论我国城市居民住房权的实现保障

【出处】《法学论坛》2010年9月第5期
【摘要】安居是人类最基本的需要之一。享有适当住房是公民的一项基本人权，它关系到人们能否有尊严地生活，也关系到社会的公平正义与和谐稳定。改革开放以来，中国城市住宅建设快速发展，城市居民住房条件得到较大改善。但城市廉租住房建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，部分城市低收入家庭住房还比较困难。保障城市居民住房权的实现是国家的一项基本职能，为此，国家应该认真对待住房权这一基本人权，更新思路，改进制度安排，有效整合资源，多管齐下，确保城市居民“人人有适当的住房”，过上更加幸福、更有尊严的生活。
【关键词】住房权；城市居民；人权保障
【写作年份】2010年


【正文】

　　“住有所居”是党的十七大明确提出的改善民生的重要目标，也是今年“两会”的热议话题。住房问题之所以引起人们的高度关注，首先因为它是人们生活的必需品；其次在住房方面确实还存在一些需要解决的问题。“蜗居”、“蚁族”、“房奴”等社会流行词折射出中国人的住房之痛。过去一年中国房地产市场火爆、房价飙升的背后，是城市中低收入阶层和大量“夹心层”游离于住房保障体系外的无奈和辛酸。据2009年12月7日中国社会科学院《2010年经济蓝皮书》披露，我国房价收入比超过合理承受范围，85%的家庭无力买房[1]。因此，国家有必要改进制度安排，完善立法，加强监督，整合资源，多管齐下，确保城市居民“人人有适当的住房”，过上更加幸福、更有尊严的生活。

　　一、住房权的概念及其实现意义

　　公民住房权是近几十年才逐渐发展起来的基本人权概念，它经历了政府无责、政府承担道义责任、政府承担法律责任的演进过程[2]。改革开放以来，我国经济持续高速增长、国民衣食无忧之后，住房作为生活必需品便很自然地成为最基本的民生问题。住房和医疗、教育问题，被人们称为压在最广大人民群众头上的新“三座大山”。如何保障公民的住房权，特别是中低收入家庭能够享有适当的住房，是中国政府面临的新问题。

　　（一）住房权的概念

　　住房是个人生活的必需品。马克思指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。[3]”笔者认为，住房权的概念存在广义和狭义之分。广义的住房权是指具有平等地位的公民及其组成的家庭，以获得可以承受起的、适宜人类居住的由国家和政府保障其实现的，具有满足正常生活所需的基础设施并不受歧视的住房权利。具体说来，它包含以下子权利：第一，是住房所有权，即房屋所有者对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利；第二，是房屋居住权，指住房使用者虽不具有产权，但具有满足正常生活所需的基础设施并不受歧视的住房权利；第三，是住房保障权，指政府有义务构建基本的住房保障体系，使一国公民免于受到诸如住房紧缺等难题的困扰；第四，是住房宜居权，指住房环境与居民的文化生活习惯相适应。狭义的住房权不包括住房所有权，它仅指政府有责任保证所有社会成员住有所居，强调的是每个公民有权拥有一个像样的栖身之所，而不一定对住房拥有产权。本文采用狭义的住房权概念。

　　（二）住房权的理论依据

　　住房是人的一种基本权利，其理论基础是人权理论和国家责任理论。人权是指人作为人应该享有的权利，它是一种综合性和本源性的权利。所谓人权的综合性，是指人权是由众多权利构成的权利体系。人权的本源性一方面指人权是人取得和享有各种具体法律权利的基础，另一方面指人权也构成了公共权力正当化的来源和基础[4]。即国家的建立不是靠武力与强制，而是所有人自愿让渡自己的部分人权，彼此间达成一个基本契约，并建立国家来履行这个契约，因此，建立国家的目的是为了改善所有人的生存环境，以更好地保障和实现自己固有的人权[5]。

　　住房问题是任何社会和国家都不可忽略的问题，也是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要衡量标准。住房权是一项满足人类最基本生存和发展的权利，更是一项具有复合性的宪法权利，需要国家积极主动地保障才能实现。具体来说，国家对住房权的实现有以下三个层次的责任：其一是市场保障，对于完全靠公民自己购买房屋的情形，国家的责任是发展并规范健康的商品房市场；其二是援助性保障，即政府通过一定的补贴资助公民购买房屋来保障公民住房权的实现；其三是救助性保障，即对无力买房者，政府通过提供廉租房，以实现其住房权。总之，国家的合法性来源于人权及对人权的有力保障。住房既有商品属性，又是重要的准公共产品，因此，保障公民住房权的实现，是国家义不容辞的责任。

