行政问责制异化的表现、成因及其预防

【出处】《广州大学学报：社会科学版》2010年10期
【摘要】我国的行政问责制以宪法为法律渊源，自1982年宪法颁布以来经历了探索、建立、发展三个阶段。由于制度不成熟，行政问责制在问责前和问责实施中，在内容、方式、手段、结果等方面都会出现异化现象。针对造成行政问责制异化的七大原因，应在推进法律建设、加强宪法精神教育、强化民众话语权、发挥监察机关监督作用、鼓励司法机关介入、重视互联网监督等方面切实加强预防工作。
【关键词】行政问责；异化；预防
【写作年份】2010年


【正文】

　　2003年的“非典”之后，温家宝总理在连续多年的政府工作报告中都明确提出强化、建立健全和推行行政问责制的要求。行政问责的根本目的在于强化行政监督、提高政府执行力和公信力。2009年3月24日，在国务院召开的第二次廉政工作会议上，温家宝总理再次提出“推进行政问责制度”，坚决纠正行政不作为和乱作为，重点抓好三个方面的行政问责：一是对中央关于保增长、保民生、保稳定各项政策执行不力的要问责；二是对公共资金使用不当、投资项目出现失误的要问责；三是对发生损害群众生命财产的重特大安全事故的要问责。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度，全面推行行政问责，成为了当前我国行政管理体制改革的重要内容。

　　一、我国的行政问责制

　　党的十一届三中全会后，国家的领导体制和国家领导干部的任用制度发生了深刻的变化。1982年12月4日，在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布了中华人民共和国第四部宪法（即现行宪法，简称为1982年宪法），该宪法确立了一项基本的行政领导决策制度，即行政首长负责制。宪法第86条规定，国务院实行总理负责制，国务院各部委员会实行部长主任负责制；第105条规定，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。“行政首长负责制是在政府工作及其他行政领域中，由政府首长及行政主管全权负责的领导责任制。他们分别主持各级人民政府的工作，召集和主持本级人民政府的全体会议和常务会议。”{1}我国的国务院组织法规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。地方人大和政府组织法也规定，政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

　　1982年宪法确立的行政首长负责制，是贯彻党的十一届三中全会确立的正确思想路线，实行马克思列宁主义关于国家管理的普遍原理与我国社会主义建设实践相结合的产物。它不仅创造性地坚持和发展了马克思列宁主义关于政权建设的理论，而且是适应我国新时期的历史特点和需要的一项具有中国特色的改革。{2}“我国的行政首长负责制是对马列主义关于国家政权建设理论的坚持和发展，也是民主集中制原则在行政领导体制方面的创造性应用。”{3}行政首长不仅要对本级政府及其公务员的行为负政治责任、行政责任和法律责任，还要对下级政府及其公务员的行为承担领导责任和道德责任，同时，行政首长还要对自己的行为承担法律责任和道德责任。

　　宪法和一些相关法律对行政首长作为行政机关决策人和决策过程中的作用均做了相关明确规定，但并没有对未能按照法律规定行使权力而应负的法律责任做出规范。宪法规定的行政首长负责制中包含了两层意思：一是各级行政首长要对本级政府做出的决策和政策实施负责；二是要对决策和政策实施的后果负责，包括正面的、积极的后果和负面的、消极的后果。这也是与宪法精神相一致的，在行政首长对人力、财力、物力和信息等公共资源具有完全的支配权，以实现政府和行政首长积极政绩的同时，也应该承担因未能充分利用公共资源或者滥用公共资源所带来的负面评价。政府和各级行政首长应该是积极、主动地承担这种负面评价的。但是，出于自身利益考虑而规避责任或者未能意识到承担责任的时候，就需要政府及行政首长所行使的权力的让渡者和监督者，包括人民群体、上级政府、同级权力机关、新闻媒体等依据各自的权限、采取不同的方式对政府及行政首长提出批评和建议，并促使其承担相应的法律后果，这就是一般意义上的行政问责。而所谓行政问责制，则是指根据宪法和有关法律的规定，由政府权力的让渡者和监督者对政府和行政首长因故意的或者过失的行为，不履行或者未正常履行法定责任而造成的不良影响和消极后果进行责任追究的制度。从本质上讲，行政问责制和行政首长问责制都是对行政首长负责制的一种违法追究和处罚。

