如何实现人民调解与诉讼程序的衔接

【内容提要】：2011年1月1日人民调解法开始施行，该法的出台实现了人民调解法律化的转变，是人民调解制度发展历程中一座新的里程碑。人民调解法呈现诸多亮点。从司法的角度来看，其最大的亮点就是实现了人民调解制度与诉讼程序的衔接，建立了人民调解协议司法确认制度，这是一种纠纷解决方式间衔接的新突破，但是由于人民调解法刚出台，以及各种配套制度还不够完善，人民调解与诉讼程序的衔接还存在空洞区，本文试图以此为角度，对人民调解与诉讼程序的衔接的相关问题进行探讨。
【关键词】：人民调解；诉讼程序；衔接

一、新《人民调解法》规定的人民调解制度的特点

2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》，2011年1月1日起实施。人民调解法是人民调解制度的进一步完善，是对人民调解制度的专门规定，对规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会稳定具有重大现实意义。人民调解制度的进一步的规范，对减轻法院的诉讼负担有很大的作用。人民调解是当前解决民间纠纷的优越方式，因为人民调解更亲民、更便捷、更省时省力。在人民调解法的规定下，我国人民调解制度进一步有了新的特点。

（一）人民调解制度的“亲民”优势，更能维护当事人之间的和谐

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议解决民间纠纷的活动。人民调解与其他的纠纷解决方式不一样，其有着诉讼方式所没有的“亲民”优势，在解决民间纠纷的同时又能不伤彼此之间的感情，因为人民调解更加注重当事人的自愿性，这是人民调解工作的基本条件，也是人民调解能在我国长久存在的根本原因。新实施的人民调解法非常注重这一原则在整个调解程序的应用，如人民调解法第三条规定了人民调解委员会调解民间纠纷时应当遵循的基本原则，即在当事人自愿、平等垢基础上进行调解，要尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利；第二十三条对当事人享有调解活动权利中进行规定：①选择或者接受人民调解员；②接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；③要求公开进行或者不公开进行；④自主表达意愿、自愿达成调解协议。这只是该法中关于“自愿性”的小部分规定，该原则贯穿立法的始终。只有给了当事人自主选择权，才能使得人民更增加当事人在纠纷解决的主动性，而不会因为被动接受伤了和气。我国有“厌诉”的传统，一般情况下都不愿意对决公堂，认为上法院是件不光彩的事，通常上了法院就会有感情的隔阂，而人民调解则不是这样的效果，当事人多一份自主权，多一份和气，少一份对抗，多一份和谐。

（二）更加注重纠纷解决机制的相互衔接

在人民调解法出台之前，我国的人民调解制度相对孤立，与其他纠纷方式的衔接较为分散和未制度化，人民调解法的颁布改变了这种相对离散状态。人民调解法第十八规定基层法院、公安机关对适宜通过我们调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。对于矛盾较轻，能通过司法或行政手段之外的，民众更能接受、更能维护当事人间关系的人民调解方式进行解决。最先接触纠纷当事人的基层法院和公安机关一般都是由相对专业的人员，因此要对此进行把握和指导。人民调解法第二十六条规定人民调解纠纷不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利，这是人民调解委员会的告知义务，对确实不能通过人民调解方式解决的纠纷要及时告知当事人另外的解决方式，节省当事人的精力，防止矛盾因不能及时解决而激化，影向社会关系的稳定和谐。人民调解法二十五条还规定，人民调解委员会对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。这些规定看似混杂无章，其实就是公安、司法部门与人民调解的衔接，不论纠纷解决处于何程序，都要坚持争取纠纷及时解决，节省当事人“人、财、物”力，及时打击犯罪，全面维护社会安定。

（三）实现人民调解与司法确认的衔接

人民调解法对人民调解协议规定为具有法律约束力，人民调解委员会要对协议的履行进行督促。为了能更好保障调解协议得到更好地履行，人民调解法确立了人民调解协议司法确认制度，即双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。该规定完成了人民调解与司法领域的衔接，改变以往人民调解只能算是“民事合同”性质的状态。被法院确认为“有效”的人民调解协议可以向法院申请强制执行，进一步增强了协议的法律约束力。该制度为人民调解协议提供了切实可行的司法救济途径，是人民法院对人民调解工作的支持。通过司法确认的手段增强人民调解的公信力，维护当事人的合法权益。

二、人民调解与诉讼程序的关系

人民调解法有一个很明显的立法精神，那就是实现人民调解与诉讼程序的衔接，改变以往人民调解无法进入司法程序的历史。人民调解法生效后，建立司法确认制度，规定了人民调解协议可以由双方当事人向法院申请司法确认。双方当事人制定人民调解协议后，可能会有以下几种情况有发生：（1）当事人主动履行协议，纠纷得到彻底解决；（2）有一方当事人虽无异议，但是拒不履行协议；（3）当事人就调解协议的履行或内容发生了争议；（4）双方当事人向法院申请了司法确认。其中（2）、（3）种情况任何一方当事人都可以向人民法院提起诉讼，用诉讼的方式解决需要的纠纷；第（4）种情况，如果被法院确认为“有效”，则是进入了具有申请强制执行效力的阶段。如果被法院确认为“无效”的有两种结果，一是可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议；二是向法院提起诉讼。笔者认为通过人民法院达新的调解协议，就是具有相当于诉讼调解的法律效果。当然，人民调解与诉讼程序还存在一种关系，那就是基层法院认为适合用人民调解方式解决的纠纷的，告知当事人向人民调解委员会申请调解，当事人有诉讼程序选择权。