　　（三）保障城市居民住房权实现的意义

　　由代表国家的中央政府和地方政府来保障城市居民住房权的实现具有重大的实践意义：

　　1、住房权是一项影响公民许多重要权利实现的基本人权。衣、食、住、行是人们生存的最基本条件，住房权是源于人的自然需求和社会需求的基本人权。根据联合国一些人权机构的分析，许多人权的享有都离不开适当住房权的实现。这些权利包括：人格尊严的权利，不受歧视的权利，适当生活水准的权利，自由选择居所的权利，言论自由和结社自由的权利，人身安全的权利，个人隐私、家庭、住宅和通讯不受任意侵扰的权利。同时，享有适当、安全和有保障的住房对于人们能够享有如下权利具有重要影响：环境卫生权、获得高标准精神和身体健康的权利等[6]。自1948年《世界人权宣言》将住房权作为基本人权后，联合国多部人权公约及区域性人权公约和许多国家的宪法都明确将住房权作为公民的一项基本权利固定下来。

　　2、住房权的实现是国家存在的基础。人们建立国家的目的就是为了更好地实现人权，在对待国家和人民关系方面，英国著名启蒙思想家洛克认为，“国家没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。[7]温家宝总理也说过：“国家发展的最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求”。[8]因此，尊重和保障人权是国家存在的正当性来源和基础。如果说公民权利和政治权利相对应的国家义务属于消极义务，国家只要不采取侵犯个人以上权利的行为就基本上可以保证其实现，社会权利则要求国家积极干预社会经济生活，消除因经济、社会的不公平而引起的社会弊端，保护和帮助弱者。在国际公约中，住房权主要规定在经济、社会和文化权利的国际公约中，我国的《国家人权行动计划（2009——2010年）》也把住房权放在“经济、社会和文化权利保障”中。因此，基于住房权属于社会权的范畴，国家必须为公民积极地创造条件和机会，实现人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的住宅。

　　3、住房权的实现是促进社会公平正义的需要。罗尔斯在其论著《正义论》中提出正义的一般观念是所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等的分配，除非对一些或所有社会善的一种不平等分配有利于最不平等者[9]。具体说来，正义包括平等和差别两个基本原则，平等原则要求机会平等、自由竞争，但是由于每个人的天赋、机遇不同，会导致人与人之间出现不平等的情况，这种不平等需要缩小和弥补，这就是“差别原则”强调保护最弱群体的意义所在。具体到住房权上，我国实行住房改革后，城市居民的住房来源绝大部分依靠市场的调节，由于市场失灵，分配不公等原因，导致城市中低收入阶层面临“住房难”问题。为了维持社会的公平正义，保障少数人的生存和尊严，国家有义务保障他们的住房权，国家出台保障房政策，就是差别原则的体现，是为了让公平正义的阳光照耀每一个公民。

　　4、住房权的实现是维护社会和谐稳定的需要。民生关乎民心，民心关乎政权，安居才能乐业，对于安土重迁的中国人来说，没有什么比拥有一个栖身之所更为重要的了。“人无恒产则无恒心”，把实现住房权当作社会和政权稳定的前提，是历朝统治者们的执政圭臬。众所周知，最稳定的社会结构是橄榄型的，富裕阶层和贫困阶层处于两端，中产阶层处于中间。造就一个庞大的中产阶层以实现社会结构的优化，以保证社会的长治久安与协调发展，业已成为中央高层与社会各界的共识。为此，国家要切实解决目前的高房价和低收入者住房来源问题以保障中低收入者住房权得以实现，从而，实现社会的和谐稳定。

　　二、我国城市居民住房权的现状及其原因分析

　　目前，我国初步建立了以住房公积金、经济适用房和廉租房为主要内容的住房保障制度，一定程度上缓解了一些中低收入家庭住房的困难。但还有不少城市居民的住房权无法得到保障，仍然面临“住房难”的问题。