　　从1982年宪法颁布至今，我国的行政问责制经历了三个主要的发展阶段。

　　2004年4月之前可以说是行政问责制的探索阶段。在这个阶段，中共中央、全国人大和国务院都从各自的工作需要出发，对党政领导干部、事故责任人、行政领导干部等应负什么样的责任、如何负责任以及如何追究责任等进行了初步规范。在实践上，中共中央和国务院也对重大事故责任人进行了追究和问责。如大兴安岭森林火灾、80次特快列车颠覆、四川綦江彩虹桥垮塌、广西南丹矿难、“非典”事件，等等。

　　“非典”之前的问责，虽然有大批官员因为渎职、失职及其他犯罪行为受到惩处，并且问责力度并不弱，但绝大多数问责都集中在安全生产责任事件、重大事故灾难等重大突发的，对人民群体的生命、身体和财产安全造成严重损害的事件上，总体来说，问责的适用领域是有限的。另外，由于对官员问责的范围不仅局限于政府的行政领导干部，也包括了党委系统的领导干部，因此，问责的直接法律来源并不是宪法中规定的行政首长负责制所对应的职位职责，而是来自于党的纪律。“非典”之前的问责虽然也涉及到了高至正部级的官员，但问责具有较大的临时性和惩罚性特征，并没有真正形成规范化、科学化、长效化的制度，也未能形成良好的问责氛围及问责文化。

　　2004年4月至2008年3月是行政问责制的建立阶段。新一届中央领导集体对“非典”责任人和361潜艇特大事故责任人进行了严肃追究，失职官员受到问责，在政坛引起极大震动，被认为“开了中国官员问责制的先河”。进入2004年，对中石油重庆开县“12·23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故、江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案和湖南“嘉禾违法拆迁”案等在中央和地方两个层面对责任人进行了责任追究。从应对“非典”到2004年的“问责风暴”，问责方式由“权力问责”向“制度问责”转变，问责对象从“有过”官员向“无为”官员深化，责任追究从生产事故多发部门向其他领域和部门（尤其是权力部门）推进，初步形成了从中央到地方层层问责的制度框架。公众参与、社会舆论在推动“问责”中发挥的作用越来越大。{4}2004年的“问责风暴”之后，中央到地方各级政府又对中石油吉林石化公司双苯厂发生的爆炸事故、广东省梅州市兴宁市大兴煤矿发生的透水事故、山西省临汾市洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸、“华南虎照片风波”等事件的责任人进行了问责。在这个阶段，我国以行政首长为重点的问责制初步建立起来。

　　2008年3月至今，是行政问责制的深入发展阶段。2008年9、10月间，由于不断发生损害公共利益的事件，一批官员被追究责任，涉及了高到部级、低至县处级的几十名官员。从9月14日到22日短短9天中，由于在襄汾溃坝事故（至少死亡276人）、三鹿奶粉事件、深圳特大火灾等重大安全责任事故中负有领导责任，各地有20余名官员失去原有职务，这是继2004年“问责风暴”之后我国政坛刮起的第二次大规模的“问责风暴”。这一时期的行政问责制有5个特点。一是问责事件的影响大。三鹿奶粉事件的影响不仅覆盖了整个中国，并且影响到了国外，在一定程度上形成了国际事件。二是问责事件的性质单一。绝大多数都是事故灾难型的问责，而鲜有政策制定与执行方面的问责。三是问责对象级别高。山西省长孟学农继“非典”事件后第二次引咎辞职，这是我国第一位因突发事件而两次引咎辞职的省部级高级官员。四是问责的对象不均衡。三鹿奶粉事件的影响要远远大于襄汾溃坝事故，但在三鹿奶粉事件中，被追究责任的最高官员是职能部门的首长，而不是当地政府的行政首长。五是问责对象的再使用。大批被问责官员非正常复出，严重影响了问责制度的效果和力度，损害了政府的公信力。

