立法回应与理论整理 ——《撤诉规定》解读及行政诉讼协调机制的规范探索

2008年1月14日最高人民法院公布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（下称《撤诉规定》），之后发出通知要求各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。普法网记者在采访了最高人民法院副院长奚晓明时，请他对这一司法解释作解读后以“行政诉讼协调和解有了法律依据” 为题予以报道，认为该司法解释为各级人民法院目前正在探索的行政案件处理新机制提供了法律依据。行政诉讼协调机制与撤诉是什么关系？《撤诉规定》解决了司法实践中行政诉讼协调机制的“尴尬处境”了吗？目前立法框架下如何规范、规制行政诉讼协调机制？本文拟结合审判实践，对《撤诉规定》进行理论整理，以期能对行政诉讼协调机制的探索提供更多的规制与规范，促进行政诉讼协调机制的不断完善。

　　一、结合与界限：行政诉讼协调机制与撤诉的关系

　　（一）在比较中认识行政诉讼协调机制的特征

　　行政诉讼协调机制，是指在行政诉讼过程中，当事人各方在法院居中主持下，以不违法，不损害国家、集体或他人合法利益为前提，经自愿协商沟通，达成合意以解决行政争议的纠纷解决机制。 对照行政诉讼协调机制与行政裁判制度、行政调解制度的差异，更能清晰行政诉讼协调机制的内涵及特征。

　　行政诉讼协调机制不同于法院行政裁判制度。一是合法权益实现形式不同。人民法院裁判制度中判决书或裁定书所确定的合法权益要靠执行得以实现；而行政诉讼协调机制中合法权益的实现具有多样性，如行政机关撤销或改变被诉具体行政行为、行政机关补偿相对人的合法权益、被诉行政机关以其他方式填补相对人合法权益等等。二是解决争议的方式不同。人民法院行政裁判制度是由法律作了明确规定的几种特定的裁判方式，如判决维持、撤销、确认违法、驳回诉讼请求、裁定驳回起诉等；而行政诉讼协调机制的方式无法律明文规定，实际运作过程中具有较大的灵活性和不确定性。三是程序启动的必然与否不同。人民法院裁判制度是行政诉讼解决行政争议的必然程序；而行政诉讼协调机制则不是必然的程序，而是一种工作方法。

　　行政诉讼协调机制也不同于行政诉讼调解制度。一是形式不同。人民法院行政诉讼调解制度是由法律作出规定的一项法定形式；而行政诉讼协调是行政审判中的工作机制，其程式不具有严格的规范要求，不拘泥于单一的形式，如以召开座谈会、协调会、通气会、碰头会等形式进行协调，具有很大的灵活性和多样性之特点。二是参加人不同。人民法院行政诉讼调解制度是在法官主持下，参加人仅限于当事人及代理人；而对行政诉讼协调机制的参加人没有限制，只要有利于解决行政争议，可以扩大参加人的范围。三是手段或方法不同。人民法院行政诉讼调解制度是行政诉讼中解决行政争议的一种手段；而行政诉讼协调机制是行政诉讼中解决行政争议的一种工作方法或过程。四是拘束力不同。人民法院行政诉讼调解制度是法律明确规定的一项制度，调解书一旦送达就发生法律效力，对各方当事人及人民法院等都具有拘束力。五是结案方式不同。人民法院行政诉讼调解制度对行政争议的平息结果是以人民法院行政调解书形式为要件送达当事人签收即可结案；而行政诉讼协调机制中的结案没有法定的形式要件，甚至仍以判决书或裁定书为结案形式。

　　（二）撤诉制度的法理基础

　　撤诉是指当事人向法院请求撤回自己所提之诉，以及法院对当事人不行使法定的特定行为而视同当事人撤回自己所提之诉的诉讼行为。我国行政诉讼撤诉制度要求遵循当事人自愿和撤诉合法原则，即人民法院一方面应当尊重和保障当事人处分权的实现，对当事人的意思表示真实且又符合法律规定的撤诉申请，人民法院应予批准；另一方面也要遵循国家干预的原则，要求当事人申请撤诉应当依法进行，不得损害国家和集体利益、社会公共利益及他人的合法权益，不得违反法律规定或规避法律，否则人民法院就不准予撤诉。由此看出，我国的行政诉讼撤诉制度旨在保护原告的利益，这“体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待”。