　　（一）我国城市居民住房的现实状况

　　一方面，我国实行住房制度改革以后，各级政府为了保证GDP的增长，普遍将房地产视为促进经济发展的主要动力，因此偏重于推行房屋自有的住房政策，将大多数社会成员推入房地产市场，鼓励社会成员买房，造成房地产过度市场化，忽视了保障性住房的建设。同时，由于投机性买房和炒房现象的存在，助推房价不断飙升，高歌猛进的房价，不仅城市低收入群体买不起住房，而且中等收入者大多也是望“房”兴叹。中国目前各大城市的房价与收入比指数严重超出了居民的可承受能力，据中国社会科学院《2010年经济蓝皮书》披露，我国2009年城市居民房价收入比高达8.3倍，大大超出合理承受的范围。

　　另一方面，一些地方政府对保障性住房的供给不足，保障范围覆盖面狭窄。供地方面，现有的权威数据显示，2009年1至11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。投资方面，全国人大财政经济委员会的调研报告显示，截至2009年8月底，当年全国保障性住房建设完成率只有23.6%。另有一些地方政府建设的经济适用房，“经济”却不“适用”。在“土地财政”之下，地方政府用于经济适用房建设的往往是低价格、较偏远的土地，大多远离主城区，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少[10]。结果是不少中等收入者买不起房，许多低收入者无保障性住房可居，其住房权难以实现。

　　（二）许多城市居民住房权难以实现的原因

　　1、政府重视和法律保障不够。

　　（1）政府重视不够。住房是一项特殊的商品，仅仅依靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题，要解决城市弱势群体住房的问题，只有依靠国家的积极作为才能做到。但是，在我国住房制度改革过程中，政府长期缺乏住房人权意识，认为住房问题仅仅是经济问题、产业问题，而忽视了住房权作为基本人权的一个分支，与公民的生命权、健康权等基本人权具有同等重要的地位。政府完全有义务运用宏观调控的手段，采取相应的措施来保障公民住房权的实现，但在政绩和利益的驱使下，地方政府对发展房地产市场乐此不疲，而对于廉租房制度与经济适用房制度在实施的过程中往往采取尽可能的控制措施。

　　（2）现行宪法未对住房权加以确认。美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利来讲是一种稳定器，对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章的目的，就在于使今天所赋予的权利不会在明天被剥夺。”[11]法在以国家意志赋予人民法律权利的同时也规定了国家机关为实现此种权利而应承担的职责。因此从法律层面来保障公民的住房权的实现是非常必要的。虽然我国现行《宪法》第39条规定：“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”但此规定仅仅是强调住房权中住房自由权，并未涉及住房保障权。宪法是公民权利的保障书，宪法中公民住房保障权的缺失会导致国家逃避在住房保障上应尽的义务。

　　（3）缺乏狭义法律的直接保障。在我国宪法还不能直接司法适用的情况下，法律（狭义）对公民权利的实现和保障就显得至关重要，但我国至今还没有建立起一个完整的住房保障法律体系。目前与住房有关的规定一般只限于部门规章，更多的是以决定、通知的形式出现。其法律位阶太低，对相关部门和地方政府的强制力不足。公民也因此觉得享有住房权仅仅是政府的“施恩”而非自身的权利、政府的义务。

　　2、住房保障政策存在失误和执行不力问题。

　　（1）我国从20世纪90年代开始推行的住房改革政策过于依靠市场且对商品房市场的调控不到位。改革开放以前，我国实行的是高度计划的福利房分配政策，单位体制内的成员由单位解决住房问题。改革开放以后，我国的住房供给从逐步的商品化向全面、快速的市场化方向发展。由于住房兼具民生和商品双重属性，大多数国家住房既有市场供应的商品住房，又有政府支持投资的公共住房。但我国在过去10年过于重视通过房地产市场解决住房需求，面向低收入群体的保障性住房供应不足，许多地方未能建立起针对低收入家庭的住房保障制度，而是试图以“人人买房住”来实现全社会的“住有所居”。结果导致房价的过快上涨，使那些低收入家庭更加买不起房。这种只强调住房的商业属性而忽视其民生属性的指导思想，导致私人住房和公共住房发展极不平衡。

　　进入新世纪后，中央政府开始调整原有的政策，对房地产市场实施宏观调控，意图平抑房价与调整房屋供给结构，使多数人都住得起房。但因没有触及体制问题，且一些地方政府执行不力，宏观调控往往成“空调”，成效不大。

