环境资源法体系研究----从相关法律之间关系的角度谈《环境保护法》的修改

【摘要】　　作为环境资源法体系中的基础性法律，《中华人民共和国环境保护法》在落实科学发展观，践行可持续发展战略，加快建设资源节约型、环境友好型社会方面发挥了举足轻重的作用。然而不可讳言，随着我国经济发展指数的不断攀升，资源浪费、环境污染和生态破坏等问题愈演愈烈，现行的《环境保护法》已显得力不从心，其缺陷和不足日益暴露，修改与完善工作势在必行。本文正是以《环境保护法》与相关法律制度的关系为出发点和立足点，通过比较分析研究发现问题，并以此为基础提出了修改建议。
【英文摘要】 Being core of the Law of Environmental Resource System, the Law of Environment Protection of People’s Republic of China （Law of Environment Protection for short hereinafter）has been exerting significant function in many fields, such as in fulfilling the value of science development, in carrying out Sustainable Development Strategy, in stepping out the pace on building a society of resource-saving and environment-paralleling. However, it is an undeniable truth that the ability of Law of Environment Protection, which is published in 1989, is falling short of its wishes according to the climbing exponent in economic development, to the extravagancy of resources, to environmental pollution and zoological destruction. The limitation and deficiency of this law call for amendment and revision and it is imperative under the situation. This paper just focuses upon the Law of Environment Protection and its relationship with other relative law systems, and puts forward suggestions of amendment through study of the comparative analysis.
【关键词】环境保护法；自然资源法；能源法
【英文关键词】Law of Environment Protection; Law of Natural Resources; Law of Energy Resources
【写作年份】2007年


【正文】
　　“法律对可持续发展是有帮助的，因为法律影响了经济行为和政府规制”。[1]89年《环境保护法》（以下简称《环境保护法》）颁布以后，在法律“指挥棒”的指导之下，我国的环境保护工作卓有成效，环境质量状况大有改观，政府抛弃了以往“用环境资源换经济”的传统理念，代之以“爱环境、惜资源、促经济”的新型发展观，在一定程度上缓和了经济发展与环境保护之间的矛盾，加速了可持续发展战略的实施。但社会和谐发展的良好势头并不能抑制一切不和谐音符的出现——资源浪费、环境污染和生态破坏等问题以“发展负效应”的形式在夹缝中滋长，并不断翻新，呈现出蔓延之势，我国的环境污染结构因此发生了很大变化，在这种情况下，距今已有十几年时间的《环境保护法》，囿于当时的立法背景，其有关立法目的、基本原则、主要制度及法律责任等方面的一些规定明显滞后，不能有效地对新型环境问题做出适时调整，因此，对其进行修改与完善已迫在眉睫。
　　
　　一、环境保护法与相关法律制度的比较分析研究
　　
