我国府际争议的现状、成因及其降解（中）

第二章 中国府际争议的现状

我国府际争议层出不穷，从发生方向分类，有：上下级的纵向府际争议、平级的府际争议、互不隶属且级别相异的斜向府际争议，更多的是多元杂糅的网络型府际争议。本文侧重研究省级政府与中央部委及其直属机构之间的争议，而对纵向府际争议未有研究，也并未涉及特别行政区政府与省部级政府之间关系；斜向跨越行政级别的府际关系笔者另有阐述，[24]斜向府际关系基于行政级别又超越行政级别，目的是实现法政语境下的多元行政主体间良性互动，实现司法介入协调的共同治理；多元网络型府际关系，笔者期待进行后续研究，在此难以一一解读。本节拟对我国府际争议现状进行阐述，有的放矢的分别举例分析省际争议、部际争议、省部争议及多省部之间争议，力求对府际争议进行归类阐释。

一、我国府际争议现状概述

中国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。[25]多元的情境使公共行政不均衡发展并鱼龙混杂，在不规范的竞争环境下，府际争议层出不穷，社会法治受到挑战。中国发展更多植根于技术模仿而非制度优势，这就难免有后发劣势之虞；在法治尚不完善的情境下，改革在短期内会取得一定成效但终将因缺乏保障而归于失败。[26]在处于后发的情境下，宪政秩序的缺位会引发大量追求效率而忽视公平的行为，假公济私、权力寻租等腐败现象层出不穷，各级政府为谋求政绩而不择手段，这在短期内或许会促进经济发展，但在协调冲突无章可循的情境下，也引发了大量府际争议，高层面对府际争议应接不暇，改革成果也因你争我抢而损失殆尽。后发优势只是模仿优势，待模仿优势耗尽时，则应发挥制度优势，把解决府际争议纳入法治轨道。

中国省际边界区域有诸多不稳定因素，历来是实际上的三不管地带， 给社会治安以及社会稳定带来了挑战。不少省都是与数省交界，除了台湾和海南以外的其他省份都陆地接壤，湖北更是九省通衢，分别与河南、安徽、江西、湖南、重庆、陕西交界；众所周知，省际地区的关系难以协调，仅凭一省之力根本无法解决问题。1995年附近，省界纠纷已逾千起。这些省际地区的关系难以协调，监管难度很大。中央部委作为有立法资格的行政主体不断扩张权力，从中央到地方、从权力机关到行政机关的立法活动，缺乏系统、合理的法律规范来限制，现有的立法法对授权立法的规定并不清晰，对违规立法的惩戒措施尚未明确。

经济圈与行政区并不完全重合，基于“经济人”视角考量，地方政府间展开了白热化的资源争夺。地方政府作为行政主体，出于维护本部门利益，在行政活动中与其他地方政府掣肘的事件时有发生，体现在资源争夺、市场壁垒、跨区域污染等方面，这形成极大的资源内耗。中央政府与政府部门之间关系被认为是上下级而研究甚少，对政府部门之间的关系也关注不多。政府部门起到统筹与专业化作用，我国中央部委有立法资格，其独特性不可替代，作用不容小觑。府际关系有政府部门与地方政府之间关系，地方职能部门始终在参与地方政府决策和地方政府关系协调，多元中央行政部门与地方政府早已交织在一起。随着中央部委和省级政府自主性的增强，府际关系早已超出条块关系基础，呈现出非常规的网络状发展趋势，可中央政府无瑕兼顾平衡地方利益。地方政府与中央部委的职能犬牙交错，不同的利益诉求导致冲突不断；行政区划与经济区域嵌合重叠，各级地方政府基于不同需求而彼此掣肘；中央部委之间利益冲突的现象不胜枚举。

在法制不完善及宏观调控不到位的情况下，地方政府从自身政绩角度考虑，打起招商争夺战，纷纷降低引资标准，甚至通过赠送土地使用权、降低税率等方式压低准入门槛；争相上马冶金、机械等项目，形成重复建设；这种做法对于单个地方的经济增长有利，但损害了整体利益和弱势方的权益，可谓“鹬蚌相争，渔翁得利”。在市场总量有限，势必产生竞争冲突，进而形成地方保护；随着企业投资兼并，人员和资金流动加速，经济纠纷增多，难免产生地方政府际争议。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层原因则是地方的恶性竞争和盲目开发，迫使中央不得不宏观调控。随着经济改革的不断深化，跨区域人员及资金流动加速，企业对外投资兼并增加，经济纠纷猛增，对于跨区域企业、人员及资金的管理方式，地方政府之间难免产生分歧，而林林总总的关税壁垒等地方保护主义实际上已经成为给地方间良性互动的障碍。例如房价攀比、长三角机场建设大战、深水港竞争、汽车产业壁垒等；近者如江苏铁本事件，在中央三令五申的情况下，仍迎风而上重复建设，被当作反面典型勒令停产。如此林林总总，不再赘述。

二、省与省之间争议的案例

中国省界省交界区域，在治安和环境保护方面困境重重。行政区域界线不清引发了大量边界争议，跨界犯罪和环境污染问题尤为突出。部分省份不愿给自己增加麻烦，抱着拒不合作的态度，甚至偏袒己方的违法行为，而不断的推卸责任。譬如山东临沭造纸厂和化工厂以邻为壑，将大量工业废水排往江苏东海、赣榆和山东临沭三县交界处的石梁河水库，造成严重污染，并对连云港的抗议不予理睬，致使连云港市养鱼专业户严重损失的跨界污染事故，受害者联名上告，官司一直打到国务院和国家环保总局，最终以连云港方的胜诉告终。[27]连云港对山东方面的行政不作为无计可施，只能上诉到国务院。这实际上是地方政府之间的关系问题，对于地方政府的行政不作为，另一地方政府无计可施，只能上诉到更高一级政府，而这对上级行政资源会造成无形的浪费。跨区域河流污染事件并不鲜见，无独有偶，2005年6月，江苏排出的污水侵入浙江嘉兴，造成嘉兴水产养殖遭受损失。江浙交界处常因水污染等问题争得不可开交，虽屡经中央协调和媒体报道却收效甚微。另有大气污染，如2006 年6 月河北农民烧麦秸产生的烟雾被风吹到北京，致使北京空气严重污染。

