关于人民检察院组织法修改的若干思考

【出处】《人民检察》2005年第7期
【关键词】人民检察院；组织法
【写作年份】2005年


【正文】
　　现行人民检察院组织法是1979年制定的，1983年曾对个别条款进行过修订。20多年来，我国社会主义民主和法治建设不断加强，检察工作也有很大发展，现行检察院组织法有许多地方已不能适应我国法治发展形势和检察工作需要。为了贯彻党的十六大提出的进一步完善我国司法体制，加强执法监督的要求，切实保障人民检察院依法独立行使检察权，有必要对检察院组织法进行修改。目前，国家立法机关已将人民检察院组织法的修改列入立法规划。本课题组承担2004年度最高人民检察院检察理论研究重大课题，即《人民检察院组织法专家论证稿》。现将关于人民检察院组织法修改的基本思路和涉及的若干重要问题，简要说明如下：
　　
　　一、关于人民检察院组织法修改的指导原则我们认为，此次人民检察院组织法的修改，贯彻以下指导原则是十分必要的。
　　
　　1.以宪法为根据
　　
　　宪法是国家的根本大法，依法治国、奉行法治，首要的一点就是要遵守宪法，牢固树立宪法的崇高地位和权威。人民检察院组织法的修改是一项涉宪性很强的工作，必须坚持以宪法为根据。以宪法为根据，就意味着在现行宪法未作修改时，应当搁置学界关于检察机关法律性质的争议，坚持人民代表大会制度下的一府两院政治体制，坚持人民检察院是国家专门法律监督机关的性质和地位，坚持发展和健全有中国特色的检察制度。
　　
　　2.强化法律监督，维护公平正义
　　
　　法谚云：“徒法不足以自行”；“世不患无法，而患无必行之法”。加强社会主义法治建设的基本要求就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要保障法律的正确实施，维护法制的统一和尊严，就必须建立和健全切实有效的法律监督机制。同时，公正是司法的内在品质，也是社会各界对司法的最大期盼。党的十六大报告要求，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。而毋庸讳言，目前我国司法工作的现状还存在许多问题，司法不公，司法腐败，甚至司法黑暗的现象绝非个别。作为专司法律监督职能的国家机关，保障法律的严格实施，维护法制的统一和尊严，是检察机关的法定职责；强化法律监督，维护公平正义，是检察机关的神圣使命。因而，此次人民检察院组织法修改的专家论证稿中，我们将秉持这样的原则，并将其反映、落实在检察机关的相关职权和制度中。
　　
　　3.适当吸收借鉴检察改革的有益经验
　　
　　近年来，我们欣喜地看到，检察理论研究不断深入，取得丰硕的成果；检察改革实践搞得轰轰烈烈，有许多成功的经验和有益的启示。这些都为人民检察院组织法的修改提供了宝贵的实践经验和理论支持。在此次人民检察院组织法修改专家论证稿中，我们将注意吸收和借鉴检察改革实践的有益经验，将一些业经实践检验比较成熟的做法提升为法律加以确认和规范。
　　
　　二、关于检察机关的职权
　　
　　人民检察院的职权界定，检察权与法律监督权的关系，向来是学界探讨的焦点，也是备受争议的问题。现行法律规定和运作状况是，检察权的范围比较广泛，但实现路径则相对狭窄，主要集中在刑事领域。此次组织法修改，关于检察机关的职权，我们的总体思路是，不局限于刑事监督，但也不搞一般监督。具体而言，着重考虑了以下几方面的问题：
　　
　　1.检察机关在刑事诉讼中的职权
　　
　　根据现行检察院组织法和刑事诉讼法的规定，检察机关的活动贯穿刑事诉讼的全过程，拥有自侦、公诉、批捕、诉讼监督等广泛职权，承担多项诉讼职能。从我国具体国情出发，检察机关继续保留这些职权是必要的和可行的。研究的难点是，如何遵循刑事诉讼的自身规律，妥善处理检察机关所承担的追诉职能与诉讼监督职能的矛盾，化解其因同时担当不同诉讼角色而可能引起的冲突。但这不是检察院组织法所调整的范围，只能期待刑事诉讼法的再修改来解决。在此次组织法的修改中，在刑事领域，除保持检察机关的现有职权外，考虑增加了两项职权。第一，依现行体制，我国检察机关实际是以诉讼监督之名行西方国家司法审查之责。审查批捕便是典型的例证。鉴于此，应当明确在我国刑事审前程序中由检察机关实际履行司法审查职能，并相应扩大审查范围，将侦查过程中一切限制公民基本人权的强制侦查行为和强制措施的适用都纳人检察机关审查批准的范围，实行令状主义。第二，建立附条件的检察机关担当自诉的制度。为此，我们在专家论证稿检察机关职权部分增加了如下条款：“对于自诉案件，当刑事自诉人在诉讼过程中丧失行为能力或者死亡，没有承受诉讼的人或逾期不予承受的，检察官可以担当诉讼”。
　　
　　2.关于检察机关在民事诉讼、行政诉讼方面的职权。为保障社会主义市场经济健康有序发展，推进依法行政，维护司法公正，人民检察院作为法律监督机关，除保留现行法律所赋予其对民事审判和行政诉讼活动实施监督的职权外，我们考虑应当赋予检察机关提起公益诉讼的职权，为此在专家论证稿中在人民检察院的职权部分增加了如下条款：“对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，代表国家提起诉讼。”
　　
　　3.关于检察机关对部分行政行为实施监督的职权。从依法治国的理念和保障人权的角度出发，一切涉及公民人身自由的处分均应由司法机关作出决定或者经过司法审查，均应为相对人提供正当的程序保障和适当的权利救济。从我国目前情况来看，在非刑事领域尚存在若干限制和剥夺人身自由的处罚措施，如治安拘留、劳动教养等等，而且一定时期内不可能完全改变此种状况。出于推行法治和保障人权方面的考虑，我们建议将此类行政处罚措施纳人检察机关法律监督的视野并加大法律监督的力度，为此在专家论证稿中明确：人民检察院“对于限制、剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法，实行监督。”