　　二、行政问责制的异化

　　行政问责制设计的本意，是对公共权力使用者没有充分、完整地履行好分内之事进行追究，以促使其承担相应的政治责任、道德责任、行政责任或法律责任，并接受各种惩罚的消极后果。行政问责制是一系列有关法律、法规、政策等制度的总称。但是，在现实的关于行政问责制的实践和操作中，由于公共权力使用者能够利用手中掌握的公共资源，控制行政问责制度的制定、实施和评价，偏离了行政问责制的本意，形成了行政问责制的异化现象。

　　“异化”是德国古典哲学家黑格尔使用的一个具有辩证法思想的概念，指的是这样一种现象：人们自己创造的某种东西，反过来却被它所控制。“主体在一定的发展阶段上，一定要产生出自己的对立面，变成与自己相对立的外在的异己力量。”{5}“本来由主体产生和创造，并且属于主体的东西，却变成了外在于主体，并与主体相对立的力量的社会现象。”{6}作为公共权力拥有者的公众，通过公共权力的使用者的政府创造了行政问责制度，以对政府的行为进行规范、监督、管理和控制。但是，由于行政问责制度的异化，反而更加严重地侵害了公众的权利，成了政府逃避监管和为官员开脱责任、甚至保护官员的手段。行政问责制度的异化主要表现为两个方面，一是对于问责事实进行问责前的异化，二是对于问责事实进行问责后的异化。

　　（一）问责前的异化

　　这是指应该受到问责的事件已经发生了，但却没有受到问责的情形。这大多发生在问责前阶段，主要的表现形式是“问责难”和“难问责”。

　　行政问责制是针对现实中刚性规范政府及其工作人员的行为，并促使其对自己行为负责的法律缺失的情况下，作为现有制度的补充而做的制度设计。2003年8月，长沙市《行政问责制暂行办法》颁发，被公认为地方政府问责制度建设之肇始。之后，成都、南京、济南等市级人民政府先后出台并全面实施行政问责制，有针对性的行政问责制逐渐成型。而广州市出台实施的《党政领导干部问责暂行办法》，是完善行政问责制度的最新尝试。但是，在经济发展和社会进步的同时，行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为时有发生，对国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的事件仍为数不少。如，贪污贿赂、渎职侵权是老百姓最为痛恨和不齿的行为。2008年，各级检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件33546件41179人，其中，立案侦查贪污贿赂大案17594件，比2007年增加4.6%，重特大渎职侵权案件3211件，比2007年增加14.1%；县处级以上要案2687人，其中厅局级181人，省部级4人。职务犯罪案件有罪判决29836人，比2007年增加12.6%。另外，2008年全国检察机关共立案查处各类渎职侵权犯罪案件7240件，8939人，同比上升5.4%。其中，重特大案件3211件，比2007年增加了14.1个百分点。在检察机关取得重大成绩的同时，作为先于检察机关介入调查立案的行政问责制却没有发挥出应该发挥的作用，深层次的原因就是政府部门实施行政问责制的“问责难、难问责”的尴尬境地。

