人权·法治·国家

　　诉讼权的体现就是民众能感受到法律与解决诉讼的法院的存在，并且能够利用它。诉讼权在国外得到了一定程度上的重视和研究，特别是20世纪70年代兴起的由意大利著名法学家卡佩莱蒂所倡导的“接近正义运动”，标志着公民基本权利的宪法化、国际化。在这场运动中?最为引人注目的就是公民的诉讼权。国外诉讼权的研究不仅形成了自己的体系，同时在很大程度上指导着他们的司法保障制度。对于中国来说，这似乎还是一个相对陌生的领域，特别对当前我们国家正在进行的如火如荼的司法改革来说，不能说不是一种遗憾。对于诉讼权的研究，中国的法学界和司法实务工作者没有理由予以忽视，因为就中国司法改革的进程而言，不管司法程序打造如何，如果公民无法迅速、有效地行使诉讼权，那么，立法者和法学家的诸多努力都将枉费。

　　公民权利的宪法化与国际化——诉讼权的历史进程

　　所谓诉讼权，是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求国家司法机关予以保护和救济的权利，即司法保护请求权。具体而言，公民诉讼权表现为各种类型诉讼中的起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权，等等。总而言之，凡属要求启动或参加司法救济程序进行裁判之权利，均属公民诉讼权。

　　在人类历史上，诉讼权的确立有一个演进过程。早在自然法观念孕育阶段，民众所享有的基本权利中便包含着一个重要原则，即“当事人具有提起诉讼的权利”（nemo judex sine actore），换言之，不可禁止当事人做原告。基于这一从“自然的”或“超时空永恒的”自然法中推导而得出的古老原则，我们发现：即使在观念较为混沌的状态下，诉讼权已经有了其原始的模型。实际上，英国人的“自然正义”观念的两大本体涵义——人人都有为自己的案件寻求平等保护的权利和不应由自己来审理涉及自身利益的案件的原则（任何人或团体不能作为自己案件的法官），也同样纳入了诉讼权的内容。从1215年《大宪章》（Magna Carta）第39条的明确规定“不经贵族依据法律审判，自由民不受拘留、监禁、没收财产、剥夺公权、放逐、伤害”可以看到，虽然《大宪章》的本体意义在于遏制国王的权力滥用和保护民众平等接受法律保护，但包含了民众享有请求和接受国家裁判权这一类似诉讼权的涵义。

　　自然法观念的起伏盛衰并未带来诉讼权的湮灭，相反，由于 “近代立宪主义” 以及“法律实定化”，诉讼权得到发展。正如日本学者小林直树教授论述的那样：“近代宪法之价值体系，乃由自由的个人不可侵犯的基本权利（Fundamental Rights Grundrechte）所构成。因此近代立宪主义本身就是保障民众的自由与权利的制度原理。” 由此，诉讼权作为一项公民的基本权利，也就被诸多推进立宪主义的国家规定于宪法。最具代表的是《美利坚合众国宪法》修正案，其第5条和第6条规定了民众享有接受裁判、第7条规定了民众在民事诉讼中享有接受陪审裁判的诉讼权保障。当然，其它一些国家也在宪法中明确规定了民众接受法院裁判的诉讼权，在此不一一细表。

　　随着第二次世界大战的结束，现代国家特别是战败的轴心国德国、意大利和日本清楚地认识到人的基本权利保障的重要性。在这种契机下，随着立宪化的第二次浪潮（学者称之为“现代立宪主义”） ，基于对个人尊严的尊重，保障人权不受到权力的恣肆侵犯以及政治基于民意等理念，诉讼权得到了进一步发展。日本战前和战后宪法的比较可说明这一点：日本二战前宪法仅仅规定了相当模糊的裁判请求权和请愿权，而行政机关在民众请愿的问题上享有“施惠于民”的权力；在这种情况下，民众接近法院的可能性受限甚多。二战后新宪法草拟者深知如果没有制度保障的权利，其权利规定形同空文。 由此，日本新宪法对公民基本权利保障作了详细的规定，这也包含了对民众诉讼权的保障，比如新宪法第32条规定：“不得剥夺任何人在法院接受审判的权利。”

　　不仅如此，一些国际公约也规定了公民的诉讼权。这一脱离了内国的范围而从国际社会的角度来保障公民诉讼权的趋势，可以说是诉讼权发展的新方向。 《世界人权宣言》第10条规定：“人人于其权利与义务受判定时及被刑事控告时，有权享受独立无私之法庭之绝对平等不偏袒且公开之听审。”《欧洲人权公约》第６条第１款规定：“保障任何人在接受私法上的权利及义务之判决或在接受刑事追诉时，有通过依据法律设置的独立且公平的法院，在合理的期间内，接受公正且公开的审理的权利。”而《公民权利及政治权利的国际公约》第14条第1款明确规定：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定在一件诉讼案件中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯”。《美洲人权公约》第8条第1项也有类似的规定。