　　“比较法的目的之一就是发现对问题的‘最好的解决办法’” [2]。通过与相关法律制度的
　　
　　比较分析，凸现环境保护法的个性特征，探寻其应然状态，发现缺陷和不足，并寻求最佳完善途径。
　　
　　（一） 环境保护法与自然资源法的比较分析
　　
　　环境保护法与自然资源法是环境资源法体系中的两大支柱，是一对既亲密又独立的姊妹法。保护客体的统一性（环境与自然资源是人类产生联合作用力的统一体），调整对象的融合性（共同调整生态经济社会关系）以及终极目标的同质性（实现人与自然的和谐统一）决定了“环境资源化”与“自然资源环境化”将成为两者协同发展的目标和趋向，但这绝不意味着各自的独特气质从此无继续存在之必要。相反，我们可以从两者的差异对比分析中了解环境保护法的状态和特性。
　　
　　1、立法目的的比较分析
　　
　　从宏观的角度来看，环境保护法与自然资源法的立法目的具有天然的同根性——都以实
　　
　　现“天人合一”，人与自然和谐共生为依归。但从微观的角度分析，我们不难发现，两者的目的虽“同归”，却“殊途”：环境保护法重在通过规制人类的活动所造成的环境污染和自然破坏，保护自然界“质”的状态，维护生态系统的平衡，关注人类的长远利益和发展利益，整个社会效益和生态效益。而自然资源法则偏重对自然资源的合理开发、利用和保护，维持自然界“量”的状态，着眼于保护人类的经济利益，强调经济效用和经济价值。
　　
　　2、保护对象的比较分析
　　
　　环境保护法的保护对象为环境，这是一个“静动结合的统一体”：从“静”的角度看，环境是一定时空范围内能被人类利用的一切物质和能量（即自然资源和自然要素）的总体；从“动”的角度讲，环境是一定数量、结构、规模、层次的要素、因子不断进行物质循环和能量流动的“统一体”。而自然资源法的保护对象为自然资源，它是在一定的经济技术条件下，自然界中可以被人类利用的一切自然要素，如土壤、阳光、水、空气、森林、草原、野生动植物等静态物质和能量的总体。
　　
　　3、调整对象的比较分析
　　
　　调整对象是否独特是评判法律部门能否独立的重要标准。环境保护法的调整对象是“人们在保护和改善环境、防治环境污染和其它公害中所产生的社会关系”[3]以及人与环境之间的关系，即“人环关系”。它“强调的是一定区域内的一定类型生态系统所表现出来的对人的整体生态功能价值，这种生态功能不是通过实物形态为人类服务，而是以脱离其实物载体的一种相对独立的功能形式存在”[4]。而自然资源法的调整对象则是人们在自然资源开发、利用、保护、管理和改善的过程中发生的社会关系以及人与自然资源之间的关系，即“人资关系”，它的侧重点在于突出草原、土壤、动植物等物质实体及能量的天然性和对人类的持续有用性，也就是强调资源要素和因子的经济价值和使用价值。
　　
　　4、核心内容的比较分析
　　
　　部门法的核心内容就是法权的运行与保障问题。环境权和自然资源权分别是环境保护法与自然资源法的核心内容，自然也是两部法律之差异存在的焦点。虽然学者们对环境权概念如何界定问题的争论尚未平息，但越来越多的学者倾向于将其概括性地表述为“人类享有的在健康、舒适的环境中生存的权利”[5]。其实质是一种基本的生态功能权，即凸现整个生态功能价值，如环境的舒适性、景观的优美性、可欣赏性等的权利，这是一种相对独立且很难量化的无体权。而自然资源权则是指自然资源法律关系的主体开发利用自然资源并获得相应利益的权利，显然，它是一种强调资源物质实体和能量的财产保护权，是一种有体权。
　　
　　5、基本原则的比较分析
　　
　　基本原则是一部法律的“灵魂”，是法律根本价值的载体和核心。虽然理论界对环境保护法与自然资源法基本原则的概括众说纷纭，莫衷一是，但一些原则的基础性地位已经得到了公认。在环境保护法领域被确认为基本原则的有：“环境保护与经济社会协调发展原则”、“预防为主、防治结合、综合治理原则”、“污染者负担原则”以及“环境保护民主原则”。它们都是具有普遍指导意义，适用于环境保护法的一切效力范围，体现环境保护法的特点，贯穿环境保护法的始终，构成环境保护法基础的根本法律原则。从“协调发展”到“污染负担与治理”再到“公众参与”，可谓波及范围广泛，彼此之间的关联也照顾有加，体现了对整个生态功能价值的维护。与环境保护法不同，自然资源法的基本原则更具针对性，主要围绕资源的保护及开发、利用问题展开，包括：“保护第一原则”、“合理开发利用原则”、“开源与节约原则”和“自然资源产权化与有偿使用原则”等。其间，对资源经济价值的偏重之意已昭然若揭，与其立法宗旨相辅相成。