　　“问责难、难问责”不是在某些地区和某些部门特有的现象，而是在全国普遍存在的现象。以2008年5月12日发生的汶川大地震为例。截至2009年2月，四川全省共有9145所学校需要恢复重建，目前纳入国家规划的39个极重和重灾县已开工建设学校1780所。在地震中，四川省共计有5335名学生遇难和失踪，大量中小学生被埋在倒塌的校舍之下。地震发生后，温家宝总理向那些失去孩子的父母保证，一定要调查为什么在地震当中，当其他一些政府和社会建筑没有倒塌的情况下，而学校却倒塌了，造成很多孩子的死亡。2009年5月7日，四川省建设厅厅长杨洪波说，经过调查、核实，目前没发现因建筑质量问题造成房屋在地震中垮塌的案例，之后他通报了房屋倒塌调查的结论：重灾区房屋建筑的抗震设防很难抵御此次地震的破坏，“重灾区房屋的倒塌是不可抗拒的”{7}。从而为汶川地震中倒塌的校舍的调查画上了一个句号，没有任何政府、组织和个人对此负责。2009年5月17日，全国中小学校舍安全工程领导小组办公室负责人首次对校舍安全工程进行解读时表示，从2009年起，国家将用3年时间实施中小学校舍安全工程，并将建立健全工程质量与资金管理责任追究制度。根据法律法规不溯及以往的惯例，也为灾区不追究责任添加了一个注脚。在我国，对于灾难和重大事故中的责任人进行问责，是问责制度中应用最多也最严厉的领域，这个领域中尚且如此，在其他领域中的“问责难、难问责”的情况可想而知。

　　（二）问责过程中的异化

　　问责制以“问责难、难问责”形式表示出的异化比较隐蔽，不太容易被发现和认识，而实施过程中表现出的异化则比较常见，也比较被人熟知。作为新生事物，问责制的实施被国人寄予了厚望，认为这是解决我国政府职责不明、职能不清、职权不受约束现象的一个重要制度创新。但在实施的过程中，问责制所表现出的异化也越来越多地引起了国人的注意，认为这是问责秀、假问责、走过场、糊弄百姓的事情，主要原因是政府机关在行政问责上的自由裁量权过大，没有约束或者约束很小。问责过程中出现的异化现象，主要表现在问责内容、问责对象、问责手段和问责结果四个方面。

　　1.问责内容

　　一是重法律定论，轻法理道德。对于媒体公开的问责事件，绝大多数是所谓的“大事”，或者人命关天，或者罪大恶极，或者骄奢淫逸，或者贪赃枉法，无论是哪一种情况，都是应当受到国家法律制裁的行为。行政问责的初衷是填补法律的空白与真空地带，但现实中的问责却成了法律的补充和法律制裁的再加强，对于从法理上或者为官道义上的角度进行的问责，却很少涉及。孟学农因溃坝引咎辞职，负的就是道义上的责任。而同期的“三鹿奶粉”事件，无论是从影响程度、经济损失还是对党和政府的形象损失来看，都远远超过溃坝，但地方政府行政长官却没有因此引咎辞职，各有关部门也没有因此实施问责。

　　二是重执行马虎，轻决策失误。部分政府主要领导喜欢劳民伤财的政绩工程、面子工程、“GDP”工程，有的甚至给当地财政留下极大的隐患，而随着主要领导的变动，在新领导不理“前朝事”思想的指导下，一些工程成了半拉子工程。但是，这些没有按照市场规律和正确的决策程序所实施的工程，其决策者没有主动承担相应的责任，也没有受到应有的监管，当决策失误时没有受到问责。比如，2008年9月11日，四川巴中市政府办公室的三名工作人员因为两天前在中秋节放假通知里把“中秋节”写成了“端午节”，这三人在接到了问责通报后被免职。对于领导干部错误决策造成的严重后果，往往以“交学费”一语代过，而普通执行的官员如因态度马虎等出了问题，往往会被严厉问责。

　　2.问责方式

　　一是重副职处罚，轻正职问责。按照我国宪法规定的行政首长负责制，对于政府及其公务员行为负责的应该是政府正职，也就是“一把手”，但在现实中，受到行政问责的官员大多是副职。比如，震惊全国的“黑砖窑”事件中被处分的是原副县长和临汾市尧都区原副区长；三鹿事件中被行政记过处分的是质检总局食品生产监管司原副司长；深圳舞厅火灾中被免职的是龙岗区副区长等，这是与我国的宪法规定相悖的。

