浅析我国行政诉讼协调和解机制
发布日期：2011-05-26 文章来源：互联网
【关键词】：行政诉讼 协调和解
一、我国协调和解机制的过去和现状
我国最早关于行政诉讼不得调解的规定，是1985年11月6日最高人民法院发布的《人民法院关于经济行政案件不应进行调解的通知》。《通知》指出：“审查和确认主管行政机关依职权作出的行政处罚决定或其他行政决定是否正确，合法。不同于解决原被告之间的民事权利，义务之间的关系问题”。“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”。1989年我国颁布的《行政诉讼法》第50条更是明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”，从而法律明令禁止在行政诉讼中进行调解（赔偿诉讼除外）。但随着行政诉讼法的理论和实践的发展，这个规定显然不再适合时代的发展和现实的需要，在一定程度上也与建设社会主义和谐社会的法治理念相悖。2006年最高法院院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”。2007年1月15日最高人民法院发布《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》，再次提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”，2007年3月又发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会义和谐社会积极作用的若干意见》，进一步提出了要“完善行政诉讼案件和解工作机制”。2008年1月14日最高人民法院颁布的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，虽然没有明确规定调解，但为建立行政诉讼协调和解处理的新机制间接提供了法律依据；同年8月18日最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法（试行）》，鼓励法官运用协调方式处理行政案件。2010年6月，最高人民法院副院长南英在全国社会治安综合治理工作会议上发言时强调，“要把调解、和解的手段适用于行政案件”；2010年6月7日最高人民法院发布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，明确要求把调解、和解和协调案件范围扩展到行政案件并对相关具体工作做出了安排。
二、协调和解机制审理行政案件的必要性和可行性分析
1、协调和解机制审理行政案件的必要性分析
（1）构建社会主义和谐社会的需要。
人民法院是在构建社会主义和谐社会过程中有着不可推卸的责任，行政诉讼作为社会救济的最后一道屏障，在化解社会矛盾特别是“官民”纠纷中具有不可替代的重要作用。构建社会主义和谐社会的要求之一就是努力追求和实现人与人之间的和谐，人与社会的和谐，人与自然的和谐，为此必须通过合理的多元化纠纷解决机制使纠纷与冲突能够通过协商、对话和有效地沟通交流及时化解。这种和谐应该是充满活力、充满差异和多样性的存在，不断探索解决新问题的新办法、处理新矛盾的新举措，为适应新形势的发展,在行政诉讼中有必要引入调解制度,为社会主义和谐社会的构建增加助力。
（2）平衡公共利益和个人利益的需要。
我们应当承认,在调解过程中,行政机关的确有可能利用其优势地位对原告进行威胁、恫吓甚至是欺诈,迫使原告作出妥协,或以牺牲国家利益和社会公共利益为代价,换取原告的撤诉。但是,行政诉讼中的调解并非无原则调解,调解是在人民法院主持下进行的,在调解过程中,人民法院可以采取思想疏导和法制教育的方式,促成当事人达成和解。调解虽然建立在当事人行使处分权的基础之上,但它同时也是人民法院行使审判权的一种方式。诉讼中的调解,是当事人行使处分权和人民法院行使审判权的结合。在行政诉讼中,人民法院主持调解过程,可以有效避免调解结果损害当事人利益或者损害国家利益和社会公共利益。这也正是现行《行政诉讼法》第51条把当事人自行达成“和解”,原告申请撤诉时需要取得人民法院审查同意的原因，禁止人民法院在行政诉讼中进行调解,使当事人之间的“和解”完全游离于人民法院的审查范围之外,往往容易造成国家利益、社会公共利益或者当事人利益受到损害的结果。相反,建立行政诉讼协调和解制度,可以平衡公共利益和个人利益。
（3）促进行政诉讼协调法制化的需要。