　　人权、法治与国家——诉讼权的理念基础

　　诉讼权在现代社会的生根发芽与人权观念的法制化、现代化密不可分。人权的观念，早在古时候的自然法思想中就有了相当的根基，古典自然法学派的创始人格劳秀斯在其名著《战争与和平法》中，专章论证了“人的普遍权利”，并首次使用了“人权”。人权理论的正式提出则是荷兰思想家斯宾诺莎，斯氏在他的代表作《神学政治论》一书中，以“自然法的主张与天赋之权”为题，专门提出和论证了“天赋之权”。 但由于仅从时空的、自然的角度来看待，忽视权利遭受侵害的情形，如何去救济权利侵害很少被关注。随着洛克、卢梭等对人权理论的发展，美国第一次将人权法律化、规范化。这为诉讼权奠定了基础。美国宪法修正案以“天赋人权”理论为指导，确认了一些基本人权，其中就包含诉讼权，这体现在：非经大陪审团提起公诉，人民不得被判死罪或其他不名誉罪（但发生在军人中或战时或公共危险时期除外），未经正当法律手续，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；被告人有权要求公开审判。所以，诉讼权本身便直接作为人权的一部分，构成现代实体法所确定的公民基本权利之一部分。

　　现代意义上的诉讼权伴随着人权观念的现代化而不断发展。在现代学者看来，权利并非天赋而是社会生活的产物；不是超时空永恒的理想，而与法律规范息息相关。法治社会中的人权，如果不能得到法律的保障，也就没有人权可言。所以，一旦权利遭受到侵害时，则可提起诉讼以寻求救济，由此诉讼权的重要性自然凸现。现代意义上的诉讼权既是人权之一部分更是对人权的一种法制保障，从救济的角度来维护公民的基本权利。所以，其在目的上着重强调民众自权利受到侵害时有起诉的权利，同时法院有依照法定程序，进行审判的义务。正如一位学者所谈到的：“一方之生命自由或权利，难免不遭受损害，国家于此，若不出而审判之、制裁之，则弱肉强食，将无已时，而人民之生命自由权利，并无所障 ”。 人权观念与现代福利国家思想的结合，还促使现代意义上的诉讼权关注对贫弱阶层诉讼权的保障。这方面突出的是《意大利共和国宪法》第24条的规定：“任何人为保护自己权利与合法利益，得提起诉讼；……对贫民，应依适当制度，保障其在一切法院，有提起诉讼及辩护的权利。”

　　公民诉讼权与法治国家的要求和法治精神相关。在西方法治国家，国家权力是分立制约的，这是法治国和宪政国的基础。近现代以来，国家权力分立为立法权、行政权和司法权，并且司法权有着独立之地位，有些国家甚至规定了司法机关的违宪审查权力。基于立法权代表民意的有限性和行政权膨胀滥用之可能与事实，司法权最重要的功能之一便是保障公民的权利和自由不受违宪行为、违法和不当之行政行为的侵害。在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权利，司法制度及司法程序是以公民为主体，为公民而设置的，而不是为国家设置的。因此，在法治社会里，为了实现用司法权抑制立法和行政机关对公民权利侵害之目的，赋予其诉讼权，使其能够使用司法制度，就成为贯彻法治的基础条件。

　　不仅如此，在法治社会，一切社会关系以及权力的设置与运作都应受法的支配，而“国民是形成法的主体，是促进法前进的原动力，而不仅仅是被统治的客体”。为了保证公民的法的主体地位，理应赋予公民诉讼权，开放司法制度，使公民平等、充分地接近法院，参与法的运作。缺失了诉讼权，公民的法的主体地位不仅难以充分体现，也必将在权力的肆意横行和压迫下被淡化和削弱。