　　（三）协调机制与撤诉制度的关系

　　当事人经行政诉讼协调达成解决行政争议合意而以撤诉方式结案时，行政诉讼协调机制与撤诉制度成为有机的统一体，二者是内容与形式的关系。行政诉讼协调过程中是否遵守相关原则、程序，解决行政争议的合意是否合法等事项是人民法院审查原告申请撤诉是否符合条件的主要内容；准予撤诉裁定是行政诉讼协调结果的载体，赋予了协调结果以相应的法律效力，但是行政诉讼协调机制并非只以撤诉的结案方式表现出来，还可通过判决、协调笔录、和解协议、行政行为撤销或改变的文书、行政机关的履行行为、补救措施等形式表现出来。司法实践中经法院协调解决行政争议而撤诉的比例占撤诉结案的比例较大，但准予撤诉的结案方式并非只适用于协调机制所审行政案件中。二者关系紧密但并非相同，行政诉讼协调解决行政争议后常常是以准予撤诉的法定结案方式终结诉讼程序，特别是一审行政案件中基本上都是以此种方式结案，故有人直接称之为行政诉讼协调撤诉机制。

　　二、局限与创新：《撤诉规定》对行政诉讼协调机制的规范

　　（一）撤诉制度的突破性规范对行政诉讼协调机制的回应

《撤诉规定》的制定和实施，是以依法妥善处理行政争议为目标，积极探索协调解决行政争议的新机制，深化司法制度改革的一项重要措施。该规定从规范和突破行政诉讼撤诉的角度，力图将行政诉讼协调机制融入撤诉制度中予以规范，使行政诉讼协调结果能尽可能通过撤诉裁定这一载体有法律依据。

　　1、突破思想禁锢，行政诉讼协调机制从撤诉法律制度的预留空间找依据。现行行政诉讼法尽管规定人民法院审理行政案件不适用调解，但是，行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这就为人民法院通过协调方式妥善解决行政案件，预留了制度空间。人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当，可以根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意后可以申请撤诉。这种处理机制是在法律允许的范围内的制度创新，是新形势下解决行政争议的一项有效制度，是实现“案结事了”，促进“官民和谐”的必然要求。正是在此理念基础上，《撤诉规定》中将“撤诉”限定为是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当的，被告改变被诉具体行政行为，或者人民法院根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的情形，不包括原告主动放弃诉讼的情况。为撤诉制度与行政诉讼协调机制的有机衔接奠定理论和法律根据基础。

　　2、拓展“被告改变其所作具体行政行为”的外延，将行政诉讼协调达成的和解内容融入撤诉条件中。《撤诉规定》第4条规定了可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”：一是根据原告的请求履行法定职责的；二是采取相应的补救、补偿措施的；三是在行政裁决案件中，书面认可原告有关与第三人达成的和解的。上述可以视为改变具体行政行为的三种情形，是根据行政审判实践和妥善化解行政争议的需要，所做出的新的解释。行政诉讼协调机制的运行模式有了司法解释的指引，有效缓解了现行法律对协调和解机制未作任何明确规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，名不正言不顺，常常受到当事人的诘问的尴尬处境。

　　3、准予撤诉时机把握的创新，确保行政诉讼协调和解内容的履行。《撤诉规定》中规定：被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。由于有时被告承诺改变具体行政行为，或者双方所达成的一致意见，均具有一定的后续履行内容。规定可以中止审理的目的，主要是为了关注和监督当事人和解内容的履行情况，以防止约定的义务不能及时履行或者不履行，使当事人的权益再次受到侵害。

　　4、裁定书内容的创新，行政诉讼协调内容能在生效法律文书中予以确认。对于当事人申请撤诉的案件，根据行政诉讼法的规定，人民法院将以作出准许撤诉的裁定方式结案。准许撤诉的裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。这一规定主要是对被告改变具体行政行为内容和履行情况加以确认，使当事人的权利义务更加明确。一般说来，由于裁定只解决诉讼程序方面问题，因此，上述已在裁定理由中明确的涉及有关实体处理的内容不再在裁定主文中体现。

　　5、撤诉裁定适用审理阶段的明确，行政诉讼协调机制能更好地适用于行政诉讼各审理阶段。不仅在一审程序中当事人可以申请撤诉，司法解释还规定，当事人在第二审期间申请撤回上诉，在再审期间申请撤回再审申请的，均可参照本规定执行。行政机关改变被诉具体行政行为原告撤诉，一般发生在第一审诉讼期间，但在第二审和再审期间也可能出现，如果片面强调判决的既判力和稳定性而不允许撤诉，不利于实现化解行政争议、妥善解决纠纷的目的。

（二）理论分析《撤诉规定》对行政诉讼协调机制规制的有限性

　　《撤诉规定》对行政诉讼协调和解的效力与执行作出了具有重大意义的突破性规定，但行政诉讼协调机制仍没能成为一种法定程序和法定制度，《撤诉规定》对行政诉讼协调机制所突显出的先天不足与后天失调的规制作用非常有限。

