道防线，当事人的诉讼权利只有在司法公正的旗帜下才能实现。确立民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的基本原则，可以从根本上保护当事人依法享有并充分行使公平、正义的诉讼权利。


综上，民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，民事附带行政诉讼与行政附带民事诉讼可以正确处理好两大诉讼在受理与审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定起到积极的推动作用。

山城区法院 靳红英