　　诉讼权的确立，与国家在纠纷解决机制中的作用尤其是与纠纷解决权力的国家化及司法机关的运作方式——不告不理直接相关。在人类生活早期，纠纷的解决依赖于特定社区运用共同体内部的道德或习惯进行公共裁决或纠纷双方的暴力争斗。随着纠纷的普遍化，国家出现并开始干预社会成员的纠纷，其以第三者的身份解决纠纷，以国家力量取代“私力救济”。这样，国家就有了解决争端的职责。与此相应，公民也就产生了要求国家裁判的权利及对其参与裁判权进行保障之权利。对此，德国近代著名的思想家威廉·冯·洪堡在其1792年所著的《论国家的作用》中指出：“国家最优先的义务之一就是调查和裁决公民的权利争端”“在社会里，公民安全赖以为基础的东西，就是把整个个人随意谋求权利的事务转让给国家。但对于国家来说，从这种转让中产生了义务，……因此，如果公民之间有争端，国家就有义务对其进行裁决，并且保护拥有权利的一方。” 需要注意的是，国家的“公力救济”在前期具有很大的任意性，国家往往只注重社会秩序的维护，并不特别关注冲突主体的权益保护。只是到了近现代社会，随着启蒙思想、法治思想的孕育和弘扬，国家的“公力救济”才有了维护冲突主体权益、保障公民要求司法救济权利的根本性质。因此，公民使用司法制度、维护权益的要求是一种权利，与之对应，国家的裁判是一种义务，而不是国家赐与公民的什么恩惠。

　　不仅如此，现代审判机关必须保持审判的中立性，恪守“不告不理”原则。因此，审判权本身不具有主动保护公民权利之运作方式，它与公民的权益之间还隔着一道横沟，需要架设桥梁。诉讼权便是连接公民权益与审判权的中介，它将公民的争议引到了司法权面前，使司法审判得以启动。所以，缺失了公民的诉讼权，公民就丧失了寻求司法保护和解决纠纷的手段，审判权力也就无从启动与运作。

　　接近正义的落脚点——公民诉讼权的保障

　　显然，仅仅认识诉讼权存在的必要性远远不够，我们还得解决诉讼权的落实问题。20世纪70年代由意大利著名学者卡佩莱蒂倡导的接近正义运动，表明各国政府都有义务保护当事人的诉讼权，为当事人从实质上实现诉讼权提供应有的保障以及扫清障碍的理论，多国则以具体的改革予以配合，从而将接近正义落脚于公民诉讼权的保障上。在此，仅以一些法治发达国家的制度和举措为基本内容，从以下７个方面来分析公民诉讼权的保障。

　　一、起诉条件

　　作为公民基本权利的诉讼权，保障了公民在权利遭受侵害时接受司法救济的机会；体现在起诉条件方面，就是采取普遍的开放性接受案件及相应的低起诉条件的做法。例如，有的学者认为：既然正当程序条款包括提供证据以及支持请求或以反驳对方请求等等的权利，那么如何去使用这些权利当然就不应附加其他的条件。因此，宪法保障在现代意义上的发展特别强调权利的真正实用和扩展；既然是国家最高法律赋予公民的同其他基本权利有着一样至高地位的诉讼权，当然就应该让公民没有限制地自由行使。

　　对此，美国的情况可以为例，其不仅禁止拒绝形式上的裁判，而且也禁止以事实或法律状态不明为由拒绝实质性裁判。实际上，正如托克维尔在一百多年前就指出的那样，在美国，几乎所有的争端都可以且往往实际上变为法庭上的争议。

　　不仅如此，为保障诉讼权，不少国家在现代还逐步放宽起诉条件，建立公益诉讼制度。因为传统的起诉条件及原告适格理论的着眼点在于防止滥诉和耗费司法成本。但是，随着工业化和市场化进程的加快，环境污染、消费者权益受侵害、案件逐渐增多。这些案件的特点是虽然有侵害行为，但对每个人来说，这种损害并不是很严重。这样即便个别公民个别地去寻求法律救济并胜诉，也没有什么很大的社会意义，因为仅是起诉人自己的利益得到了维护而其他受害者仍未得救济，但却使生产者和销售者逃脱了应得的制裁，谋取了巨额利润，损害了公共利益。另外，个别公民提起诉讼，也可能会因为面对强大对手而无力取胜。在这种状况下，民事领域内出现了一种新的动向，即私人为了维护公共利益而提起诉讼的情况越来越多，“这种情况被大多数的比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。这种变化可能给民事诉讼的形式及特性带来巨大变化。” 其最主要特征就是原告不仅向司法机关主张自己的些许利益，而且主张因同一事件受害的其他广大公民利益之维护，也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受到侵害。这无疑与传统的原告适格理论产生了矛盾。

　　有鉴于此，近年来许多国家为了纠正公共性不当行为采取的策略是，不再过度强调适格理论。代表性的举措有：法国和德国的赋予具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业团体起诉权的团体诉讼?美国的公民个人为所属集团之全体成员之利益起诉的集团诉讼等等，以此达到削弱原告适格理论阻碍之目的，国外法学界一般将其称为“公益诉讼。”