豫陕两省关于三门峡水库之争，已经闹得不可开交。矛盾已经超出了单纯的技术层面，上升到了政治层面——两省人大代表在全国人大提出相反的议案，陕西炸，河南要保，争端的层级越出了水利部以及黄河管理委员会行政调解的范围。背后的省际利益考量进入法律调整的范畴，处理不好必将是利益相害的结局。”[28]三门峡水库自建设之初即充满争议，时任领导人相信人定胜天，矢志于治理好千年为患的黄河，在三年饥荒期间倾全国之力建设，不顾陕西的强烈反对而盲目决策；在极端个人崇拜的狂热主义影响下，当时只有黄万里和温善章敢于反对，但最终异议者的担忧成为现实，泥沙淤积给关中平原带来无穷后患，也导致了陕西河南两省的争议全面爆发。实际情况是以牺牲陕西的权益保障了下游的利益，在缺乏司法介入和立法协调的境地下，问题只能一再搁置而难以彻底解决。

蜿蜒数千里的江河流域问题，跨越多个省份的府际争议日趋严重，如长江、黄河东西横跨数省区，协调难度自然增大。2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同排入淮河，下泻到洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大量死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色，不到一个月，洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元，不少养殖户倾家荡产。再如2005年11月13日吉林石化造成的松花江污染，致使沿岸的哈尔滨等大中城市紧急停水；污染源甚至进入了俄罗斯一侧而引起国际争端。松花江一直以来的污染问题， 使黑龙江对吉林素有成见。黑龙江官方人士说：“国务院应该研究这个问题，这涉及到黑龙江、吉林两省之间的关系，不单是黑龙江能决定的。”松花江畔当地民众说：“吉林石化一检修，松花江就倒霉。松花江有问题，都是吉化造成的。”[29]此次事件后，国家环保局长被解职，两省也联动协作，尽量将损失降低到最小。黑龙江作为受害者，根本无法解决这个问题，只能提交国务院解决，这就给府际争议的协调增加了难度。

中国省际争议的原因是多方面的。从经济政绩角度看，地方政府从经济人角度出发，都试图分享改革这块大蛋糕，加之法制方面不完善以及中央宏观调控不到位，地方政府从自身政绩角度考虑，争相上马各种等项目，形成重复建设，势必产生竞争冲突，进而形成地方保护，加剧地方政府之间的争议。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层次原因却是地方的恶性竞争、盲目开发，而最终的原因在于中央与地方之间权力分割不明确、职能权限不清晰，地方与地方之间的权力边界更是难以划分。何况随着经济改革的不断深化，跨区域人员及资金流动加速，对于跨区域企业、人员及资金的管理策略，各省市皆有应对之法，地方政府之间的争议难以避免。经济圈与行政区并不重合，譬如长三角就跨越数个省市，太湖流域治理也牵涉到苏、浙、沪的利益，太湖蓝藻问题决非一省之力所能解决，而需要多个省市的通力协作。长江、黄河皆如此。

三、部与部之间争议的案例

多元中央部委和地方政府之间的博弈，体现在房地产价格居高不下。地方政府与中央部委之间出于维护各自利益而冲突不断；部委与部委之间冲突也不断，甚至政策彼此冲突。经济学博士、中央财经大学金融学院教师蔡如海如是说，“部门出台的政策相互掣肘，使调控力大打折扣。这也是房价上扬的原因之一。”例如，在“国十五条”中，建设部出的一张牌是 “积极发展住房二级市场和房屋租赁市场。引导居民通过换购、租赁等方式，合理改善居住条件……”。而税务总局出的牌则是“从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其售房收入全额征收营业税；超过5年转手交易的，按其售房、购房价差征收营业税”。显然，这两项措施的作用是完全对立的。又如，建设部要求逐步向消费者提供全装修住房，避免二次装修造成的破坏结构、浪费和扰民等现象。国税总局则发布通知，规定购买精装修房，契税应按照合同总价计算，装修费不能排除在外。一个鼓励，一个限制。[30]同样的争议发生在中央部委与地方政府之间。地方政府希望增加税收和提高GDP，同时希望借助拍卖土地使用权获得财政收入，自然会形成希望提高房价的原始冲动；而中央部委则从宏观角度出发，解决居民的居住问题，在压力下自然希望打压房价，从初始目标层面就形成冲突，争议自然难以避免。房地产困境也牵涉到中央政府利益，分税制导致地方政府财政不宽裕，不得不努力拓展税源；这是多元中央部委和地方政府杂糅参与的产物，并非单一的行政策略所能解决。

中央部委之间的争议也在所难免，在监督部门和被监督部门之间体现尤为明显。2004年6月23日，国家审计署审计长李金华在十届人大十次会议上作的审计报告中指出，41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。其中举例提到，如1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。而据《东方早报》2004年7月1日报道，《体育总局否认挪用专项资金，称违规楼已经卖掉》[31]。许多相关部委，连个表明态度和立场都不见踪影，更有国家体育总局否认挪用奥运资金，认为有媒体的报道与审计署公布的“总局动用中国奥委会资金”这个信息不相符。[32]这说明了当前的监督与被监督、制约与被制约的作用并不明显，监督部门处于尴尬境地，虽然审计署年年刮起审计风暴，但对被监督部门的违规行为无计可施，显现了平级政府部门之间的监督困局。而李金华坦陈审计署也被财政部审出问题，给中央部委间关系处理增添了变数；中央部委有很多子部门乃至孙部门，子孙部门想法设法为部委谋取利益。[33]极易使行政权力“决策、执行、监督”分立的意图落空，也给中央部委职能整合设置了障碍。人气极高的李金华退休，审计风暴能否继续刮下去则成为人们观望的焦点。