　　
　　6、基本制度的比较分析
　　
　　“基本制度是对基本原则的具体化、明确化，是对一部法律或一个法律部门权利义务内容的基本构架，是执法、司法和守法的准则”[6]。在环境保护领域，“环境影响评价制度”、“三同时制度”、“排污收费制度”、“许可证制度”等一系列致力于改变 “末端控制”局面的基本制度得以开展，主要通过政府管制的方式避免和减少环境污染事故的发生。在自然资源的阈值范围内，“自然资源产权制度”、“自然资源流转制度”和“自然资源监管调控制度”构成了“基础数据”，主要通过借助市场方式降低资源浪费、资源破坏等“负值”出现的频率。
　　
　　7、调整方法的比较分析
　　
　　尽管在理论与实践层面我们对环境保护法与自然资源法均采用了多元化的调整方法，但两者法律关系性质上的差异还是将方法的侧重点一分为二：环境保护法的调整方法广泛而多样，不仅包括传统法方法，还综合运用了诸如宣传教育、伦理道德等多种现代方法；自然资源法的调整方法则更多地向物权法方向倾斜，因为自然资源本属于民法上的物，是民事法律关系最主要、最普遍的客体之一。
　　
　　综上，环境保护法不同于自然资源法。
　　
　　（二） 环境保护法与能源法的比较分析研究
　　
　　确切地说，我国目前还没有一部纲领性、综合性的《能源法》，相关的立法工作正在如火如荼的进行当中，但这并不会影响我们对能源法本身性质及内容的理解和认识。形象地讲，环境保护法与能源法就好像一个交集中的两个圆，既有重叠融合的阴影部分，又有相互独立的空白部分。环境主要污染物中的相当一部分来源于能源的开发与利用过程，而能源法体系之中也设置有环境保护专章，主要规定能源环保基本原则、企业环保义务以及能源开发利用中的主要污染物控制、生态保护与修复、财税激励与约束等内容。这些交融成份的出现密切了两部法律之间的联系，而差异部分的存在则为两者的独立发展开辟了空间。
　　
　　1、立法目的的比较分析
　　
　　如前所述，环境保护法的立法目的集宏观性、综合性及生态效益性于一身，视野开阔，前瞻性强，能源立法的总体目标与之契合而生，同样是为促进环境保护、实现人与自然的和谐共荣，实践可持续发展而设，但就具体目标而言则更加侧重保障能源安全，提高能源效率，规范能源开发，并建立有效的能源对策体系。
　　
　　2、保护对象的比较分析
　　
　　与环境保护法不同，能源法的保护对象是能源，即“燃料、流水、阳光、风等可通过适当设备变为人类所需能量的资源”[7]。它是发展工业、农业、国防、科技以及改善人民生活所必需的燃料和动力来源，是社会发展的基本物质基础。作为近代社会发展的三大支柱（能源、信息、材料）之一，能源在保障国家安全、促进经济发展、增强社会稳定方面发挥着越来越重要的作用，已成为各国立法重视和加强保护的对象。
　　
　　3、调整对象的比较分析
　　
　　能源法的调整对象是人们在能源的管理、保护、开发、生产、利用和节约过程中所发生的社会关系以及人与能源之间的关系，即人能关系。它的关注焦点在于煤炭、石油、电力、天然气、核能等要素的天然物质性和可利用性，强调充分发挥其经济效用和使用价值。这与突出整体生态功能价值的“人环关系”差异较大。
　　
　　4、核心内容的比较分析
　　
　　作为能源法的核心内容，能源权的属性与自然资源权极为相似，同属财产保护权、有体权。具体而言，所谓能源权是指能源法律关系的主体保护、管理、开发、生产、利用能源并获取相应利益的权利。而环境权则是一种较为抽象的无体权。
　　
　　5、基本原则的比较分析
　　
　　由于我国基本性、综合性的《能源法》长期处于缺位状态，没有立法上的统一规定和有效支持，因此能源法基本原则的内容一直处于一种模糊、不确定的状态。学者们对此虽饶有兴趣、各表意见，但始终是观点纷呈，莫衷一是。把握能源立法的本质精神结合我国能源资源短缺、能源供需紧张的现实状况，我们认为，能源法的基本原则体系应当由“能源与经济、社会协调发展原则”、“节能优先原则”、“能源有偿使用原则”“规范能源市场、实施有效监管原则”以及“利益统筹兼顾原则”构成。它们主要是对能源的节约、保护、开发、利用、管理问题进行规范和指导，因此与涉及范围广泛的环境保护法基本原则对比鲜明。
　　
　　6、基本制度的比较分析
　　