我国自《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼中的撤诉率一直高居不下。据统计，2005年至2009年，全国行政诉讼中的撤诉率均高于30%。此状引起了学者们的关注，学者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是原告对被诉具体行政行为并非没有异议，原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”，不但疏于审查原告的撤诉申请，往往自己还动员原告撤诉；这实际上就是一种“变相撤诉”。在实践中还存在着为换取原告的撤诉，而行政主体与原告进行庭外交易的“和解”情况，即被告改变具体行政行为，原告申请撤诉。这种变相的“和解”显然有悖于“行政诉讼不适用调解”的原则，但是几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准撤诉的裁定。这种状况，既损害了法律的权威，破坏了法治的统一，又侵害了公共利益或个人利益。如果行政诉讼协调法制化，就可以减少这种状况的发生。
2、协调和解机制审理行政案件的可行性分析
（1）从调解制度的目的和性质看，在行政诉讼中适用调解具有可行性。
调解制度的设立目的是为了解决争议，化解纠纷，而行政诉讼的目的也是化解争议，平息矛盾，因此二者不应是相互排斥的，而是可以同时存在的。行政诉讼作为三大诉讼之一的诉讼制度，与民事诉讼有着众多的相同之处，曾一度依赖于民事诉讼制度。行政诉讼法实施前，审理行政案件适用的都是民事诉讼法，这种做法在大多数情况下对双方都是有利的，所以调解制度在各类诉讼当中都应该可以适用，当然在行政诉讼中也不例外。行政机关在进行行政执法活动中，许多情况下行政法律关系和民事法律关系交织在一起，行政诉讼中，出现附属的民事问题也是屡见不鲜。因此，行政诉讼设立调解制度自然可以借鉴民事诉讼调解制度的理论。在人民法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，如果行政主体意识到自己所作出的具体行政行为是违法的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持。法院的这种支持，本质上就是调解，实际上由审判员征求双方的意见并促使双方实施上述行为也是不应该禁止的。
（2）行政机关在法定条件下享有自由裁量权，是行政诉讼调解制度具有可行性的理论基础。
否定行政诉讼调解制度主要是受公权不得处分的影响，认为在行政诉讼中被告享有行政管理权，这种权力是法律赋予的，权力的行使及运用具有严格的程序限制，行政机关及其工作人员不得随意处分，否则，将损害公共利益和他人利益或导致失职的法律后果，影响法律的严肃性。同时，人民法院在审查被告作出的具体行政行为的合法性时，必须以事实为根据，以法律为准绳，对合法的行政行为应当判决维护或确认合法，对违法的行政行为应当判决撤销、变更或确认违法。行政机关本身与行政相对人之间没有“交易”和“讨价还价”的余地，法院也不能在其中起组织协调作用，所以即使在诉讼阶段，也不得用该权力与对方当事人实施和解、法院也不得进行调解。但是，随着现代法治从形式法治走向实质法治，现代行政从机械行政走向能动行政，从消极行政走向积极行政，为了充分发挥行政权的能动性和创造性，行政机关被赋予了越来越多的行政裁量权。这说明，在某些情况下，行政机关在法定权力范围内可以理性地处置、变更行政职权，具有一定的处分权，可以根据时势需要以及考量行政目的作出机动的判断选择，这就为行政案件的调解创造了可适用的空间，从而为行政权采取和解的行使方式提供了权力基础。在行政机关依法享有自由裁量权的条件下，调解权应当归属于当事人，法律就应当设立调解程序，实现行政机关的法定权力。
（3）政府职能转变，为行政诉讼引入协调和解制度提供现实基础。
社会的发展已经超出了传统学说的视野，现代公共行政已从权力中心走向服务中心，现代行政活动不再拘泥于以往的高权行政，非权力行政方式所占比重日益增大，如行政指导、政府采购、行政合同等，行政争议更多的是由政府提供公共服务引起的，既然政府在参与该类行政活动时，可以与行政相对人进行平等协商，那么就没有理由否认行政诉讼阶段与原告的协商和解。
（4）现行《行政诉讼法》，为行政诉讼引入协调和解制度预留了制度空间。