中国进行过多次政府机构改革，力求转变职能和改变机构臃肿现象，却往往铩羽而归。中国部委博弈背后的潜规则过多，并非根据代表民意的全国人大进行改组，而是少数人关起门来策划部委撤并整合，这种闭门造车的行为与民众的期望截然相反，政府机构改革也往往无功而返。多元中央部委的争议发生几率很大，屡禁不止的在原因在于多元行政主体的利益并不相同，加之宪法和国务院组织法并未对职能划分予以详细规定，互相扯皮和争权夺利的现象层出不穷，部委之间的矛盾大于合作。中央部委都有行政立法权，且范围覆盖全国，目标不同乃至彼此冲突的行政行为和行政立法，给国家和民众造成了极大的损失。虽然历经多次转变职能的国务院改革，力保政令的执行畅通，但终究收效不大，大部制改革雷声大雨点小，在部门利益和个人垄断下艰难前行。只要在法律上不予以详细规定，不引入司法体系，中央部委争议难以有效解决，这并非危言耸听，而是逆耳忠言。

四、省与部之间争议的案例

从矿难频发和环境污染来看，中央部委和地方政府的利益并不在同一语境。煤炭生产监管陷入困境却屡禁不止，即在于煤炭行业有暴利，甚至部分地方政府官员参股其中。当官煤勾结时，就会盘枝错节，中央监管部门很难有效解决；安监总局要求官员退股，这与地方政府的矛盾冲突。从经济发展来讲，地方政府希望不断开采煤矿和提高工业收入，为政绩增加筹码和获得源源不断的税收；而国家安监总局和环保总局则肩负监督重任，就和地方经济发展形成冲突。“李毅中就任国家安监总局局长前3个月内，大陆连续发生4次严重的矿难事故，其中一次是死亡人数达29人的特大事故，其余三次是死亡人数超过30人的特别重大事故……随着大陆矿难的频频发生，李毅中也成为媒体上经常可见的新闻人物，人们频频使用“疲惫”、“无奈”等词汇来猜测李毅中面对矿难的感受，并以此形容2005年仍然频发的矿难。[34] 2005年12月河北省唐山市瓦斯爆炸造成重大伤亡，安监总局责成河北省政府向国务院做深刻检查。[35]即便如此，还是无法遏制矿难频发的趋势。这是地方政府和中央部委的不同的行政目标决定的，并非简单的监督就能奏效，必须从根本上解决问题，建立公正合理的秩序以维护各方合法利益。

环境保护部门和地方政府亦然。水污染已经成为全局性问题，对人体、农作物、牲畜造成了严重危害，地方政府发展经济的任务和环保总局监督的职责难以兼容，也就出现了环保总局的政令难以实现的困境，最终采取“流域限批”的方式才对环保困境略有缓解，而环保总局不可能监督到所有流域，只能以抽查核实从而导致信息失真。《中国水危机》的作者马军承认，中国水污染整体上已达到或接近“临界点”。世界银行估算，水污染导致的缺水造成了每年1470亿元的经济损失；仅华北地区的河北省就高达189亿元……世界银行、国家环保总局以及卫生部等机构于2007年2月发布的一份报告，进行了勇敢的尝试。这份报告只是一个供讨论的草稿，最终的版本至今尚未正式对外公布……任何“劣币驱逐良币”的空间，都可能被各个利益主体加以利用。制度上的“篱笆”没有扎紧之前，即使行政性、运动性的治理措施声势浩大、此起彼伏，仍然不可能指望水污染状况奇迹般地出现好转。[36]地方环保部门的领导是地方政府任命的，在上报数据的时候往往根据地方政治经济需要而有所取舍乃至篡改。环境污染不仅仅是地方经济发展与环境监督部门的争议，还牵涉到法制不完善和政绩赛马制原因，已成为日益严峻的问题。

中央部委和省级政府都是中央政策的执行者，对于中央来说，可谓“手心手背都是肉”；对于民众而言，都代表着政府的整体形象。而在实际操作层面上，宏观政策在拆分与整合过程中，信息自上而下传递极易衍生信息失真和资源损耗，各部委与省级政府难免产生误解与认知偏差，从而产生纠葛；政策的执行涉及权力分割和资源整合，多元主体的利益难以协调，各部委和省级政府掣肘事件时有发生；各部委与省级政府职能多有重叠，当有利可图时争相管辖，无利可图时则互相推诿。地方政府采取公贿方式向中央部门权力寻租，譬如“跑部钱进”现象打破了程序上的公正，驻京办的出现并非偶然，而是制度缺陷导致的分配不公现象的体现，迫使地方不得不通过体制外途径寻求资源。

少有人关注的是中央部委垂直机构与地方政府间关系。实际上中央部委垂直领导的派驻地方分支机构遍布各地，例如审计署、海关总署、国税总局、交通运输部海事局等垂直领导的下属单位，水利部的水利委员会和流域管理局、商务部特派员办事处等；中央部门及其下设机构与地方关系错综复杂，已然超出行政级别所能描述的范畴，这就给府际关系协调带来困难。譬如审计署南京特派员与安徽省政府的关系难以阐述，抽象来说可视作中央与地方政府关系；但实际上特派员在执行上级指令时有自由裁量权，若纯粹视之为中央与地方关系并不妥当。这给中央部委和省级政府间争议的发生增添了变数。中央部委与省级政府关系若处理不当，会阻滞总体目标的实现，加剧政府失灵甚至陷入难以调和的境地。

五、多省部之间争议的案例

中国当前的中央与地方政府之间、中央与部委之间、地方政府之间、地方政府与部委之间、地方职能部门与中央部委之间关系，尤其是纵横交错、互不隶属的府际关系日益彰显，省、市、县、乡镇等地方政府和中央部委、地方职能部门等多元行政主体关系趋于复杂。现有的《国务院组织法》并没有对政府各部门的权限进行清晰的界定，《地方政府组织法》也对地方政府职能语焉不详，政府之间争议发生的频率和隐患大大增加。