　　“能源勘察规划和生产开发规划制度”、“健全能源权设置和转让制度”、“能源总量调控制度”、“能源许可证制度”、“能源生产力核定制度”和“安全预警与战略储备制度”是能源基本制度体系的主要内容。由于能源问题是关乎国民经济命脉的重大问题，加之涉及内容的专业技术含量又比较高，因此这些制度主要是通过政府管制的方式进行设计安排。虽然这一点与环境保护法制度设置的方式一致，但是制度内容及特点方面的差异足以使两者“分道扬镳”。
　　
　　7、调整方法的比较分析
　　
　　能源法的调整方法也具有多样化的特点，不仅包括法学的方法，还涉及很多自然科学领域的专业方法，不过诸如伦理道德等社会学的调整方法在这个领域却少有施展才华的空间，因此与环境保护法相比，能源法调整方法的范围相对较窄。
　　
　　由此可见，环境保护法不同于能源法。
　　
　　通过上述分析，我们可以清晰地勾勒出环境保护法应然状态的基本轮廓：以平衡人与自然之间的关系，维护生态系统的平衡，实现可持续发展为目标；以动静结合成一体的环境为保护对象；以凸显生态功能价值的环境权为基本内容；以“环境保护与经济社会协调发展原则”、“预防为主、防治结合、综合治理原则”、“污染者负担原则”以及“环境保护民主原则”等构建基本原则体系；以一系列倡导首端控制、削减污染源头的制度，如“三同时制度”、“环境影响评价制度”、“污染物集中控制制度”等构筑基本制度内容；以多元化的方法进行规制与调整。
　　
　　二、我国现行《环境保护法》存在的问题
　　
　　与应然状态的环境保护法相对照，不难发现，现行的《环境保护法》存在着一些比较突出的问题，这些问题限制了环境保护法为实现可持续发展提供有力法律保障作用的发挥，阻碍了环境保护事业向前迈进的脚步，为了进行新时期环境资源法体系的设计，有必要对《环境保护法》中存在的问题进行系统的梳理和分析。归纳起来，这些问题主要表现在定位性缺陷、结构性缺陷和内容性缺陷三个方面。
　　
　　（一）定位性缺陷
　　
　　制定颁布《环境保护法》，是国家实施可持续发展战略的需要，而明确该法在我国环境资源法体系中的合理定位，是《环境保护法》实施成功的前提和关键。但是，透过现行《环境保护法》的规定，我们还不能清晰明确的界定它的地位。部分学者认为从内容上看，《环境保护法》“既包括环境保护的基本原则和基本制度，也包括保护各种自然资源（即环境因素）和防治各种污染物的基本措施，以至法律责任等，……从其地位看，它仅次于作为国家根本法的《宪法》和民法、刑法等国家基本法”[8]，故而得出现行《环境保护法》是“全国性的一部综合性环境保护基本法”[9]的结论。应当说实践中，《环境保护法》的确承担着基本法的功能，但在理论上，其体例安排与内容设计离基本法还有一段距离。环境保护基本法素有“环境宪章”之美誉，“是指在一国环境法律体系内，由国家立法机关制定的与单项环境法律相对应、处于最高位阶的法律”[10]。其内容主要是规定有关国家环境的基本政策、原则和制度，并不包含具体的操作性内容。而纵观现行《环境保护法》，其中不仅包括关于重大问题的原则性规定，而且还包括相当多的具体措施，已然超出了基本法的内容边界。相反，如果认为它是环境保护领域的普通单行法，有关具体措施的规定又显得过于粗糙。总之，定位问题的飘忽不定，大大降低了法律的实施效率，也不利于整个环境资源法律体系的协调发展。
　　
　　（二）结构性缺陷
　　
　　现行《环境保护法》共六章，计四十七条，分别为：第一章 总则（第一条——第八条） 第二章 环境监督管理（第九条——第十五条）第三章 保护和改善环境（第十六条——第二十三条） 第四章防治环境污染和其他公害（第二十四条——第三十四条） 第五章法律责任（第三十五条——第四十五条）和第六章附则（第四十六条、第四十七条）。其中，第四章防治环境污染和其他公害所占比例过大，难免使人产生环境保护法就是污染防治法的错觉。此外，体系结构中还欠缺有关涉外环境保护问题的专章设计，难以顺应国际潮流，与国际接轨。
　　
　　（三）内容性缺陷
　　
　　1、立法目的缺陷
　　
　　《环境保护法》第一条“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”是关于立法目的的规定，由于该法制定于20世纪80年代末，我国的经济体制正处于由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的转型时期,因此，囿于当时的社会背景，这一立法目的带有明显的计划经济痕迹和浓厚的计划经济色彩，没有包含实现可持续发展及维护整体生态效益的元素，其单纯追求经济社会发展的单维价值取向已经与社会主义市场经济和可持续发展的要求不相符合了。