尽管现行行政诉讼法规定人民法院审理行政案件不适用调解，但是《行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这就为人民法院通过协调和解方式妥善解决行政案件，预留了制度空间，因此在行政诉讼中引入协调和解方式并不违反法律规定。奚晓明说，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当，可以根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意后可以申请撤诉。这种处理机制是在法律允许的范围内的制度创新，是新形势下解决行政争议的一项有效制度，达到了原告撤诉和行政机关主动纠错，从而使行政争议得到妥善解决的目的。《行政诉讼法》第五十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，主要是指不能以制作调解书的方式结案，并没有禁止人民法院通过和解的方式，在诉讼过程中对各方当事人作一些建议、协调工作，使各方当事人达成和解协议，从而解决行政争议。
三、环江县人民法院2008-2010年年运用协调和解方式审理行政案件的基本情况和典型案例
（一）基本情况
2008年全年共收各类行政案件15件，其中以协调和解方式审结2件，占结案数的20%。2009年全年共收各类行政案件31件，其中以协调和解方式审结12件，占结案数的39%。2010年全年共收各类行政案件50件，其中以协调和解方式审结15件，占结案数的30%。首先法院通过与行政机关沟通协调，行政机关改变具体行政行为，原告撤诉的案件共有15件；行政机关不作为，通过协调后行政机关在诉讼期间积极作为，原告撤诉的案件有2件；诉讼双方达成和解协议，原告自愿撤诉案件有12件。以协调和解方式审结的案件主要涉及土地行政裁决和行政不作为类等类型。
（二）典型案例
原告环江县东兴镇东兴社区板达一二队、拉坡一二队与第三人江板一二队、内才一二队因“坡才坡”、“后才坡”、“坡六足”等10个坡（面积1000亩）发生争议，要求环江县人民政府进行行政确权。环江县人民政府认定争议地自建国以来从土改、合作化、直至“四固定”几个历史时期未确认过权属，1979年划山界林权时争议地权属不清，遂认定争议地为国有土地。1994年8月10日环江县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第七条、第十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、国家管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第一条、《中华人民共和国森林法》第三条以及国务院国发（1980）135号关于《批转广西壮族自治区关于处理山林水利纠纷的情况报告》第三点第（四）项规定，本着有利于团结，有利于生产生活，兼顾双方利益的原则，作出环政处字（1994）14号“关于江板、内才屯与板达屯、拉坡屯土地权属纠纷的处理决定”，将争议地一分为二，分界线西北面归江板屯、内才屯管理使用，东南面至才乐、久灯交界处止为板达、拉坡屯管理使用。第三人江板、内才屯不服，于同年10月11日以书面形式向河池市人民政府申请复议。因当时政府法制机构未成立，一直未予答复。江板、内才屯曾多次向市政府和有关部门反映，至2008年1月8日再次向市政府提出行政复议申请。河池市人民政府于2010年3月23日作出河政复决字（2010）33号行政复议决定书认定环政处字（1994）14号处理决定认定争议地四至范围不清，面积不详，且又将争议地认定为国有土地，未适用相关确确定土地权属的法律规定，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）第1、2目的规定，撤销环江县人民政府1994年8月10日作出的环政处字（1994）14号“关于江板、内才屯与板达屯、拉坡屯土地权属纠纷的处理决定”，由环江县人民政府重新作出处理。原告板达、拉坡认为河池市人民政府撤销环政处字（1994）14号处理决定，导致他们败诉，得不到原划分的争议地土地，遂向环江县法院提起行政诉讼，要求本院撤销被告河池市人民政府作出的河政复决字（2010）33号行政复议决定书。因该案件跨度时间较长，且争议土地面积大、涉及到群体的利益广，诉讼的起因又跟国家机构设置有一定的关联，如果处理不好的话，可能会导致群体性申诉上访的不良后果。我院经权衡利弊，从社会稳定的大局出发，多次细致、耐心地向各方当事人进行法律释明和协调，四原告与四第三人终于明白了国有土地与集体土地、土地所有权与使用权的区别，均认可环政处字（1994）14号处理决定没有进行确权，同意由环江县人民政府重新处理。环江县人民政府也承认环政处字（1994）14号处理决定存在的问题，并表示尽快重新处理，原告板达一二队、拉坡一二队自愿撤诉。通过对该案件的审理，说明了简单地通过裁判解决行政争议，有时不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾更加复杂。行政诉讼和解同时兼顾了“公平与正义”和“司法为民”，具有可行性。纵观全国的行政审判工作，各地法院都在努力尝试以协调和解方式审理行政案件。司法实践证明，通过协调和解方式审理行政案件已经成为妥善解决行政争议行之有效的方法和手段之一，人民法院应当积极探索和研究行政诉讼和解机制，通过实践指导认识。