譬如渤海污染治理涉及环保、海洋、渔政、交通等众多部门，又涉及山东、辽宁、天津、河北等省市，犹如“群龙闹海”。“海洋部门不上岸，环保部门不下海，管排污的不管治理，管治理的管不了排污”，部门割据现象严重，无法形成综合治理的合力。2001年，国家环保总局联合环渤海三省一市实施了投资555亿元的《渤海碧海行动计划》，几乎与此同时，国家海洋局又提出《渤海环境保护总规划》，无疑是两部门为了扩大在渤海污染上的影响力之争。 “渤海的问题谁都在管，但谁都没有管好。在参与治理渤海污染的各部门中，渔业局是最为弱势的。石油部门在渤海采油造成污染，环保局、渔业局等地方部门更是无从干预。”[37]中央部委的机构臃肿和职能交叉，导致了九龙治水的局面；地方政府则出于利益冲突而争议不休，单一的行政协调面对杂糅的府际争议束手无策，必须采用宪政框架下的组合拳进行治理。

驻京办的遍地开花是多元府际争议的集中表现，甚至职能已异化为“跑部钱进”，争夺稀缺资源的官员增加政绩进而谋求晋升阶梯。利益使各方联结在一起，也使各方为争夺利益而纠缠不休。地方政府之间的零和博弈导致你死我活的利益争夺，给整体造成损害。“在北京，除了52家副省级以上办事处外，还有520家市级和5000余家县级办事处。而据江西省驻京办事处人士估计，如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过１万家。1949年，内蒙古自治区率先在北京设立第一家驻京办事机构。1991年，北京共有186个市级以上的驻京办。到2002年时已激增至426个。驻京办事处将自己定位于沟通信息、招商引资、协助遣返上访群众和组织来京务工者等。在此过程中，“跑部钱进”现象广为诟病。未经证实的消息说，各地办事处每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。”[38]政府机关都希望将效益内部化，而不希望外溢而让他方得利；省级政府与中央部委出于各自政绩考虑，或寻租或竞争。地方政府为谋取更多拨款而设立驻京办，以公贿方式与强势中央部委联合，进而实现自身利益诉求。这导致了“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应，加剧了地区发展不平衡和部委之间的隔阂，大大损害了整体利益。多元省部级政府之间的争议愈来愈复杂，很难毕其功于一役的破解，必须从制度层面进行解构与重构。[39]

多元省级政府和中央部委的争议，是杂糅的难以调和的政府间冲突。冰冻三尺，非一日之寒。追究其原因，在于中国宪法、组织法、立法法都未对中央和地方权力作出明确划分。在金字塔式的行政体系下，下级行政主体在上级政府面前毫无独立性可言。中央部委和省级政府权责不清，甚至出现了和稀泥的境况。中国立法法第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”而在第86和88条中看出，国务院很难在地方法规、行政规章、部门规章中秉持公义。排除了司法体系的介入和只有在特殊情况下才提请全国人大裁决，使得地方政府的独立性被剥夺，中央部委的相对独立性日渐失去。中央部委依附于中央政府，其独立性大打折扣；而地方政府也只有名义上的独立性，缺乏分权和自治的制度背景；这种情况下就会陷入“剪不断、理还乱”的境地，甚至根本无法追究责任主体。

多元中央部委和省级政府，在缺乏分权制衡和法律规制的情况下，进行杂乱无章的博弈和竞争，府际争议在行政体系内部缺乏最终解决的路径。解铃还须系铃人，政府间关系的协调，若羁绊于行政机构内部解决，只会是简单的难以保障公正的裁决，难以保障公平和安抚民意，必将陷入泥潭而难以自拔。分析府际争议的成因，进而提出有效的消解方略，是府际关系协调的当务之急。府际争议的解决并非死结，超脱于行政机构而从司法角度消解，或许将是另辟蹊径之举；而从宪法条款上增加政府权力的配置，从而明晰政府职能和促使各级政府循规蹈矩，扞卫各级行政主体（尤其是地方政府和下级行政机关）的合法权益和独立性，这或许将是最终弥合府际争议的九九归一之道，这也正是民主宪政的意义所在。

第三章 中国府际争议的成因

府际争议的成因林林总总，需要拨开迷雾而探寻本质。笔者从历史、立法、条块、司法、职责权利角度分析其成因。历史的角度是追根溯源，置身于时空变幻中，历时态的分析才能找到问题的根本；立法层面是宪政法治的基点，条块视角是基本架构的表达，司法为公平正义保驾护航，职责权利是权力分配后的权责对称。笔者原本思维并不太清晰，经导师乔耀章教授指正，将经济政绩角度探源并入职责权限分析，整合成职责权利分析，有逻辑思维甚为清晰之感，达到步步为营、环环相扣。

一、历史源流阐释

历史角度分析问题，是分析府际争议的基点，否则可能导致优质资源的错误配置。正如林尚立教授所言，文革期间的帽子、民国的靴子、前清的服饰……组成的只能是问题的错误认识和失败解决，这是盲人摸象所致的必然结果。在具体案例中，历史遗留的一些争议，譬如微山湖湖区的纠纷，因黄河改道等原因，自清末就存在，一直延续至今。[40]在两地的磕磕绊绊中，矛盾冲突已上升到山东和江苏两省的府际争议，往往提交到国务院进行协调；即便如此，上级行政协调也难以奏效。历史遗留问题并非一朝一夕所能解决，而要靠制度建设和经济调节。