　　二、专门法院的设置

　　为了实现人人平等这一目标，追求公正的社会应将注意力放在普通百姓的身上。鉴于普通民众的许多权利，如新型实体权利，在个体性诉讼中很难得到实现，保障诉讼权的重要方面就在于设置特别法庭用于保障他们的权利。正如小岛武司教授谈到的那样：“迫切的需要是去关注普通民众——为他们生成一个为他们服务的满足他们需要的制度和机制……”

　　1．小额诉讼法庭

　　在司法实践中，涉及小额金钱的小额诉讼相对而言会遭受诉讼费用的最大性障碍。这样的纠纷如通过正式的法庭诉讼程序予以解决的话，其诉讼费用有可能会超过争议金额；即便这种情形没有发生，诉讼费用也会蚕食掉大部分，从而使诉讼变得徒劳无功。但是，任何个人或群体的特殊要求都应该能通过法律所确定的正当程序在法律上获得恰当的反映，并获得相应的法律措施的保护。因此，针对小额诉讼的法庭设置作为对弱小群体诉讼权的保障就应运而生了。

　　良性运作的小额诉讼法庭具有以下四大特征：

　　首先，可接近性，使民众对法庭感到亲和，从而有信心去接近它。在美国纽约东哈林区，每周四晚上，小额诉讼法庭允许民众提交诉状，并且为了使民众能够更加接近法庭，还向民众提供社区内具有专业知识的咨询人进行服务。一些社会学家在评价小额诉讼法庭时谈到：“这些咨询人向民众解释法庭情况以及展示如何使用法庭等基本知识，这一点就如法庭旨在实现接近民众的目的一样，对民众接近法庭而言是有着重要意义的。法庭不仅座落在社区，并且它能够被社区民众接受才是至关重要的。”在澳大利亚，民众向现今的小额诉讼法庭提起小额诉讼比以前容易多了，起诉形式也得到了相当程度的简化，并且法庭书记官也会协助当事人进行起诉。在瑞典，法庭的书记官会指导民众去填写起诉表格，并会帮助他们整理和决定哪些必要的证据以用于诉讼。

　　第二，小额诉讼法庭致力于发展当事人之间地位的平等性。积极主动的、更加非正式化的法官已经变成了现代小额诉讼的一个基本特征。法官旨在促进当事人之间平等性的角色通过审前会议得到了极大的体现，特别是在英国。英国郡法院的小额仲裁程序从某种程度上同郡法院的审前程序紧密联系。在审前诉讼中，法庭的书记官常常给予当事人大量的帮助去准备随后的仲裁听证。除此之外，法庭还通过以低收费的专家证言来帮助当事人双方，在一定程度上也促进了当事人双方的平等。

　　第三个特征是改变裁决方式。小额诉讼改革强调的是法官通过调解促成当事人之间的和解，而不单纯以判决的方式结案；调解成了解决纠纷的重要方法和手段。非正式的、低费用的、常常是保密的调解程序得到了没有律师协助的当事人的认可和接受；调解被形容成防止破坏当事人之间长期、复杂关系等这类优点的集合体，并具有约束力。在瑞典，除非是有“特别的理由反对，否则法官都将促使当事人进行和解。”同样在澳大利亚，小额诉讼法庭也都将当事人的和解作为其首要目标。

　　第四，小额诉讼法庭简化它们所适用的法律。小额诉讼的改革趋势是使小额诉讼裁判者能够基于“公平”，而不一定非得基于法律的严格条款，去审理小额诉讼案件。比如澳大利亚的两个法庭，就曾以“公正和衡平”来得出判决结果。

　　2．解决社区问题的“邻里”或“社区”法庭

　　除了设立小额诉讼法庭以外，专门法庭设置的另一个典型例子就是设立专门解决社区内纠纷和争议的社区法庭。社区法庭采取的手段主要是调解等，这样做的目的是不破坏社区居民的关系和邻里之间的和睦。美国早在20世纪70年代就推行了这种类型法庭的运作，其目的是将小型或轻微纠纷争议的案件从法庭中分离出来。换言之，由社区法庭解决小型或轻微纠纷将可以减少“轻微或小型纠纷争议给我们的社会成员所带来的诉讼花费……”由此可见，社区法庭的生成在于解决普通民众自己所不能解决或者难以通过正式的普通法庭予以解决的小型纠纷。类似于美国社区法庭的做法是古巴推行的类似的“社会法庭”制度。一般情形下，这类法庭设置在社区或工厂内，并由地方民众选举而产生，成员也不一定都具备法律知识；被推选的法庭成员免费向当事人服务，但是他们对轻微犯罪和财产侵害没有排他性的审判权。