要理清人民调解与诉讼的关系，最需要处理好以下两种关系：（一）人民调解与诉讼调解的关系；（二）人民调解与判决的关系。只有真正处理好了这三者的关系才能更好地实现人民调解与诉讼程序的衔接。现今法院解决纠纷注重调解与判决结合，人民调解制度要与诉讼程序结合，就要建立三者的衔接机制，用法律或者司法解释的形式将基本程序固定，这样才能保证其顺利进入诉讼程序，否则将无程序可遵循，无制度来保证。

三、人民调解与诉讼程序衔接方式设想

虽然，人民调解法建立了人民调解协议司法确认制度，但是在衔接方式上却未进行规定，这会造成各个法院的做法不统一，各个程序无法可依的状态。笔者试图在工作实践和个人的理解的层面上，对人民调解与诉讼程序的衔接方式提出一些浅薄看法。

（一）制定《人民调解法司法解释》，对人民调解相关程序和内容进行详细规定。

人民调解法在规定人民调解与诉讼衔接方面的内容，主要体现在该法的第三十三条，从审判实践来看，单单依据第三十三的规定很难顺利实现人民调解与诉讼程序的衔接。要真正完成两制度的衔接，制定相关司法解释是一种不错且有效的方式。在与诉讼方面关系方面，以从以下内容进行相应解释。

1、对当事人提交司法审查的审查。

对双方当事人向法院提交司法确认的基本情况进行初步审查，比如对事人提交申请的自愿性、提交材料的真实性等方面进行审查。只有符合条件的情况下才能使人民调解转入司法确认程序，如果非当事人自愿提交或者提交的材料不符合规定，就不能受理或者告知当事人其他的救济途径。

2、司法确认的受理权限。

司法确认与法院受理和管辖案件一样，不能是每一个法院都有管辖的权利，要划定一个相对固定的有权受理的范围，否则不利于处理纠纷的稳定性。司法确认有权受理的法院可以拟定为以下几种情况：①经双方当事人协商一致确定的基层人民法院；②当事人一方或者双方的住所地、经常居住地的基层人民法院；③负责调解的人民调解委员会办公所在地的基层人民法院。

3、司法确认收费问题。

人民调解法第四条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。这是人民调解工作一项重要制度。人民调解工作的经费问题也在人民调解法中得到了很好地保障。而对于司法确认收费的问题，人民调解法未予以规定，这也是司法实践的统一性问题。笔者认为，要建立健全人民调解协议司法确认收费制度，确立相关收费标准，司法确认的收费标准可以参照法院受理民事案件的诉讼费标准，但是要比相同或者大体相同的民事案件收费要低，目的是为了鼓励当事人申请司法确认，而不是直接提起诉讼。对于进入司法确认程序后又转入起诉程序的要补交与诉讼案件相差的费用。

4、法院对调解协议进行审查的相关期限的规定。

对司法确认的审查期限人民调解法只是简单描述为：人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。对于法院受理立案期限、审查期限、调解协议司法确认书生效期限等相关的时间并未有明确规定，这不利于司法确认程序的顺利运行。

5、对人民调解协议进行审查的人员确定。

司法确认是利用司法资源对人民调解协议进行再次审查的体现，人民法院不能对此马虎应付，要保证司法确认的质量。笔者认为，由三人以上单数组成合议庭对人民调解协议进行审查较能保证审查的质量，法院认为有必要时可以有陪审员加入审查队伍。

（二）建立法院诉前调解与人民调解协议司法确认相结合的“调审部门”

目前，法院的调解即诉讼调解，根据调解时间与诉讼庭审时间的关系，一般可分为诉前调解和诉中调解，但是不管是哪种调解，都是经法院依法确认并经双方当事人签收后即有法律效力，当事人可以依调解协议申请法院强制执行，这是诉讼调解与人民调解最大的区别。一般而言，法院的诉前调解大多数由立案庭负责调解，这对于本来事务就相对繁忙的立案庭无疑是一种加重负担。如果法院多了人民调解协议的司法确认的工作，建立一个专门的诉前调解与受理人民调解协议司法确认的部门，这样更能实现诉前调解与司法确认的专门化，提高调解和确认的质量和效率。

（三）建立人民调解与庭审程序的衔接机制

人民调解进入诉讼程序有两种方式，一是一方当事人不履行协议或者履行协议的时发生争议时，当事人一方可以向人民法院起诉；二是人民调解协议被法院确认为无效，一方或者双方当事人向法院起诉。人民调解并不是一进入法院的大门就一定进入庭审程序，根据人民调解法第三十三条的规定得出其有可能走以下程序：（1）法院确认人民调解协议有效，调解协议具有法律效力；（2）被确认为无效，当事人通过人民调解的方式变更原来的调解协议或者达成新的调解协议；（3）被确认为无效，一方或者双方当事人向法院起诉。其实，按照司法实践，双方当事人还可以在法院相关人员的协调下进行诉前调解，对于在“调审部门”无法解决的问题再考虑进入庭审程序。这就需要法院建立人民调解与庭审程序的衔接机制，理顺人民调解、诉前调解与庭审三者之间的关系，协调法院各部门间的配合，建立完善的调解与审判的衔接机制。
 
作者：农秋兰