　　二是重罚“小吏”，轻拍“大官”。一些位高权重的领导干部，往往会得到被记过或者警告的处分，受到免职处分的官员比例还是非常低的。但是，对于低级官员犯的一些错误，所受到的问责是非常严重的。比如2009年2月19日下午，河北省永年县召开该县干部作风建设年活动动员大会时有11名“瞌睡干部”，该县县委当晚召开常委会，决定给予7人免职处理，给予1人全县通报批评，3人黄牌警告处分。四川、昆明等地也出现了类似的处理决定，这充分显示了我国行政问责制的随意性、情绪化和长官意志。

　　3.问责手段

　　一是重官场，轻民意。行政问责制本来是一种制度安排，但现在却演变成了“一把手”工程，由“一把手”决定如何和对谁进行问责。表现在两个方面：一是在对谁问责、问到何种程度上，大多以上级和当地党政主要领导的意图来进行，相关职能部门只是对领导意图的执行；二是在官员复出问题上，更是完全以上级和当地党政领导的意图来进行，“一把手”一般会努力使官员复出的行动尽可能少地吸引民众的注意力。现实中，对于群众要求问责呼声很大的一些官员，政府并没有做出积极的响应。可以说，在对民间的躲避和回避过程中，对民意的听取和采纳就成了空想，民意在问责和复出两个过程中都没有介入的机会和可能。

　　二是重行政问责，轻党纪处分。根据我国特殊的国情，政府部门的高级领导干部往往身兼党委职务，但是，由于党纪问责的内部性和非公开性，在进行行政问责的时候，会有意无意忽略了党纪的处分，造成行政问责事实上流于形式。2008年6月29日，陕西省监察厅通报了“华南虎照片事件”调查处理情况，13名相关公务人员被严肃处理，其中包括2名林业厅副厅长朱巨龙和孙承骞。在国人都认为他们已经被行政免职之后，没有想到他们还仍然是厅党组成员，享受副厅级待遇，而之前的行政问责，则不过是以保留相应级别和待遇为交换的“问责秀”而已。

　　4.问责结果

　　一是重程序，轻结果。随着群众对官员监督力度的加大，以及官员对于程序法和行政程序重要性认识的加强，政府部门在实施问责制以处分官员的时候，非常注重程序上的合法性，让群众和上级机关、检察机关找不到程序上的把柄，从而不能从根本上否定实施问责的处理结果。尽管在处理程序上无懈可击，但对于问责的处罚结果却往往被大事化小。政府对干部问责的标准是群众的舆论反应强烈与否，舆论声音强烈的问责就重，舆论声音小的问责就轻，能警告的不记过，能记过的就不记大过，将问责与群众的关注程度博弈，而不是根据现有的法律法规去执行。

　　二是重高调责任追究，轻事后复出程序。为了表示在重大事件发生后的姿态，有的地方政府部门会高调对责任人进行问责，有的第二天即对责任人进行追究，并通过各种媒体宣传。如2007年因山西黑砖窑事件而被撤职的原山西省临汾市洪洞县副县长王振俊；2008年年初，因派人到北京试图拘传披露西丰县丑闻的记者，而被网民称之为“史上最牛县委书记”的辽宁省铁岭市西丰县原县委书记张志国；因震惊全国的“6·28瓮安事件”而被撤销一切党政职务的原瓮安县县委书记王勤；因三鹿奶粉事件而在2009年3月20日被记过的河北省农业厅原厅长刘大群等等。他们都被相关媒体高调宣传，但很快就异职复出、异地复出、异时复出，有的甚至被提拔重用。官员在问责过程中得到升迁，是对现行行政问责制的讽刺。正是因为新世纪网络的发达，才使得资讯的传播突破了原来的途径和模式，才得以在短时间内被国人所知悉，否则，被问责官员的复出将无人知晓。