　　三、诉讼费用制度

　　诉讼权是公民享有的宪法所赋予的基本权利，但是，当他们行使该项权利的时候，法院应否收费？在该问题上，现代法治国家的立法例形成了两派做法，即有偿主义和无偿主义。而推行诉讼费用有偿主义的国家又有两种类型，一种是轻度有偿主义的国家，另一种为高度有偿主义的国家，前者仅象征性缴纳少量起诉费用，如美国，后者则缴纳较多的诉讼费用。无偿主义认为，法律禁止私人自力救济，则公力救济就是国家的责任；相应，法院裁判费用就应由国家来负担，而不是向当事人收取。奉行诉讼费用无偿主义的国家有法国和西班牙等国家。诉讼费用有偿主义认为，当事人所请求保护的目的是为了私权，同公共利益关系不大，所以，该类诉讼案件应该收取诉讼费用。总的来说，推行诉讼费用无偿主义的确会更容易使民众在其权益遭受侵害时行使自己的诉讼权。所以，实行无偿主义或者轻度有偿主义的国家占绝大多数。实行高度有偿主义的国家极少。而且，为了保障不会因诉讼费用而导致贫穷者难以实现他们的诉讼权，法治发达国家大多又通过法律援助制度和诉讼保险制度来弥补和完善诉讼费用制度。如德国从保障事实上的机会均等（Chancengleichheit）（德国基本法第3条）出发，引申出对于上诉期间内申请诉讼费用救助的贫穷当事人，应保障其在程序上的法律地位与经济上能自己维持诉讼的对方当事人的法律地位相近。

　　四、法律援助制度

　　显然，在保障贫穷者的诉讼权上，法律援助制度发挥着重要的作用。意大利宪法第24条第2款规定了“应以特别法规保障贫穷者拥有在任何法院起诉和辩护的手段。”西班牙宪法第119条规定“在法律规定的情况下以及对那些经证明诉讼经费不足的人，实行司法免费。”此外，从欧洲人权公约第6条第1款也可以引申出在有限范围内的诉讼费用救助权利，它通常包括免除证据调查费用在内的裁判费用，以及无偿援助律师及诉讼辅助人。

　　二十世纪，特别是下半叶，多国针对法律援助制度进行了改革，我们可以将之归纳为以下两种模式：

　　第一，法定援助模式。奥地利、英国、荷兰、法国以及联邦德国法律援助改革的主要内容和成果可以归为法律援助的“法定援助”模式。因为它们都是以成文法的形式将那些符合法律援助的人获得法律援助作为其权利而规定下来，同时规定了提供法律援助的律师由国家提供资金予以补偿。法定模式的目标在于避免那些低收入的诉讼当事人不会因为没有律师的援助而放弃通过司法救济自己权益的情形。这一改革同过去的法律援助明显地划分出界限：国家，而非个人，向提供法律援助的律师进行补偿。

　　第二，公共付费模式。公共付费模式法律援助制度的方式和目标上同法定模式有着明显的区别。公共付费模式起源于1965年美国经济机会办公室所推行的法律服务计划，美国经济机会办公室被认为是“同贫穷作斗争”的先锋。法律服务由“社区法律事务所”提供，提供法律援助的律师由政府支付报酬。正如评论家所言：“这一措施旨在以最有效的方式来使用纳税者的金钱。”这一改革措施并不在于单个地保护贫穷者的权益，不同于法定模式，公共付费模式旨在促进民众意识到他们新的权利以及愿意在律师的帮助下进行诉讼程序。由于“社区法律事务所”之类的援助机构规模往往不大，有时还直接设立在贫穷者居住的社区，从而可更方便地去接近穷人，向穷人提供更有效的法律援助。

　　五、诉讼保险

　　二十世纪七十年代兴起的、至今仍被进行司法制度改革时奉为主流观点的诉讼权保障思想，是促成诉讼保险制度盛行于法治发达社会的主要原因。众所周知，诉讼制度的经费由两大部分组成，一是司法组织的运行费用，二是当事人为进行诉讼而支付的费用。尽管在法治发达国家，社会为保障当事人有效地获得司法救济，使公民的诉讼权得到真正地实现，采取了各种颇具成效的举措，但尚不能从根本上清除当事人在接近正义道路上的经济障碍。为了方便诉讼者有效地接近诉讼，法治发达国家通过诉讼保险制度的推行，即通过诉讼成本的社会转嫁方式，以保障社会成员都能充分地享受接受裁判的权利（整体正义的实现）。