四、行政案件协调和解机制探讨
行政案件协调和解由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，这种调解不但违背了自愿调解的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。要进一步巩固和深化协调和解方式审理行政案件，必须要有一套完备可行的制度保障。近年来，各地法院都积累了一些成功经验，以下是笔者的一些浅见以供探讨。
（一）行政诉讼协调和解的范围界定
行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，有其特殊性。在行政诉讼中，并不是所有的行政案件都能适用协调，也不是所有的问题都能协调，因此要根据案件性质，适时采用协调方式处理，将协调贯穿于诉讼的整个过程当中，积极化解“官民”矛盾。笔者认为以下行政案件可以用协调和解方式处理。
1、从案件类型来分，有以下几种：
(1)行政自由裁量案件。因行政机关自由裁量权发生的行政案件，进入行政诉讼程序后，行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，通过人民法院主持协调，可以使行政机关行使自由裁量权改变其不合理的行政行为，使行政行为更加趋于或者完全符合法定职权的客观要求，不仅没有放弃法定职权之嫌，相反会使行政行为更加符合立法精神。同时可以促使行政相对人尽快地履行具体行政行为，化解争议，既提高了行政效率，也减轻相对人诉累，节约了司法成本。行政自由裁量案件主要包括行政处罚、行政征收或征用、行政补偿等案件，实践中，若原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提起诉讼，法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持，这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护。在审理过程中，如果行政机关认识到行政处罚明显过重，提出将处罚减轻，如果原告同意，则这一纠纷即可获得解决。这样，通过和解，既能保护行政相对人的合法权益，及时了结争议，又达到监督行政机关依法行政的目的。
（2）行政裁决案件。所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。该类案件，原告起诉的目的实质在于满足其民事主张，该类案件的调解，其实就是民事纠纷当事人之间的调解。
(3)不履行法定职责的案件。根据行政法律、法规的规定，每个行政机关都有其法定职责。作为法定职责，行政机关不能放弃也不能违反，这是行政法的基本原则之一。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行，拖延履行的，不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实在意义的,判决确认其不履行法定职责违法。显然这种诉讼程序对于迫切需要从行政机关履行法定职责获益，获得救济的行政相对人来说效率太低，而行政机关又不愿意接受败诉的后果。而通过人民法院的协调，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，对社会、对当事人都感到皆大欢喜。
（4）行政合同案件。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。正因为行政合同有合同的特性，决定了人民法院在审理此类行政案件中可以适用调解。当然调解时，必须遵守公益优先原则，即当私人利益与公共利益发生明显冲突时，不得以牺牲公共利益为代价进行违法调解。
2、从政治和社会稳定的角度分析，下列案件应当进行协调。
(1)党委、政府交办的案件。当地党委、政府始终将社会稳定和经济发展放在第一位，对于一些影响当地稳定的行政案件，党委、政府一直是非常重视的。如处理不慎，必会引起连锁反映，有的别有用心的人还会等到法院的裁判文书，做些不明智之事，对政府的威望和声誉造成不好的影响。对这类案件应当要进行协调，要多向党委、政府汇报，制定出优质的协调方案。