　　1、《撤诉规定》对行政诉讼协调过程的规范引导缺乏相应规定。协调和解缺乏程序性规定，操作不规范。协调和解程序与裁判程序如何衔接转换；协调和解程序由谁启动、以何种方式启动、由谁主持、应遵循什么样的程序适用于哪些范围、如何终结等等一系列的程序性问题都没有明确规定，法官在开展协调和解工作时只能凭既有的经验、习惯操作，主观性较强，过程随意性大，有损法律的严肃性。例如关于协调撤诉法律后果的告知是否必经程序没有明确规定常常导致原告诉讼目的的落空。我国《行政诉讼若干解释》第36条规定，“人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”撤诉引起的这一后果，将导致当事人的诉权丧失，从而可能使当事人实体权益的保护成为空中楼阁。知悉撤诉的法律后果属于当事人的重大诉讼权益，然而在法院协调撤诉的行政案件中，有的法官为达到让相对人撤诉的目的，不仅不告知相对人一旦撤诉的法律后果，反而以“先撤诉再说”等言论诱骗当事人撤诉，导致案件处理的法律效果和社会效果较差，甚至影响到司法权威和法院的形象。

　　2、协调机制缺乏法律依据，有损人民法院的权威性。尽管行政诉讼法第五十一条的规定为行政诉讼协调预留了制度空间，但现行法律对协调和解机制未作任何明确规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，名不正言不顺，常常受到当事人的诘问。有的当事人认为法院借协调之名行维护行政机关违法行为之实，指责法院与行政机关是“官官相护”，在一定程度上损害了法院的权威性与公信度。

　　3、《撤诉规定》》对撤诉后权利救济方式未作任何规定。协调和解不能作为一种法定结案方式，当事人通过协调达成的和解协议也没有法律拘束力，一旦原告撤诉，如果行政机关不履行事前承诺，对其无法制约，原告将求助无门，容易导致矛盾加深和激化。由于行政诉讼法第五十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，协调和解处于“暗箱操作”状态，最终只能通过撤诉方式结案。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第36条规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。如此规定，也许是考虑到行政诉讼活动的严肃性并督促原告慎重行使诉权，但这也意味着撤诉行为对于原告的风险是比较大的，由于实践中一些当事人并不清楚法律规定，可能会因为轻易撤诉而丧失再次诉讼的权利。这对保障原告诉权具有不良影响，也使司法维权功能被削弱。撤诉后不能再诉制度的硬性规定及笼统的“撤诉裁定确有错误”的申请再审理由，不利于协调机制的发展，违背客观需求。《撤诉规定》中对撤诉后权利救济方式未作任何规定以弥补司法解释的不足，不能不说是一大遗憾。

　　4、《撤诉规定》对流于形式的撤诉审查功能问题仍没能根本解决。撤诉审查权是行政审判权的一项重要内容。行政诉讼中的限制撤诉制度，显然是考虑到保护作为弱势群体的相对人的合法权益而设的。但实践中法院的撤诉审查功能并没有得到应有的发挥。据统计，当事人申请撤诉法院裁定不予准许的情形为零。事实上，只要当事人在书面撤诉申请上写明“自愿”撤诉，几乎没有哪个主审法官会费心去严格审查该撤诉申请是否其真实意思表示。 不正当的权力压制致使法院协调失范，失范的法院“协调”更易屈服于行政权。在我国，虽然宪法规定民立法、行政和司法权力的分工，确立了人民法院依法独立行使审判权的法律地位，但是由于法院在人财物等各方面仍然受到当地政府的制约，法院和行政机关之间很难真正形成有效的制约机制，尤其很多基层法院的情况更为艰难，法院甚至被视为政府的一个职能部门，法官被等同于普通行政公务员。在法院审判权的独立性尚难确保的外部环境下，失范状态的“协调”效果是可想而知的。

　　三、弥补与监督：撤诉后权利救济机制的构建

　　由于我国目前对行政诉讼协调机制尚无明确的法律规范，《最高人民法院关于撤诉问题的若干规定》这一司法解释显现了对行政诉讼协调合意内容赋予法律效力及执行力的关注，但是如上所述对行政诉讼协调程序及人民法院审查协调撤诉功能的强化规定不足，笔者提出完善撤诉裁定后权利救济机制来弥补不足。