　　三、行政问责制异化的原因

　　行政问责制在实施前和实施过程中显现出来的种种异化现象，究其原因，主要表现在7个方面。

　　（一）法律法规不健全

　　虽然行政问责制已经有了一个时期的实践，行政问责的法律、法规、规章和规范性文件很多，但目前还没有一部统一的、内容全面的行政问责法律，实践中需要问责的许多情形、程序等都没有相应的明确规定。各级和各地政府大多依据执政党的党纪来对行政部门领导实施问责，一些部门和地方结合自身特点制定了问责的行政规章，但重点不同、内容各异，且法律效力较低，因此适用性受到了很大的限制，对问责事件的指导缺乏普遍意义。这是产生“问责难、难问责”的主要原因之一。在2008年汶川地震全国哀悼日期间组织公款旅游的山东滨州市工商局长邵立勇，事后受到党内严重警告处分，被免去局党组书记、局长职务。5月初，邵立勇复出担任威海市工商局长。山东省工商局有关负责人称，调任邵立勇不违反规定。[1]这从一个角度说明，法律法规的缺失对问责制度实施的影响是巨大而深远的。

　　（二）部分领导干部对宪法精神领会不够

　　1982年宪法规定了行政首长负责制，这是对行政首长和政府进行问责的法律渊源。在当前关于问责制度法律法规不健全的情况下，领导干部应该以此为实施问责的最高法律依据，不出台与此相悖的法律法规，不实施与此相悖的问责行为。领会行政问责的宪法精神还应明白对政府和行政首长的问责是法定的权利和义务，具有法定性和强制性，不能滥用也不能放弃。这就可以大大减少“问责难、难问责”现象的发生。

　　（三）被问责的人对问责制度理解不充分

　　被问责的人通常对问责制度理解不够、不深、不透，往往认为被问责是自己倒霉，运气不好，而不知道这是自己承担责任的一种表现形式。由于各地执行问责制度的标准不一、尺度不一、效果也不一样，被问责的人就会参照评估自己所受问责的程度，常以此作为与问责机关讨价还价的筹码，最终形成一种公利与私利的交换。在这种交换中，少数人获得了私利，伤害的却是公共利益、国家的尊严和政府的诚信。

　　（四）自体问责问题多多

　　在不考虑党委在问责制度中的重要角色的情况下，当前的行政问责制度，大多以上级行政机关作为问责主体来实施，上级行政机关认为应该被问责的才会被问责，上级行政机关认为可以免于问责的就会免于问责，“大事化小、小事化了”是行政问责制实施过程中的潜规则。因此，在发生问责事件后，责任机关往往会去上级机关大力游说，以影响上级机关的问责决策。由于上下级的行政机关在长期的分权和合作过程中形成了事实上的利益共同体，在法律缺失的情况下，上级通常也倾向于维护下级的利益，这就增加了问责的难度。

　　（五）权力机关、媒体等监督不够，人民群众缺少话语权

　　在问责的博弈中，权力机关的地位没有得到充分肯定，其法定职权没有积极行使，很多情况下都只是配合政府的问责工作。作为监督主体之一的新闻媒体，其监督权受党和政府限制过多，自由监督的空间较小。正是由于权力机关和媒体的监督不力，作为公共权力让渡者的人民群众的话语权就被制度性地削弱了。而正是人民群众话语权的弱化，才造成民众在与责任机关和责任人的博弈过程中处于不利地位。给予人民群众更多的话语权，对于行政问责制度的完善具有至关重要的意义。

　　（六）监察部门的监管力度不够

　　监察部门负责行政问责制度的贯彻落实，行政问责制度实施的效果如何很大程度上与监察部门的工作力度有直接关系。当前，自上而下的行政问责领导体制和工作体制没有完全建立，问责的重点也不够突出，对行政绩效的问责力度不够。此外，还要解决行政问责制与对公务人员的“纠偏、惩处、教育、保护”四项基本职能的矛盾问题。

　　（七）司法部门没有主动衔接

　　行政问责不是党纪处分，也不是司法处罚，但在实践中，却存在着以行政问责代替司法处罚的情况。以“三鹿奶粉”事件为例，2008年8月2日，三鹿集团将奶粉受污染的情况上报了石家庄市政府，但市政府未上报。直至2008年9月8日，新西兰总理克拉克召开了一个部长级会议，决定跳过中国地方政府官员，将相关情况通知中国中央政府，由此逐步揭开瞒报的真相。之后，三鹿集团董事长受到审判，一批官员受到行政问责，但在如此重大的案件里，没有任何一名官员以渎职罪受到审判。我国《刑法》第九章第三百九十七条规定：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。第四百一十四条规定：对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员，徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，因玩忽职守，导致20人以上严重中毒的应予立案。而在此案件中，司法机关表示出的沉默有着更为深刻的原因，但在很大程度上却减少了官员的犯罪成本，大大增加了其应对问责的博弈能力。