山东与江苏接壤处的南四湖边界纠纷，自清朝末年至今有150年历史。苏鲁二省为争微山湖等湖泊的资源，在省际的南四湖地区闹得烽烟四起。 微山湖是我国北方最大的淡水湖，面积1226平方公里，周长550公里。山东与江苏接壤204公里，关系到山东济宁的微山、鱼台、金乡三县和江苏徐州的沛县、铜山、丰县三县。两省群众为争夺湖田湖产经常发生大规模械斗，造成重大人员伤亡和财产损失。近50年来，该地区因边界纠纷引发械斗400余起，死伤800余人。“南四湖都快成了难死人的湖”，水利部下设的水务机构沂沭泗局毫无办法。[41]在当今缺水的年代，水资源涉及到民众的生存利益；苏鲁两省水行政部门控制取水工程，自然不会轻易让步；加之沂沭泗局作为管理协调机构，无法超越当地行政级别，难以执行监督，若苏鲁二省谈判不成，矛盾只能上交中央。中央领导虽多次批示，但并未从根源上解决问题。

我国是中央集权制国家，改革开放前只侧重计划经济体制下的命令贯彻执行，关注中央对地方的管理控制，而对地方政府之间关系的协调却不予重视。地方政府对中央的政策指令习以为常乃至形成思维惯性，地方政府间横向交流甚少， 尚无维护自身利益的动机与意识，或多或少有“井水不犯河水”的态势，经济纠纷而产生的府际争议也并不多见。随着开放的潮流，地方利益逐渐形成，中央与地方之间的权限逐渐明晰。中央改变粗放式发展策略，对经济发展进行集约控制，中央在一些领域放手给地方政府，地方政府有所作为的空间扩大。资本在有效操作下有升值的潜力，在转型过程中尤为明显；经济资源增加意味着地方自由裁量权的扩大，等同于掌握更多行政资源；地方政府作为实践中的利益主体，会想方设法让掌握的资本升值，这样就形成了类似于企业的竞争。在整个国家的市场开发尚不完全的情况下，如此会大大促进地方经济的发展；地方经济蛋糕做大，国家经济总量自然会随之提高；但总量增长进入瓶颈状态时，地方政府间的竞争则趋于无序状态。地方政府际争议使得地方政府难以形成协同的合力，极大挫伤了宏观调控能力，进而损耗了国家的综合实力，对整体的发展极为不利。地方府际关系综合起来实际上是中央与地方关系，若地方政府际争议处理不好，将直接影响中央的威信和经济的发展。

经济增长未必带来良性治理，值此改革攻坚阶段，如疏导得当，则进入良性竞争阶段；如疏导不当，则会陷入恶性竞争并有使后发优势演变成后发劣势之虞。地方政府间的恶性竞争导致地方保护，当地方保护泛滥时，形成类似于西欧早期的关卡林立的，极大地限制地方之间的正常交流，“零和博弈”致使地方政府之间恶性竞争不断，消减了政府间的协同合作，致使整体政府的塑造困难重重，行政资源的综合成效大打折扣。同一区域的各地方联手形成一定力量以对抗上级；加之各部委行政力量的介入，跨区域政府间关系已有一团乱麻之势。必须高屋建瓴的梳理府际关系，进而构建协商民主的府际治理平台。在条块分割机制下，地方政府和中央行政部门职能交叉重合，必须合作与竞争。有序适度的竞争合作会形成良性循环进而促进发展，无序过度的竞争与权力寻租则有违公正并埋下冲突的隐患。缘于中央及学界重视，纵向府际关系研究已有遍地开花之势，而对横向府际关系关注不够，学术研究已落后于频繁发生的地方政府际争议；协调地方政府际关系日益紧迫，亟需加强研究。

二、立法层面探析

处于宪政转型的中国尚未构建起完善的法治框架，缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，在已有的宪法文本上界定横向府际关系的条文凤毛麟角。

宪法是使政府服从规则控制的事业；存在于政府的组织结构之中，存在于政府的行动之中，存在于人的生活世界。宪法哲学研究的滞后和薄弱，已构成制约中国宪法学发展的瓶颈之忧；是中国宪政一直处于无根状态、飘若浮萍的根由之所在。[42]中央部委和地方政府都被赋予行政主体资格，产生自身的利益诉求，府际关系从而超出纵向和横向的条块关系基础，呈非常规的网络状发展趋势。我国具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府，为数众多的立法主体引起行政立法及政策制定发生冲突并导致府际争议不胜枚举，已经成为阻滞国家发展和社会进步的重大隐患，必须从法律层面予以重视。

在法治尚待完善的情况下地方政府间极易竞争失范，各种利益相互碰撞并频频争夺资源，出现事与愿违的屡屡发生府际争议的结局；而现实法律并无相应的《府际关系协调法》规范制约，上级政府处理府际争议时自由裁量权过大，极有可能做出有失偏颇的评判，导致不公正事件的发生。行政区划与经济区域并不重合导致地方政府间关系不睦，又有中央部委的利益参与，府际关系呈现“剪不断，理还乱”的景象，府际关系处理处于杂乱无章的状态。从地方政府间关系而言，接壤区域的府际关系已经难以处理，况且随着人口、资源等的流动，府际关系超出地缘界限并呈现纵横交错的态势，区域壁垒、资源争夺等方面纷争不断；省级政府与中央部门的职能重叠复合，且都有行政立法资格，府际关系协调也就有了法律色彩，这就不仅仅是简单的行政协调所能解决的；中央部门间关系亦乱象纷呈，虽从理论上讲国务院可介入协调，但实际上国务院根本难以应对众多的中央部门间争议；信息化时代网络型府际关系的特点是多元网络状的纵横交错发展，例如流域管理，牵涉到多元地方政府的管辖范畴，还涉及到水利部的职责范围，加上污染问题则会有环保总局和安监总局介入，群龙治水的效果可想而知。

具体案例如微山湖矛盾，其产生并不仅仅是历史问题。从法理上看，现行宪法第9条和《水法》第3条都规定水资源归国家所有。这就意味着水资源属于全体民众，从产权上看似乎有所归属，但实际上所有者并不明晰。国家不可能对所有的水资源使用进行监督，不得不进行托管和授权给地方政府和流域管理机构。《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域管理机构根据法律法规规定和授权行使水资源管理和监督职责；县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的"统一"管理和监督工作。”[43]这说明地方水利部职能门的权限实际上大于水利部流域管理机构，职责权限的不清晰给省级政府和中央部委的矛盾埋下了隐患，水利部宏观调控和地方经济发展形成冲突。《水法》第75条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷；在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，单方面违反本法规定改变水的现状的；负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”而以往鲁苏两省边界是随着水位变化而变动的，法律漏洞给府际争议的处理带来困境。