　　（一）完善裁定准许原告撤诉后以同一事实和理由重新起诉不予受理的规定

　　明确规定人民法院在行政诉讼原告提出撤诉申请时，无论其出于什么原因，审理法官均应向原告明确告知有关撤诉的法律风险，或制作格式化的“撤诉须知”文本在诉讼初期送达行政案件当事人，或在询问或谈话笔录中告知撤诉后果的内容，即准予撤诉后再以同一事实和理由重新起诉的，人民法院将不予受理，从而使原告充分知晓这一诉讼规则并谨慎行使撤诉权。如果审理法官没有告知撤诉的法律风险，当事人撤诉后在法定起诉期限以同一事实和理由重新起诉的，人民法院应撤销准予撤诉裁定，继续审理该案。在审理法官告知了有关撤诉的法律风险后裁定准予撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。如果原告在撤诉后，对被告新作出的具体行政行为（不同事实）不服，或收集到新的证据（不同理由）能够证明先前所诉的具体行政行为违法，重新起诉的，法院应当受理。从赋予原告知情权的角度规范完善此条规定的适用，行政诉讼协调撤诉机制的监督规制体系会更加完善，行政诉讼协调能更好地符合行政诉讼目的——保护行政管理相对人的合法权益。

　　（二）明确“准予撤诉裁定确有错误”的情形

　　民事诉讼法以列举方式明确了申请再审的十三种理由，直击申诉难问题，有利于当事人申请对确有错误的生效裁判的依法纠正。在《撤诉规定》中明确“准予撤诉裁定确在错误情形”能有效监督和纠正瑕疵协调和不当撤诉。结合行政诉讼协调机制的理论探讨，笔者建议下列情形属于“准予撤诉裁定确有错误”：

　　1、人民法院未送达“撤诉须知”或未在询问笔录（或谈话笔录）中告知撤诉法律后果的。

　　2、《撤诉规定》第3条和第4条规定的“被告改变其所作的具体行政行为”及“可视为被告改变其所作的具体行政行为”情形存在以下瑕疵而准予撤诉的：（1）协调和解主体与诉讼标的无权利义务关系，或者和解主体无诉讼行为能力而其法定代理人未参与协调；（2）原告的撤诉申请是在被告的利诱、胁迫等违背其意志下提出的；（3）被告所作出的妥协和让步损害了国家利益、集体利益或者第三人利益；（3）和解协议内容违反法律、法规的强制性规定；（4）和解协议内容不具合理性；（5）原被告之间就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

　　3、审判人员违反当事人的意志，以强制或诱骗的方式进行协调和解的。

　　4、协调笔录中经人民法院确认的双方当事人就行政争议的权益所作出的承诺性协商意见被随意变更的。

　　在行政诉讼协调存在上述重大瑕疵致准予撤诉裁定确有错误后，当事人权利如何得到救济，目前学界认为有两种方式：再审之诉和继续审判。提起再审之诉，是指诉讼协调达成和解协议而诉讼终结后，当事人认为协调和解有重大瑕疵的，可以依法向人民法院提起确认和解无效或撤销和解协议之诉，并对案件进行重新审理。继续审判是指诉讼协调达成和解协议而诉讼终结后，当事人认为协调和解存在重大瑕疵的，可以向人民法院提出申请，主张和解协议无效或可撤销，并要求指定日期继续进行诉讼。目前法律框架下，准予撤诉裁定标志着协调程序和诉讼程序的终结。因此，如果协调程序存在瑕疵，应该是对已终结诉讼行为的审查，而非已终结诉讼行为的延续。因此，对于协调和解存在重大瑕疵应认定为准予撤诉裁定确有错误，应该提起再审之诉，而非继续审判。这样的制度设计更有助于保障行政诉讼相对人有效地维护自身权益。

　　（三）明确依据《撤诉规定》所作的具有执行内容的准予撤诉裁定可以申请人民法院强制执行

　　《撤诉规定》中规定在准予撤诉裁定理由中可以明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行，对被告改变具体行政行为内容和履行情况加以确认，使当事人的权利义务更加明确。一般说来，由于裁定只解决诉讼程序方面问题，因此，上述已在裁定理由中明确的涉及有关实体处理的内容不再在裁定主文中体现。正因为有关实体处理的内容不在裁定主文中，而撤诉裁定理由中就可能存在具有执行力的可执行标的，因而有必要对此类裁定特别规定可以申请人民法院强制执行裁定理由中的履行内容，避免司法实践中以准予撤诉裁定不具有执行内容而不予受理。这样才能有力地保证法院裁定结案后，双方当事人达成的协调和解协议内容得以履行，行政诉讼协调机制的实践效果更好地得到彰显。

　　结语：合作型的行政使行政权力和公民权利愈加相互依赖、共同参与，行政权行使的形式愈加多样化、“民主化”，这就促使以解决行政争议为已任的行政诉讼也必须不断地创新和发展。行政诉讼协调机制赋予当事人更多的选择权与主动权，从法律上确认和保护当事人对程序及实体权益的处分，这不仅仅是有效解决行政争议的需要，也意味着法律对权利的“认真对待”，同时也是对行政法和行政诉讼法发展趋势的回应。

 重庆市第三中级人民法院   吴道敏