(2)涉及“三农”的行政案件。涉及农业、农村、农民的三农案件，直接关系到农民的切身利益，我国是一个农业大国，百分之八、九十是农民，在建设社会主义和谐社会中，农村这一块阵地和谐，也就是全中国的和谐，因此，在建设社会主义和谐社会中出现的涉及到“三农”的行政案件，应尽量适用协调的方式，协调好关系，处理好案件。
(3)群体性案件。群体性案件一般涉及的人数众多，主体成份复杂，社会影响大，社会不稳定因素基数大，就现阶段而言，宗族、派别团体等因素尚在起着不良的作用。一个案件稍微处理不慎具有广泛的社会影响。对行政相对人的诉请盲目地支持，会损害政府的形象，甚至使政府的方针政策很难落实，导致不稳定因素增加，影响经济发展。盲目的不予支持，又会使人民群众的利益受到损害，公民、法人或其他组织的合法权益得不到保护，还会引起群体性上访。而采用协调和解方式促使双方达成共识，既增加了政府的亲和力，又能彻底解决群众疾苦，法院也做到了案结事了。
(4)涉法上访的案件。上诉、申诉、上访是近几年来行政案件的一个新的特点，一些当事人稍不满意法院的裁判就上诉、申诉，或进京、进省上访，还有的先不到法院起诉，而是以上访的形式引起党委、政府、人大等部门的重视，继而再起诉，这类案件耗费较多的司法资源，应进行多方协调。
(二) 行政案件协调和解机制的结案方式
有学者认为，现今我国《行政诉讼法》在结案方式的设计上可操作性不强，和解结案方式应当确定为行政案件法定的结案方式之一，对此有两种方式：首先以当事人签署和解协议结案，其次可由法院出具行政和解书，送达双方当事人签收后即发生法律效力为结案方式。笔者认为，在《行政诉讼法》未作修改前，不宜创设新的结案方式，从立法本意上分析，我国《行政诉讼法》第五十条规定的不适用调解与五十一条裁定撤诉相互衔接，并无矛盾，所以，行政案件协调和解制度的结案方式选择以人民法院裁定准许撤诉的形式更具有法律依据。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告对同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。实践中一些“和解协议”游离于现行法律规定之外，不具有法律效力。原告撤诉后，一些行政机关或第三人不履行或者不充分履行协议内容，相对人在这种情况下既无权对抗行政机关或第三人，又不能请求司法救济，其请求司法保护的权利被虚置。为了防止这一现象的发生，最高人民法院于2007年12月17日出台了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第五条规定“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。”以上规定说明人民法院有必要对行政机关履行义务的情况进行监督，以杜绝因当事人合法权益再次遭受侵害而产生的循环诉讼和上访、申诉现象的发生。
五、结语
行政协调和解方式符合社会主义法治理念的价值取向，也符合中国实情，笔者期待立法的完善，使和解在行政审判中成为化解矛盾、平息纠纷、促进社会和谐的有力武器。
【注释】
[1] 参见张淑芳:《行政诉讼和解问题探讨》,《行政法学研究》2004年第3期,第98页。
[2]罗豪才先等著：《现代行政法的平衡理论》第二辑，北京大学出版社2003年版，第18页。
[3] 参见孙雁鸣、张海东:《关于行政诉讼应扩大有限调解范围的理性思考》2005年第12期。 [4]杨解君:《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第4页。
[5] 参见朱福惠、刘伟光:《我国行政审判中调解制度的改革与完善》, 2002年第5期,第37页。
[6]参见韩猛、施海红《论行政诉讼调解制度的建立》，安徽司法行政信息网。
[7] 参见杨临宏:《行政诉讼适用调解的思考—关于〈中华人民共和国行政许可法第50条的反思〉》,《法治论丛》2004年第5期,第15页
[8]参见王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，法律出版社，1998年版第168页。
[9]参见周公法:《试论行政诉讼和解制度》,《行政法学研究》2005年第4期,第87-88页。
[10] 参见陈诚:《关于构建我国行政诉讼调解制度的思考》, 2004年第4期,第56页。
[11] 参见张淑芳:《行政诉讼和解问题探讨》,《行政法学研究》2004年第3期,第96页。
[12] 参见刘少军、郝兴辉:《谈行政诉讼中的调解》,《人民司法》2005年第8期。
[13] 参见李选荣 郑茂丹:《在司法和谐背景下构建行政诉讼协调和解机制的思考》。
作者：唐名利
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