从国家立法层面探究，中国协调横向府际关系的法律寥若晨星。以民主范式为基础的行政法必须解决法的完整性和开放性、规则的严格性和自由裁量权的结合问题。[44]中国当前欠缺府际关系协调法律，各部委之间权限交叠之处仅有立法法第72条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。” 这一条款没有对消极合作予以惩戒的规定；而根本没有谈起省级政府与中央部委之间、省级政府之间协调的方法，这就造成了法律上的真空地带。在法律缺位的境况下府际关系协调往往无章可循，府际争议缺乏统一的评判标准而颇为棘手。我国法律规定的行政机关之间争议解决的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关是争议的最终解决机关。这也从法律角度增加了政府之间关系协调的难度。若山东与江苏交界的两个乡镇发生行政争议，它们的共同上级是国务院。地方的行政争议不多时，上级政府尚可承受。在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议有日趋增多的趋势，上级政府将穷于应付下级的行政争议，而减少战略规划的部署时间，造成极大的资源浪费。

从行政立法方面考量。《国务院组织法》也并未详细规定各中央部门的职能，《地方组织法》也没规定地方政府职能。政府职能无法可依、无章可循，需在政府职责上加强立法，明确授权，权责对称，从法律上限定政府职责权限。我国《立法法》第73条规定，具有制定政府规章主体资格的有省、自治区、直辖市政府和较大的市的人民政府。具有立法资格的行政主体众多，在缺乏监督及协调机制的情境下为府际争议的产生埋下了隐患。一些具有立法权的地方政府在立法时制定有利于本地的法律的同时，却侵犯了其他地方的利益。立法法第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”在国务院、各部委、特定的地方政府均具有立法资格的情境下，协调府际争议的法律却屈指可数，实际上“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”已经成为当前中国行政立法的痼疾。虽然地方立法是依法进行的，也有审查备案程序，但并未以横向比较以确定地方立法是否与周边地方立法有冲突。实际上地方立法冲突导致的府际争议已日趋增多，订立合法合理的契约已成为当务之急。

三、条块分割阐述

中国单一制的条块分割使得政府交流十分不便，残留有很多计划经济的特色，在市场经济进程中必将遭遇很多困难；基于条块分割的管理体制本身就已显僵化，因缺乏交流而难以处理危机事件及府际争议；行政区之间的利益争夺层出不穷，地方政府与中央部委之间的争议也不胜枚举；多元中央部门与地方政府之间的关系错综复杂，为争夺有限的资源而矛盾凸显，“公用地悲剧”不断上演。在实际层面省级政府之间冲突已屡见不鲜，中央部委与省级政府争夺行政资源时常发生，中央部委之间争权也屡屡出现。作为总体目标的执行者和局部政策的制定者，多元政府不断博弈以谋求利益最大化，各部委与省级政府作为行政主体，在有利可图时争相管辖，无利可图时则互相推诿，这是环境污染、水流域管理和公共服务等领域等积弊重重的原因，虽有中央部委、地方政府多元主体管辖却始终难以解决。多元府际争议使得政府难以形成整体合力，羁绊了国家总体发展。

法治国家要求政府权责对称，自觉接受各界监督。宪法第89条规定了国务院的职权，第90条规定了部委的权限，107条规定了地方政府的权限；可并未对权限进行明确划分，职能定位不清晰的情况下根本就出现了部门利益化的倾向，众多的行政立法主体各自为战而制定对自身有利的法律。行政权不断向外扩张，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。[45]而地方政府和中央部委职能交叉重合，多元利益难以协调，具体事宜很容易陷入多头领导或互相推诿的境地；当利益牵涉到多元的省级政府和中央部委的时候，问题将尤其复杂。在法律缺位和多头主管的境况下，多元管理主体的职能定位并不清晰，河流污染、资源交换、社会保障、劳务协作等领域等问题多多；加上社区组织、行业组织、公共事业单位等作为社会公共行政主体的非政府组织的利益参与，虽有多元中央部委、地方政府参与协调却无济于事。

科层制导致了资源分配不均，公共资源争夺激烈进而寻租行为屡禁不止，在妨碍程序正义的同时也为府际争议埋下了隐患。从中央与地方资源分配而言，分税制导致地方政府财源不足，中央政府财权上收而事权下放，地方政府有事权而财权不够；地方之间就展开了稀缺资源的争夺，地方政府难以从正规渠道获得稀缺资源，暗箱操作以公贿方式向中央政府部门寻租的案例无处不在，从跑部钱进和驻京办的遍地开花即为例证，这不符合法治原则也并非长久之道，却也是无奈之举。中央部委和省级政府之间由于“行政位势差”（乔耀章教授）原因，产生“近水楼台先得月”现象，打破程序公正并造成资源分配的严重失衡。分配不公导致府际争议产生，寻租失败抑或获益少的地方政府心存不满，将会采取更为不合法的程序获得收益，这就导致政府争议逐步激化。

条块分割极易导致误解与认知偏差，各级政府出于自身利益诉求引起诸多争议，造成极大资源内耗并导致国家整体利益受损，成为经济发展与社会进步的重大阻滞因素。从科层制考量，基于条块分割的山东和江苏会在利益驱动下偏袒下级部门，微山湖困局也就演变成了两省之间的争议。行政主体增强独立性而不顾他方利益，造成你死我活的零和博弈，不符合整体治理的要求。《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”但实际上，微山县和沛县的共同上级是国务院，也就给操作增加了不可行性；多元行政主体介入的情况下，靠行政协调难以奏效。现代主义的县级政府乃至乡镇都是行政主体，强调主体性而忽视“主体间性”，将会使得矛盾难以弥合而陷入困境。鲁苏二省的多元行政主体、水利部门及淮委会的关系，将影响微山湖地区的未来发展。