　　一般而言，诉讼保险是指投保人通过购买确定的险种（诉讼险），在自己与他人发生民事诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。对诉讼保险的承保对象和投保范围，各国保险公司根据自己的国情作了不同的规定，但通常都包括法院费用和律师费用的保险。各国推行诉讼保险制度的目的在于补偿投保人因参加民事诉讼而承担的经济支出，例如在败诉时必须支付的对方当事人的律师费用等。目前，通过推行诉讼保险制度以保障公民诉讼权行使的做法，已经得到了多国政府和众多法学家的肯定。

　　日本学者小岛武司教授认为，诉讼保险制度的社会生成因素来自现实地保障当事人获得权利救济机会的设想。这是因为在现代社会中，法律赋予的权利仅仅意味着公民享有某项权利的可能性，而要将这种可能性变为现实或真正的权利，诉讼制度或诉讼程序就成了一种不可或缺的现实保障。当事人通过民事诉讼获得权利救济，必须具备一定的条件，其中一项重要条件是当事人必须具备承担诉讼费用的能力。在通常情况下，当事人如果能够准确地预测出自己参与某一民事诉讼所需花费的时间、精力和物力，在诉讼投入大于诉讼产出的时候，除非是为了从胜诉中获得精神上的“快感”，否则就不会选择民事诉讼作为维权的途径。但是在现实社会中，当事人是无法预计参与某一民事诉讼所需投入的诉讼成本究竟有多少，因此在与他人发生法律纠纷时，多倾向于息事宁人、自认倒霉，或在被迫卷入诉讼时因缺乏经济承担能力而处于无助的境地。设置诉讼保险的意义就在于由保险公司帮助当事人在诉前较为客观地预测出诉讼费用，并让当事人对利用诉讼制度的得失作出合理判断，而当事人则可以根据目前和将来的经济收入情况，对自己的经济能力与将来有可能支付的诉讼费用是否持平作出预测。从事诉讼保险业务的保险公司正是扮演了这样一位帮助当事人平衡经济收入与诉讼费用关系的社会角色。由保险公司承担诉讼时间和诉讼费用方面的风险，可以将当事人承担的诉讼费用风险进行社会分化，使个体的当事人通过风险社会化摆脱沉重的诉讼费用负担。当然，保险公司在扮演这种分化诉讼费用风险的社会角色时也不是免费的，它按照当事人接近正义或利用民事诉讼所承担的风险大小提供险种和收取保费，当事人则按照自己可能负担的诉讼风险大小来选择险种和投保额度。

　　中国公民诉讼权：问题与改革

　　在中国，虽然保障公民诉讼权的举措与思想目前已有所尝试，并开始为人们所认同，但总体来看，立法者、法学家和实务工作者均未明确树立诉讼权为公民基本权利之一的法治理念。在司法实践中，对公民诉讼权的保护亦不尽如人意。

　　中国公民诉讼权行使的障碍，除了上文所谈之价值判断，就制度层面来看主要有：1．宪法无公民诉讼权的明文规定。我国现行宪法只是在第33条、125条、126条原则性地规定了公民在法律面前一律公平等和法院独立审判等条款，并无关于公民诉讼权的直接规定。2．可诉范围有限。现阶段，有些本应受理的民事案件受行政法规或政策规定的限制无法立案。行政诉讼的受案范围也有待扩大，如当抽象行政行为侵害了公民权益时，公民无法行使诉讼权、使用司法制度。更为根本的问题是，我国还未从根本上建立宪法诉讼制度，尽管不久前已有关于公民受教育权的相关判决。公民的基本权利和合法权益受到违宪行为特别是违宪之立法行为侵害时或在用尽了民事诉讼和行政诉讼救济手段后，难有要求司法救济之权利。3．起诉条件较为严格，实质上限制了公民诉讼权的行使。现阶段，公民起诉要以有具体权益受侵害、有具体事实和理由、有明确之被告这样一些限制条件，在立案审查上不可避免地使用了实质审查的方式，限制了公民起诉权的实现。4．诉讼费收取过高，公民行使诉讼权、参与诉讼的成本较大。目前存在的问题主要是公民向法院缴纳的费用昂贵、繁多，包括有受理费、法院活动费、鉴定费、申请执行费等等，这构成了当前公民行使诉讼权利严重之阻碍，尤其对贫穷者和弱者而言更是如此。虽然我国也规定了诉讼费用的缓交、免交制度，但是在现行体制下，法院的经费实际上相当部分来自诉讼费用，因此，该制度的适用有限。由此，昂贵的诉讼费用往往便将公民堵截于诉讼门外。而公民因诉讼所付出的其它费用就更多：交通通讯费、误工费、收集证据费和聘请律师、会计师费等等，这些都迫使公民不得不计算起诉的付出与收益，畏于起诉，更不要说一旦败诉，还要承担沉重的诉讼费用。5．法律援助制度不健全、不落实，许多贫困者和社会弱势群体无法或不能实际接受法律援助而难以行使诉讼权。我国1996年颁布的新刑诉法和律师法中明确规定了法律援助制度，此后又确定了以国家财政拨款为主，以社会捐赠、行业奉献为辅的资金来源。但就其现实状况来看，存在着国家费用不足，承担法律援助者多为经验和水平有限的律师和法律工作者且实际援助率很低的明显问题。6．缺乏经济型程序造成诉讼迟延。简易程序适用率低；庭审及审判拖延现象严重；审级构造不合理，审判程序重复运作，不能快速结案，增加了公民的诉累。由此，诉讼不仅昂贵而且耗时。