　　
　　2、概念表述的缺陷
　　
　　如前所述，环境保护法的保护对象为环境，它是一个既具静态意义，又含动态效果的概念，而我国《环境保护法》第二条对“环境”概念的界定没有很好地体现其动态特性，其中规定“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这里虽然采取了概括式与列举式相结合的概念界定方法，但主要还是停留在静态角度描述环境的构成因子和特点，其动态特性没有得到恰当的概括和形容。
　　
　　3、基本原则的缺陷
　　
　　环境问题的复杂性以及法律规定的滞后性，决定了环境污染与破坏行为的规制之道不可
　　
　　能一一规定于《环境保护法》之中，因此基本原则的明确就显得十分必要，通过基本原则的
　　
　　确立填补法律漏洞，为执法与守法提供法律准则与参考。虽然理论界已经公认“环境保护与
　　
　　经济社会协调发展原则”、“预防为主、防治结合、综合治理原则”、“污染者负担原则”
　　
　　和“环境保护民主原则”为环境保护法的基本原则，但只有“环境保护与经济社会协调发展
　　
　　原则”在《环境保护法》第4条，即“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发
　　
　　展计划。国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社
　　
　　会发展相协调”中有直接体现，其他原则都只是若隐若现，致使基本原则陷入了“英雄无用
　　
　　武之地”的窘境，亟待补充和完善。
　　
　　4、基本制度的缺陷
　　
　　当前，我国环境污染与破坏的形势相当严峻，要实现可持续发展战略和我国的长远发展利益，就必须以健全完备的环境保护法律基本制度作保障。被理论界公推为基本制度的“环境影响评价制度”、“环境标准制度”、“排污收费制度”、“限期治理制度”、“三同时制度”等都在现行《环境保护法》中得到了体现，对现实生活中出现的问题也起到了一定的指导和规范作用。但是随着环境污染与破坏程度的不断加剧，污染速率的不断提高，破坏状况的不断变化，仅靠现有的制度进行调整已然是“鞭长莫及”，急需吸收和补充能体现可持续发展和市场经济要求的新的重要制度。此外，即使是现有制度的规定也已经显现出明显的不足：如《环境保护法》第13条，即“建设污染环境项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计书”的规定仅仅把环境影响评价限于建设项目，范围过窄。第28条“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行”是有关排污收费制度的规定，确切地说是对超标排污收费制度的规定，而在污染物排放标准范围内的排污行为却被排除在外，这种设计显然已不足以敦促企业依法谨慎排污、积极治污。
　　
　　5、监督管理体制的缺陷
　　
　　国家环保总局副局长潘岳曾评论说，“现行的环境管理体制也限制了环保执法的力度。因为目前我们实行的是双重领导地方为主的环境行政管理体制，地方保护主义可以轻易对环境执法进行干预” 。由此可见，我国有关环境保护监督管理体制的设计安排还是有一定缺陷的，并且已经对执法环节产生了消极影响。 有关环境监督管理问题的规定集中出现在《环境保护法》的第二章，第五章也有涉及，其中将限期治理决定权交给对被治理单位有直接管辖权的政府，个中夹杂的计划经济之味已“溢于言表”，实事求是地说，这种管理模式已不能适应现代市场经济发展的客观要求，因为政府与被管辖的企业之间往往存在重要的经济利益关联，为了追求政绩，政府往往会“取经济而弃环境”，放任企业的污染、破坏行为，所谓的管理、辖制已剩空空之壳。
　　
　　6、纠纷解决机制的缺陷
　　
　　和谐社会并非是一个没有纠纷的“世外桃源”，纠纷依然每日每时甚至每刻都在以不同的面貌和形式出现，这是人类社会的通则。事实上，纠纷本身并不是问题，建立完备科学的纠纷解决机制、设置相应有效的调整方法才是关键。我国现行的《环境保护法》对建立纠纷解决机制问题给予了高度关注，并在第六章法律责任中做出了专门规定，如第41条规定“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。但其中的内容却略显单薄，主要就行政调解和环境诉讼两种方式做出了规定。面对不断增多且日益复杂的环境纠纷，这种设计显然是不够充分的，应当做出适时的补充和完善。