四、司法角度解析

中国缺乏保障公平竞争的违宪审查机制。司法权对“剑”和“钱包”都缺乏最终影响，“既无强力也无意志，而只有判断”，故而也是最能秉持公正的。[46]公权力监督机制应当是开放、公正、有效的，而中国宪法并未提及本应赋予法院的违宪审查职能，仅由《立法法》第86条规定的人大和国务院协调府际关系，这使得司法无法介入府际关系处理，众所周知“任何人不得作为自己案件的法官”，在国务院不能成为被告且缺乏法律监督的情形下，也就意味着国务院可不对自身的行政裁决负责，扞卫公正也就无从谈起。宪政法治原则要求，不能以损害一方的权益来换取另一方受益，完善立法从而进行司法裁决是必要的。

现实悖论是宪政的呼声与法律的缺位不断映现。当前司法机关无权审查国务院的行政命令，而对抽象行政行为则更是束手无策，这使得行政协调的公正和效率大打折扣。司法审查只针对省级以下政府，而法院只受理具体行政行为案件，也就预示着国务院对制定的行政法规可以不负责任；基于法治的资源竞争是地方政府和中央部委的正常行为，而在制度不完善、信息不对称、互相不信任的情况下，行政行为更容易变成权力寻租过程，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，多元府际争议已层出不穷。在行政系统内部解决府际争议，使得地方政府对中央命令的公正性产生怀疑，损害了两者的彼此信任，不利于冲突的弥合。府际争议的解决处于法律缺位的境况，消减了整体合力的发挥，也不符合宪政法治精神。

五、职责权利分析

行政主体间权限不清为府际争议频发造成隐患。公权力之间张力关系的建立，有赖于多方的制度互动和机制平衡。[47]政府职责权限含混模糊，中央与地方、中央与职能部门、地方之间权限界定不明晰，是导致府际争议迭起的原因之一。据笔者观察，交通部海事局主要职责包括“拟定和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染”[48]。这明显与环保总局的职能交叉重合。而交通部长江通信管理局负责长江干线水上安全通信的行政管理和保障工作，[49]明显与信息产业部下属的通信管理局职能重合，这些造成了多元中央部委与省级政府产生矛盾。仅从食品监管一项来看，由农业部、卫生部、质检总局、工商总局、食品药品监管局等多头监管，而缺乏明确的具体监管者，省级政府和各部委按照各自法规管理，根据自身利益选择扩张权力和推诿责任，从而形成职能重叠和监管空白。中央部委与地方政府之间的关系说到底是中央与地方之间的关系，横向府际争议发生的最终原因在于中央与下级政府关系没有理顺。

政府权力监管的缺位，使得府际争议处理雪上加霜。我国政府之间强势与弱势难以平衡，在于强势方以产权改革为名窃占公共资产，以“公共利益”为名强劫私有资产的“尺蠖效应”。表现为政策收紧时，首先束缚的是弱势方，政策放开时首先放纵的是权势者。[50]这缘于中央集权制及中央地方缺乏沟通信任，中央有意无意地忽略地方的自主决策能力，常采用命令方式推动政策执行；与此同时，中央部委容易获得信赖而被委以重任。地方政府的积极性受打击，必然会以消极态度抵制与中央部委合作。“充满长期误解的关系中，很少有革新的因素能促进合作政府的框架，推进信任与合作是缓慢和痛苦的。”[51]法治要求明晰政府权限并严格遵守分权协议，以减少地方府际争议的发生。只有中央与地方政府之间关系的理顺，才会有中央部委与地方政府关系的和谐。必须建立起中央与地方政府之间均衡稳定的利益关系，赋予地方一定的自治权和分配更多的税率，使中央部委与省级政府增强互信、求同存异，以谋求协调发展。

公共选择理论认为，政府对市场的干预基于“市场缺陷”的理念，力求突入市场难以做好的领域。信息不对称及市场自身的缺陷等导致了市场失灵，为弥补市场缺陷，政府干预经济与市场；但政府自身的缺陷也会导致政府失灵，政府提供公共物品并提高效率的努力并非完全如人愿，很可能出现无效益甚至负效益。随着新公共管理的发展和现实层面的诉求，条块分割的十字型府际关系已显僵化，因信息不对称和彼此不信任而难以进行危机管理；作为行政主体的地方之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间为谋求政绩而和争夺资源而恶性竞争，多元横向政府不断博弈以谋求利益最大化，外溢效应导致“公用地悲剧”循环上演。

从政绩角度审视，我国现行的政治体制中，地方官员主要不是当地居民投票选出，而是由上级任命，地方政府官员更关注上级政府的行政命令，这就形成一种“政治锦标赛”的竞争机制。我国现阶段以经济建设为中心的国策，使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，其目的是为了政治利益最大化而非从当地的长远利益出发。地方政府官员的处境是典型的零和博弈模型，只有少数最优者才能获得提升的机会，因而地方政府官员尽量多搭建展现其才能的平台，对一切有助于提高自己“位次”事情都持积极态度，甚至可以牺牲地方利益，尽量将竞争对手拖垮；在任期制的限制下，本届地方政府官员尽量将行政行为“溢出效应”内在化，而不愿无偿地让下届政府“搭便车”，对本地区长远发展有利而对本届政府益处不大的项目很难有兴趣。如此制定出来的政策自然缺乏传承性，而不利于本地的长远发展。[52]