　　总而言之，中国公民诉讼权保障乏善可陈的原因主要是价值、理念有失偏颇和制度建构不周全两方面，由此，有必要自这两方面进行相应改革。

　　一、理念之重构

　　从根本上看，我们应当确立从根本上充分保障公民诉讼权的观点。首先，应将法治设计的总体思路引到关注公民诉讼权的构筑与落实上，要明确诉讼权作为公民基本权利的重要地位，将其作为司法制度设计与改革的重要出发点和归宿。虽然，在现实中我们应该构造和维护充分体现司法权威、发挥司法功能及保障公民在诉讼中的主体地位之制度与程序，但我们也万万不能忽视对公民诉讼权的保障，以免在审判制度及司法体制上叠床架屋或制度空置，使公民在权益受损或纠纷出现后，无法切实恢复。

　　其次，还应注意制度构建与公民权利切实享有之间的协调，要强化公民的诉讼权由法定权利转为实有权利之必要性的认识。

　　再次，我们也应重新审视中国固有的司法理念与传统，重新评价那些原本有利于公民积极有效地行使诉讼权的司法组织、司法制度及相关制度，如派出法庭、调解制度等。在现代法治理念的指导下吸收传统理念和制度中的积极因素并加以创造性转化，以收最大功效。最后，相应地也要提高公民的权利意识、法律意识。如此，诉讼权这一公民权利才能发挥其在法治建设中的应有功能和效用。

　　二、宪法的规范

　　与司法理念的调整相适应，宪法本身也需要修改，有必要由全国人大通过修宪程序，明确规定公民的诉讼权。另外，也应借鉴法治国家宪法文件和国际公约文件的经验，将法律援助制度和迅速裁判制度在宪法中予以明文规定，以保障公民诉讼权切实、迅速的享有。诉讼权宪法化意义的一方面就在于告之国家机关、国家官员及其公民诉讼权之重要性与基础性，正如卡佩莱蒂教授所言：“事实上，将特定的权利和保障载入国际文件和宪法文件，其主要目的之一在于，这些文件对公民、法院具有教育上的影响，对公民而言，公民可以得知这些权利如此的基本、如此的重要；对于法院而言，必须强化保护这些价值准则的审判工作” 。当然，公民诉讼权宪法化的意义还在于为这一基本权利提供法律保障。因为，宪法是国家的最高法，普通法律的修订及司法运作都不能漠视、剥夺或弱化公民的诉讼权，否则即是违宪行为。

　　三、司法制度设计与改革

　　既往的经验告诉我们，宪法化的权利归根结底仅仅是法定权利，宪法的“高级法”（higher law）背景并不能保证诉讼权的切实享有。宪法本身就有纸面上的宪法和现实的宪法之分。哈耶克曾言：“在一个经济生活受到彻底管制的国家中，甚至形式上承认个人权利或少数人的平等权利都会失去任何意义” 。我们也可以说，在公民诉讼权无法得到保障和落实的国家里，仅有宪法或法律规定的诉讼权将不会有任何意义。

　　保障公民的诉讼权，使其能够平等、切实地接近法院、使用司法制度是一个宏大的系统工程，我们需要在司法体制和诉讼制度本身及有关的周边制度如律师制度、纠纷解决机制等方面，进行全方位的深入改革。所以，在比较研究法治国家保障公民诉讼权实现之成功经验基础上，就制度内外的着眼点来看，我们认为，下一步司法制度设计与改革进路的一个意见在于，建立便利公民接近正义的普遍化、多元化体系，切实有效地实现全体社会成员诉讼权之享有和行使。具体而言，有下述几点：