　　四、以切实有效的措施防止行政问责异化

　　由于我国的行政问责制目前仍具有一定的功利性，问责制度异化的根本原因，在于相关利益对制度内涵的矫正。针对问责制度中存在的问题，一定要积极加强制度建设，将行政问责制度引领、规范到健康的道路上来。

　　因此，管理者在制定制度时，必须考虑到相关利益人的博弈究竟会对制度的实施带来什么影响。否则，无论怎样强调执行力，强调增大执行力度，都有可能是白费气力。而当某个制度一旦异化到了与制定它的初衷完全背离的时候，就需要适时改革。另外，人们在社会生活中不得不与这种异化现象作斗争，以便能够成为自己创造出来的东西的主人。对于行政问责制度来说，就是要防止和纠正其中的异化，以使行政问责制度达成真正、切实维护公众的公共利益的目标。

　　（一）积极推进法律建设

　　适时启动制定《公务人员伦理法》、《行政问责法》等法律，从法律层面对行政问责中的谁来问责、对谁问责、如何问责、如何加强纪律和监督、问责后复出等进行规范。以法律形式对行政问责的适用对象、范围、标准、程序等做出具体而明确的规定，及时修改相应的法律、法规和政策规定，减少行政机关在实施问责制过程中的自由裁量权。

　　（二）加强对各级领导人员的宪法精神教育

　　在当前行政问责制尚不完善的情况下，以宪法精神指导行政问责工作是约束行政机关行为、保障人民群众利益、增加政府合法性、提升公众对政府信任的有效手段和根本保障。

　　（三）强化人民群众的话语权

　　通过制定相关法律法规，鼓励人民群众自由言论，使权力机关、人民群众、媒体等的监督制度化、常态化。

　　（四）发挥监察机关的监督作用

　　不仅要积极开展各级公务人员的行政问责制的教育，使其充分认识到行政问责的重要意义和严肃性，监察机关还要积极补位，在法律和制度缺失的真空地带要有所作为。同时，对政府机关做出的行政问责的结论给予监督，尤其是对社会反应强烈的事件要做最后的审定。

　　（五）鼓励司法机关介入

　　对于重大事故的问责，不应仅局限于对当事人给予党纪政纪处分，要通过积极的司法介入，充分发挥司法机关的规范和警示作用。行政问责可以与司法介入同时进行，该问责的问责，该追究刑事责任的追究刑事责任。这不仅可以加大问责事件责任人的违法成本，而且具有强大的震慑作用。

　　（六）重视互联网监督

　　随着科技的进步和社会的发展，人民群众受教育程度也越来越高，互联网成了生活的必需工具。我国已经有了世界上人口最多的网民，而互联网也由于其信息传播的即时性、广泛性、非特定性、无界性和难控性，成了信息传播的重要渠道。很多被传统媒体封锁的消息都是从互联网上曝光并产生巨大影响的。政府机关应该充分重视网民意见，积极分析网络舆情，及时作出反应，应用好这一加强行政问责的重要监督手段。否则，即使对相关事件进行了问责，公众也会怀疑政府的执行能力，继而损害公众对政府的信任。


【作者简介】
吴春华，天津师范大学廉政建设研究中心副主任，公共管理研究所所长，教授，博士生导师；强恩芳，天津师范大学政治与行政学院。

【注释】
[1]参见《新京报》，2009年5月14日。


【参考文献】
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{7}新华网.中国首次公布汶川大地震遇难和失踪学生人数[EB/OL].[2009-05-07].//news.xinhuanet.com/newscenter/2009-05/07/content_11330674_1.htm.