　　
　　三、对现行《环境保护法》的修改与完善
　　
　　对现行法律进行修改与完善的关键就在于确定正确的“航标”与方向，只有目标正确，才能修成“正果”。对于现行《环境保护法》来说，这个“航标”就是应然状态的环境保护法，以之为“标本”，修改与完善工作才可顺利展开。
　　
　　（一）准确定位
　　
　　对于究竟将《环境保护法》定位为环境保护基本法还是普通单行法的问题，不同的学者有不同的观点。笔者认为，面对环境问题的广泛化、多样化和复杂化，我们应当建立一个多方位、多层次、多维度的环境保护法体系，而这个体系的“龙头”就是环境保护基本法。无论是从借鉴其他国家或地区先进的环境保护立法经验的角度出发，还是从环境在国家社会经济发展中的重要地位出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领其他单项环境保护法。而目前获取这部基本法的最经济、最便捷的方式就是将现行《环境保护法》按照基本法的定位进行修改，因为：首先，现行《环境保护法》有成为基本法的理论基础。与其他单行法相比，89年《环境保护法》与基本法的内容要求更加接近，其中关于立法目的、基本原则、基本制度、法律责任等方面的规定都是基本法中应当具备的要素。其次，现行《环境保护法》有成为基本法的实践基础。长期以来，89年《环境保护法》一直在实践层面承担着基本法的功能，对有关环境保护的执法、守法活动给予了极大地帮助指导和理论支持，已经深入民心，拥有了广泛的社会基础。再次，获取方式最为经济、便捷。由于有了89年《环境保护法》的规范基础，我们只需要按照基本法的要求对其进行修改即可，这与再投入新的人力、物力、财力去制定新的环境保护基本法相比要经济和便捷得多。具体而言，围绕定位问题，主要需从两方面入手进行修改：其一，在修订之后的《环境保护法》中开明宗义地指出基本法的属性，以强调环境保护基本法在国家环境保护法律体系中的指导地位。如美国《国家环境政策法》第4条就规定，“美国的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致”。我国的《环境保护法》可在第一条规定：本法系环境保护基本法，任何与环境保护有关的法律及其解释、政策与执行均应与本法的规定相一致。其二，结构及内容的配套修改。
　　
　　（二）调整结构
　　
　　根据环境保护基本法的精神和要求，结合其在整个环境资源法体系中的地位，我们考虑可以将《环境保护法》按照总则、分则、附则的顺序做出安排：第一章为总则。主要规定环境保护法的立法目的、适用范围、基本方针、基本政策、基本原则、主体的权利义务等；第二章为环境保护监督管理机制。主要内容包括：明确环境保护监督管理的职能部门、基本职责权限、分工等等；第三章为预防环境污染与其他公害。主要内容为：以加强预防工作为目标，确立诸如环境影响评价、三同时、环境标准等基本制度，制定环境污染与破坏事故报告与应急处理措施等等；第四章为保护与改善环境。主要规定复垦、再生、防污减排的基本措施以及相应的鼓励措施。值得一提的是，这里并不涉及单项环境保护法中规定的具体保护措施。第五章治理环境污染与其他公害。主要内容包括：环境破坏的恢复问题、费用负担问题、各类制度措施等等。需要说明的是，之所以把预防环境污染与其他公害和治理环境污染与其他公害分列两章，目的在于凸现各自的功能和价值，尤其是预防的意义和重要性。第六章法律责任。主要规定环境行政责任、环境民事责任以及环境刑事责任的纠纷处理机制和责任方式。第七章为涉外环境保护的法律适用。主要就准据法的适用问题做出规定。在结构安排上加入涉外环境保护法律规定内容的原因在于：在全球化的今天，国家的地缘观念正在发生变化，尤其是环境问题。如果我国仅仅从本国自身的环境和利益出发，不考虑全球市场关系格局，不兼顾周边国家和全球的共同利益将无助于解决自己的环境问题，这是与国际接轨的需要。当然，这里不需要对涉外环境保护法律问题做详细规定，只需对准据法的适用问题作概括性规定即可。第八章附则。
　　
　　（三）充实内容
　　
　　１、明确立法目的
　　
　　如前所述，环境保护法以平衡人与自然之间的关系，维护生态系统的平衡，实现可持续发展为目标；以凸显生态功能价值的环境权为基本内容。因此，我国的《环境保护法》在立法目的的表述上，应注意引入生态伦理思想和可持续发展思想，注意对整体生态环境的保护及公民环境权益的维护，促进人与自然的和谐，使环境保护法更具价值合理性。就这个问题，可以加拿大《环境保护法》的规定作为范例，即“保护环境是加拿大人民福利的基础，本法的首要目的在于通过污染预防以有助于实现可持续发展”。