　　
　　三、关于检察机关的领导体制
　　
　　检察机关的领导体制是关乎检察权合理配置与有效行使的重大问题，是独立行使检察权的制度保障。针对我国现行政治体制和检察权运行的自身特点，我们在检察机关领导体制方面着重探讨了以下问题，并提出一些创新举措：
　　
　　1.检察机关与同级权力机关之间的关系及检察长的产生。根据现行宪法及人民检察院组织法的有关规定，最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作；最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免，地方各级人民检察院检察长由本级人大选举和罢免。这是我国人民代表大会制度的重要内容，应当坚持，不能动摇。为此，我们在检察院组织法修改的专家论证稿中进一步明确：“最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，向其报告工作，接受其监督；地方各级人民检察院对同级人民代表大会及其常务委员会负责，向其报告工作，接受其监督。”但是，关于检察长的产生程序，特别是地方各级检察院检察长的产生，现行法律规定却有不尽合理之处，需要加以修改。按照1979年制定、1983年修订的检察院组织法，省级及省级以下地方各级人民检察院的检察长由同级人大选举和罢免。但法律同时规定，省级检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准。省级以下检察院检察长的任免，须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。这样的规定，混淆了选举产生与上级批准两种不同权力来源的界限，动摇了选举的权威。考察当今主要国家检察官的产生办法，大致为两种：一种是民选产生，本着权力来自选民授予的理念，凡民选的检察官，不再存在其他机构批准任免的程序；另一种是任命程序。以美国联邦检察官的产生为例，通常为总统提名，参议院批准，总统任命。基于此方面考虑，同时考虑到“检察一体”和上级检察机关对下级检察机关的领导关系，我们提议：省级人民检察院的检察长，经最高人民检察院检察长提名，由本级人民代表大会选举产生。省级以下检察院检察长，由上一级检察院检察长提名，由本级人大选举产生。
　　
　　2.上下级检察机关之间的领导体制。检察机关上下级之间的关系，是检察领导体制的重要内容。一般说来，影响检察机关领导体制的因素包括检察机关的性质、任务、地位、职权以及一国的国情。考察当今各国检察机关体制，主要存在以下几种类型：（l）垂直领导制。特点是上级检察机关领导下级检察机关，最高检察机关领导全国检察机关；检察机关不受地方政府和权力机构的领导。（2）双重领导制。特点是检察机关既要受同级政府或权力机关的领导，又要受上级检察机关的领导。（3）双轨制。主要实行于联邦制国家。例如美国，在联邦和州（甚至地方）分别设有各自的检察机关，相互之间无领导或隶属关系。关于我国检察机关领导体制，理论界有“双重领导”或“一重监督、一重领导”的表述。此次组织法修改，我们在明确检察机关与同级权力机关是“由其产生，对其负责，受其监督”关系的同时，注意强化、落实检察机关上下级之间的领导与服从关系。即：最高检察院领导地方各级检察院和专门检察院的工作，上级检察院领导下级检察院的工作；地方各级检察院和专门检察院向最高检察院报告工作，下级检察院向上级检察院报告工作；最高检察院可以改变或撤销地方各级检察院和专门检察院的决定，上级检察院可以改变或撤销下级检察院的决定；最高检察院的决定，地方各级检察院和专门检察院必须执行，上级检察院的决定，下级检察院必须执行。
　　
　　3.检察机关内部领导体制。从议事和决定的程序看，司法机关（通常指审判机关）均实行合议制，行政机关则实行首长负责制。在国外，检察机关一般属于行政机关，多实行检察长负责制。目前，我国关于检察机关内部领导关系的规定，可以说是两种体制并存。即，检察长统一领导检察院的工作，带有明显首长负责的色彩。同时在检察院设立检察委员会，检察委员会实行民主集中制，其基本特征就是少数服从多数。检察长虽然主持检察委员会，但在表决权力上同于检委会其他成员。这样，在理论上，检察长首长负责制与检委会民主集中制之间出现矛盾与冲突是在所难免的事。现行法律对此的解决办法是，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这样的规定，从制度设计上不尽合理，实际操作中也存在很大困难。为协调此方面的矛盾，我们的创意是：在检察机关内部实行检察长领导下的民主集中制。其基本含义是：检察长统一领导检察院的工作；检察委员会在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他重大问题，检察委员会的决定，通过检察长的命令贯彻执行；检察长与检委会多数成员意见不一致时，采取两种方案，即检察长可以自行决定并独立对该决定负责；检察长也可以报请上一级检察机关决定。
　　
　　此外，检察院组织法与检察官法的协调问题、检察机关的内部机构设置问题、检察官与检察行政人员的划分等问题，也是我们修改中予以关注的议题。
 【作者简介】
卞建林，中国政法大学，教授。