现阶段“以经济建设为中心”的国策使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，只有少数最优者才有被提升的机会，此为典型的零和博弈。自1994年分税制改革以来，中央“财权上收，事权下放”，中央占据了税源的大头，让地方政府在教育、医疗、社会保障等方面承担责任。地方政府为了在竞赛中脱颖而出，利用政策的灵活性寻求制度外途径解决，对内拓展税源导致中小企业难以为继；对外相互竞争，压低条件吸引外资，造成恶性竞争进而损害整体利益；为推动GDP增长及获得更高土地出让金，地方政府任房地产业无序发展，房价一再蹿升；基于政治利益最大化考虑制定的政策缺乏传承性，对当地的长远发展的影响有待考察。从跨省河流污染来看，河流的上游区域投入高成本对河流进行治理，却无法成为直接受益者；上游地方政府作为经济人，从自身利益出发，很难有兴趣进行河流治污。深入考虑，中国东南部沿海一般是发达地区，而大部分江河起源的西部地区却是欠发达地区，上游地区很难从本已捉襟见肘的财政收入中拨款进行高成本的河流治理工作，何况化工类等重污染企业一般是当地的纳税大户，要求上游地方政府舍弃利润丰厚的化工企业，而去进行没有多少回报的河流治理，无疑无异虎口夺食。基于上述，就不难理解政绩工程泛滥的原因，也可知晓为何开发区如雨后春笋般冒出，还可探知房价居高不下的背景。

只有打破行政区划观念，基于整体流域角度方可解决问题。微山湖地区互谅互让健全机制，徐州和济宁、两地部门及相关县乡建立信任互访、联合预警和矛盾调处机制；合理划分边界，解决历史遗留问题，建立侦防协作机制；两地民众共护湖区稳定和谐，微山湖地区成为友谊的桥梁。[53]鲁苏两省及两市的合作是成功的典范，但并不具备推广价值。《水法》对跨区域水资源分配使用，缺乏明确的法律规范限定，这将带来新的问题和冲突；第76条规定：“引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。”一方面公共利益范畴难以确定，是国家的公共利益抑或是某一省某一地的公共利益？微山县侵犯沛县利益可以维护济宁乃至山东的公共利益为借口。另一方面处罚过轻，侵犯他人权益仅需承担民事责任，意味着山东侵犯江苏权益近乎免责，变相鼓励了以邻为壑现象的发生。这些缺憾难以对省际争议起到真正的协调，花瓶只是花瓶而于事无补，实现中央与地方的分权制衡，完善制度才是真正有效的解决之道。
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【注释】
[24] 蔡英辉、胡晓芳《法政时代的中国“斜向府际关系”探究——建构中央部委与多元地方政府之多元行政主体间关系》，《理论导刊》2008年第3期P25-31．
[25] 丁煌：《西方行政学理论概要》中国人民大学出版社，2005年版P210．
[26] 杨小凯：《后发劣势》，《新财经》2004年第8期P120-122．
[27] <//www.jshb.gov.cn/modules/news/ReadNews.aspx?newsid=2305> 江苏环保局发文
<//www.people.com.cn/BIG5/huanbao/58/20010531/478757.html >《中国青年报》
[28] 张华勇：《聚焦三门峡水库存废之争：陕西河南的利益博弈》，《民主与法制时报》2006年4月16日．
[29] 关天：《松花江水污染事件挑战东北新官场》，《凤凰周刊》2005年第34期．
[30] 李忠峰：《中央动员九部委难扼房价，各地房价疯涨已成事实》，人民网宁夏视窗//nx.people.com.cn/GB/channel13/59/200707/19/79561.html
[31]//news.eastday.com/eastday/news/news/node4938/node23787/userobject1ai334883.html
[32] 穆易：《在审计“风暴”之后》，2004年28期《中国经济周刊》//news1.jrj.com.cn/news/2004-07-19/000000858160.html
[33] //cppcc.people.com.cn/GB/7033258.html
[34] 欧阳斌：《李毅中2005矿难路线图 》，《凤凰周刊》2005年第36期．
[35] //hi.people.com.cn/2007/05/10/307505.html
[36] 王以超、任波：《中国水污染危机》，《财经》193期2007-09-03 //www.wyzxsx.com/Article/Class4/200709/23626.html
[37] 周季钢：《环渤海经济圈生态危机》，凤凰周刊2006年第26期．
[38] 张向东：《“腐败高发区”驻京办面临“整肃风暴”》//unn.people.com.cn/GB/14748/4793624.html
[39] 笔者在最初的府际争议现状描述中，仅搜集了一些资料而后进行整理罗列，并未进行理论总结，沈荣华教授对此予以指正，我汲取了他的高见并进行了一点理论总结。在此感谢沈荣华教授的规范化意见！
[40] 丁秀娟：《建国后微山湖地区的省际湖田湖产纠纷情况研究》，山东大学中国近现代史专业2007年硕士论文．
[41] 谌彦辉：《南水北调中的南四湖的困局》，《凤凰周刊》2005第31期．
[42] 江国华：《宪法哲学导论》，《东南学术》2004年第3期P110-121．
[43]《中华人民共和国水法》(2002年10月1日施行) //www.mwr.gov.cn/ztbd/sf/sf001.htm
[44] 程关松、王国良：《对行政互动关系的法律回应》，《华东政法大学学报》2007年第3期P26-35．
[45] 詹姆斯·M·伯恩斯：《美国式民主》，中国社会科学出版社1993年版P189．
[46] 汉密尔顿：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版P391．
[47] 刘祖云《行政伦理关系研究》人民出版社2007年版P184．
[48] //www.msa.gov.cn/Jgjj/Hsj.aspx?category_id=1
[49] //www.cjtx.cn/cjtx/linkeycms_cjtx.nsf/program/D793521F50601E064825722E003372C1?opendocument
[50] 秦晖：《改革：打造天平，还是喂养尺蠼》，《经济管理文摘》2006年第2期P38-40．
[51] 陈琤：《合作政府：英国行政改革的新走向》，《东南学术》2002年第5期P30-35．
[52] 李广斌、谷人旭：《政府竞争：行政区经济运行中的地方政府行为分析》，《城市问题》 2005年第6期．
[53] 陈泽伟：《地方创新化解边界纠纷》，《瞭望新闻周刊》2006年第22期．