　　
　　2、精确概念表述
　　
　　概念应当是对事物特征最精炼的描述，尤其是对出现在法律条文之中的概念更应当作准确的界定，这一方面是法律的权威性及严肃性使然，另一方面也是人们对事物获取正确认知的基本要求。“环境”是《环境保护法》中的核心概念，对它进行界定需从两方面入手：一、确定静态要素；二、抓住动态特征，两者缺一不可，按照这个思路，我们可以得出这样的结论：环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其进行物质循环和能量流动的统一体。
　　
　　3、补充基本原则
　　
　　前文已述，“预防为主、防治结合、综合治理原则”、“污染者负担原则”、“环境保
　　
　　护民主原则”与“环境保护与经济社会协调发展原则”的基本原则地位已经得到了理论界
　　
　　的普遍认可，但现行《环境保护法》只对最后一项原则做出了直接规定，而对前三项原则的
　　
　　规定并不明确，因此，在修改时应将前三项原则与最后一项原则并行规定于总则之中，以完
　　
　　善基本原则体系，更好地为实践服务。值得注意的是，在对“污染者负担原则”进行设计时，
　　
　　不应仅仅将其范围限在“污染者付费”的层面，还应包括“利用者补偿、破坏者恢复、开发
　　
　　者保护”等多个层面。
　　
　　4、修正、扩充基本制度
　　
　　（1）修正已有制度
　　
　　首先，将现行《环境保护法》第13条规定的环境影响评价制度的适用范围扩大，在对建设项目的环境影响评价做出规定的同时，将规划的环境影响评价纳入调整范围。其次，对第28条有关排污收费制度的规定做出调整，对在污染物排放标准范围内的排污行为进行必要规制。
　　
　　（2）扩充新制度
　　
　　环境保护目标责任制度、城市环境质量综合整治定量考核制度、污染物集中控制制度、总量收费制度等都是经过了环境管理实践的层层检验，被理论界推选为基本制度的环境保护制度，但目前均未被法律所确认，因此，在修改《环境保护法》时应考虑进一步对其加以完善，使之逐步上升到法律层次。
　　
　　5、完善监督管理体制
　　
　　完善的监督管理体制的建立绝非一日之功，不可一蹴而就，应当建立长效机制，常抓不懈。当前，在对《环境保护法》进行修改的过程中，我们应当做的工作是除了应将限期治理决定权交给专门负责环境保护工作的环境保护行政主管部门，以减轻政府压力、预防腐败外，还应从完善责任机制和监督机制入手，通过建立健全目标责任制、岗位责任制，规范监督行为，拓展监督渠道等方式保证相关工作的公开、公平、公正。此外，由于我国现行的环境管理是以政府行政管制为主，公民的知情权、参与权难以得到切实保障，因此还应在《环境保护法》中明确规定公众参与环境管理的程序。
　　
　　6、实现纠纷解决机制的多元化
　　
　　多元化的纠纷解决机制是应对复杂多样的现实纠纷的必要手段。为此，世界大部分国家都建立了以诉讼为中心的多元化纠纷解决机制，最典型的当属美国、德国、日本。虽然鉴于国情的不同，三个国家具体的纠纷解决方式各异，机制设置有别，但一个共同点就是诉讼外纠纷解决机制，美国称“替代性纠纷解决方式”（Alternative Dispute Resolution简称ADR）都非常发达。以美国为例，除了诉讼方式以外，美国环保局主要适用五种基本的ADR方式来解决环境纠纷，它们分别是：（1）调解（mediation）,即由未经授权的中立第三方负责协调，促成争议双方自愿协商达成和解。（2）仲裁（arbitration）,即发生争议的双方当事人，根据其在争议发生前或争议发生后所达成的协议，自愿将该争议提交中立的第三者进行裁判的争议解决制度。（3）召集会谈（convening）,即指“由一个中立的第三方组织争议双方当事人进行会谈并帮助他们决定是否选用ADR方式”[11]。（4）分配(allocation),即指美国环保局任命一个中立第三方在Superfund纠纷中帮助纠纷各方决定其应承担的费用分配责任。 （5）发现事实（fact-finding），即指“由一个被指定的中立的第三方单独研究和寻找争议所涉及的事实的纠纷解决方式”[12]。通过这些诉外解决方式，当事人不仅节省了大量的时间和金钱，而且往往还会收获比诉讼更好的结局，可谓一举两得。而在我国现行法律的体制下，环境纠纷的解决方式是比较有限的，主要就是调解和诉讼，不能很好地满足现实需要。为此，我们应充分借鉴国外的先进经验，引入多元化的纠纷解决机制，采取多种调整方法，为公众提供多种选择，并提高他们的参与程度。具体而言，就是要在《环境保护法》中明确纠纷解决的基本方式，如诉讼、调解、仲裁、会谈、协商等，明确公民的参与权，以达到维护公共环境权益的目的。