　　第一、应扩大可诉范围。1．扩大民事案件的可诉范围。在这里，应消除行政法规及政策规定对本应纳入民事诉讼之案件的限制，使一切民事纠纷均可由当事人诉诸法院解决。2．建立宪法诉讼制度。借鉴意大利、德国等欧洲国家及墨西哥、加拿大等拉美国家之经验，建立宪法诉讼制度，设置宪法法院或宪法委员会，使公民在自己的权益受到违宪行为侵犯时或在耗尽了民事诉讼、行政诉讼手段后仍然能够在宪法层面得到司法救济，当然，受现有体制的局限，这一步的迈出有一定的难度，但从长远来看是有必要性的。3．完善行政诉讼制度。应赋予公民针对抽象行政行为之诉讼权。

　　第二，对诉讼制度本身进行改革。（1）改革现有的立案审查制度，突破传统的原告适格制度。在起诉条件的改革上，起诉应以纠纷或争议出现为要件，而不是以公民的权益受损为要件；进一步消除对当事人起诉较为苛刻的其它限制条件，取消对起诉的实质审查制度；借鉴美国和德国的集体诉讼、团体诉讼的经验，落实和改革代表人诉讼制度，等等。（2）改革管辖制度。从便利当事人起诉和贫困者、弱者的角度对管辖制度进行改革，就消费者和劳动者权益案件采用被告就原告原则。（3）避免诉讼迟延，建立经济型诉讼程序，尤其应对简易程序进行再改革。在我们看来，简易程序是通向正义的“绿色通道”。我们应扩大简易程序的适用范围，使其成为民事诉讼、刑事诉讼领域大多数案件主要采用的程序。（4）改造现有审级制度，延长上诉期限，放宽上诉条件，使公民能够有效地行使上诉权，进入再一次的司法救济，使诉讼权得以周全地实现。

　　第三，对法院设置进行改革。（1）增加派出法庭，便利当事人提起诉讼和接近正义。（2）设置劳动者法庭（法院）、消费者法庭（法院）、小额请求法庭（法院）等专业法庭（法院），实现诉讼正义和效率；（3）设置巡回法院，实现诉讼便利。

　　第四，改革诉讼费用收取制度，健全和落实法律援助制度。关于诉讼费用，长远来看，应该废除公民向法院交纳诉讼费用尤其是起诉费用之制度。在现阶段，则应注意落实诉讼费用的缓交、减免制度，消除公民因经济问题被排堵于法院大门之外的现象。

　　至于当事人付出的其它费用则应借助法律援助制度予以补偿。借鉴国外法律援助制度的经验，进一步的改革是：扩大法律援助的对象；放宽给予法律援助的条件；加强国家财政预算对此之投入，开拓经费渠道，建立法律援助基金；提高承担法律援助工作者的报酬；控制和监督法律援助的质量，使妇女、未成年人、老年人、残疾人、消费者、贫困者、民工等弱势群体得以行使诉讼权，使用司法制度。

　　第五，改革律师制度。在现代社会，法律知识越来越具专业性和复杂性，公民欲成为法的主体去维护权益，越来越迫切需求获得律师的帮助。在律师掌握专业技能的条件下，在一定意义上，我们可以说：“接近律师既意味着接近权利亦即接近实现正义”。因此，为了保障公民的诉讼权，我们也应在律师制度上进行改革：增加律师人数；提高律师水平；对律师报酬进行改革使之明确化；落实法律援助中的律师帮助等等。

　　第六，发展与完善替代性纠纷解决机制。就民事纠纷解决机制而言，现阶段的法治实践中主要方式有：仲裁、行政调解、第三人斡旋、劳动仲裁、消协调解、法院调解等。对于这些替代性纠纷解决机制，我们应充分重视并发展完善。因为在民事诉讼领域，替代性纠纷解决机制已日益成为与民事诉讼程序并行不悖、相互补充的重要社会机制，它有利于弥补诉讼的不足，分担诉讼的压力，减少诉累。从公民诉讼权维护的角度看，这一机制有利于当事人的参与和裁决的执行，甚至会达到双方当事人双赢（win-win）的局面。
 
【作者简介】
左卫民，男，1964年12月生。现为四川大学法学院教授，四川大学中国司法改革研究中心（前西南司法改革研究中心）主任，兼任中国法学会理事、中国法学会诉讼法学研究会副会长、四川省法学会副会长等职。