　　
　　“小智者治事，大智者治人，睿智者治法”，对《环境保护法》进行修改既是“治事”的需要，又是“治人”的需要，更是“治法”的需要。这是一项宏大、复杂而系统的工程，不仅修改工作本身要从多个层次、多个维度开展，而且还要从多个侧面做好扎实的配套系统工程建设，例如，我们主张在《环境保护法》中明确规定公民的参与权，以提高公民的参与程度，要想真正实现这个目的，《民事诉讼法》等程序法也要做出相应调整，即扩大起诉资格，设置环境公益诉讼，通过允许任何组织和个人都可根据法律授权，对违反环境保护法的行为人向法院起诉的方式，使违法者受到应有制裁。只有这样才能更好地保护我们共同的环境权益。由此看来，对《环境保护法》进行修改与完善将会掀起一次“蝴蝶效应”，它将不可避免地成为我国一系列法律大调整的序曲，也会因在建设资源节约型、环境友好型社会过程中的突出贡献而被载入史册。


【作者简介】
孟庆瑜，男，法学博士，河北大学政法学院教授、副院长，中国法学会环境资源法研究会理事；刘茜，女，法学硕士，河北大学政法学院助教。



【注释】
[1]吕忠梅主编：《环境资源法论丛》（第6卷），法律出版社2006年版。
[2]德 K·茨威格特 H·克茨著：《比较法总论》，潘汉典、米健、高鸿钧、贺卫方译，法律出版社2003年版。
[3]孟庆瑜、刘武朝著：《自然资源法基本问题研究》，中国法制出版社2006年版。
[4]汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社2006年版。
[5]杨紫烜、徐杰主编：《经济法学》，北京大学出版社2001年版。
[6]韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2005年版。
[7]汪劲著：《环境法律的解释：问题与方法》，人民法院出版社2006年版。
[8]何兵主编：《和谐社会与纠纷解决机制》，北京大学出版社2007年版。
[9]叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年版。
[10]郭红：《浅析环境法与自然资源法之独立统一关系》，//www.nre.cn/index.php/action_viewthread_tid_24638.html，2007年5月18日。


【参考文献】
[1] 吕忠梅主编：《环境资源法论丛》（第6卷），法律出版社2006年版，第295页。
[2] [德] K·茨威格特 H·克茨著，潘汉典、米健、高鸿钧、贺卫方译：《比较法总论》，法律出版社2003年版，第11页。
[3] 孟庆瑜、刘武朝：《自然资源法基本问题研究》，中国法制出版社2006年版，第46页。
[4] 郭红：《浅析环境法与自然资源法之独立统一关系》，//www.nre.cn/index.php/action_viewthread_tid_24638.html2007年5月18日。
[5] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第75页。
[6] 孟庆瑜、刘武朝：《自然资源法基本问题研究》，中国法制出版社2006年版，第49页。
[7] 杨紫烜、徐杰：《经济法学》，北京大学出版社2001年版，第349页。
[8] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2005年版，第27页。
[9]　韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2005年版，第27页。
[10] 汪劲：《环境法律的解释：问题与方法》，人民法院出版社2006年版，第272—273页。
[11] 何兵主编：《和谐社会与纠纷解决机制》，北京大学出版社2007年版，第246页。
[12] 何兵主编：《和谐社会与纠纷解决机制》，北京大学出版社2007年版，第246页。