　　（2）保障性住房政策的推出过晚，欠账太多。城市日益严重的住房问题使政府逐渐认识到通过市场化让所有家庭拥有住房的所有权，既不现实，也不可能，住有所居不一定要对住所拥有产权。2007年，我国开始转变“重市场、轻保障”的住房供给模式，将保障性住房建设提到前所未有的高度。但由于推出过晚，部分城市住房保障制度建设仍然滞后，中低收入家庭的住房难问题仍然突出。此外，保障性住房具有社会保障的属性，其建设用地由行政划拨，这使得长期以来以房地产为主要财政来源的各级地方政府对保障性住房的投入力度较小，欠账太多。

　　3、监督机制存在漏洞。

　　（1）监管机制存在较大缺漏。由于监管机制不完善，一些地方在住房保障制度实施过程中，没有建立住房档案和收入档案，导致住房保障政策的制定和保障性住房的分配缺乏必要的客观依据，这使保障性住房变相成为投资产品，虚假骗购保障房、廉租房，非法转租等现象频发。在保障性住房分配过程中，相关部门缺少严格的审核制度，不做认真调查就进行分配，以至出现了“200平方米以上的豪华经济适用房”、“开宝马车购买经济适用房”、“六连号”等背离政策初衷的现象。此外，住房保障是为居无定所的人“雪中送炭”，而非为有房者“锦上添花”。因此，当获得国家住房救助的人有能力自力更生时，就该让其退出保障范围，把住房保障资源用在那些最需要的低收入居民身上。然而现实中由于退出机制难以实现，造成福利固定化。

　　（2）住房保障领域缺乏问责制。在保障性住房建设这个问题上，有的地方政府每年都高喊保民生口号，但落实到建设层面总是“只见楼梯响，不见人下来”。其根源在于没有保证保障房建设这一类重大民生问题的问责规定，对地方官员在落实保障性住房政策上缺乏有效的考核与约束机制。只有认真执行行政问责制度，对落实中央政策和措施不力的地方政府和部门有关领导实施问责，才能促使地方政府认清自己的责任，端正自己的态度，加大工作力度，帮助百姓实现住房权。

　　三、促进我国城市居民住房权实现的对策

　　“民生无小事，枝叶总关情”，住房对于人类来说是必需的生存条件，国家应该认真对待这项基本人权，更新思路，改进制度安排，有效整合资源，多管齐下，确实保证城市居民“人人有适当的住房”。

　　（一）构建较完备的法律保障体系

　　1、在宪法中增加“国家保障公民基本住房权”条款。有学者认为：“在人权的保障体系中，宪法保障是首要的、也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障，任何人权保障将成为无源之水、无本之木。”[12]作为法律体系中的“母法”，宪法应该将住房权确认为公民基本权利，在此基础上建立对住房权的保障体系。世界上大多数国家已将公民住房权写入宪法予以保护，我国只有在《宪法》中增加“国家保障公民基本住房权”条款，才能为公民住房权的实现奠定根基性的基础，才能提高国家和社会对于公民住房权的重视程度。

　　2、加紧制定住房保障性法律。目前我国具有最高法律效力的宪法至今仍未能成为司法领域裁判的直接依据，当我国宪法中规定的住房权受到侵害之时，公民也无法得到应有的司法救济，因此，除了在宪法上确立住房权外，我国还应当配合制定相关的部门法。针对我国的现状，笔者提出以下两点立法建议：

　　其一，加快《住宅法》的立法进程。虽然20世纪80年代末我国就已提出制定《住宅法》，但是由于立法条件还不具备，因而被无限期的搁置。《住宅法》作为一部调整住房关系纲领性的法律，其立法宗旨和目的在于保障公民的住宅权益，提高公民的居住水平和住宅负担能力，建立、健全我国的住宅市场机制，确保城镇居民在政府和社会的帮助下都有能力住在有良好环境和负担得起的适宜住宅之中。因此，必须加快其立法进程，以统筹住房权的全面落实。

　　其二，加快《住房保障法》的出台。该法属于“社会保障法”范畴，也是一部纲领性的法律。其宗旨是保障公平和救助，以法律的形式来保障低收入群体的住房问题，切实保障公民住房权的实现。目前，《住房保障法》已经开始起草，并明确规定各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。除上述这两部法律以外，笔者认为，我国还应当针对住房问题制定其他相关配套法律，从而建立起完善的住房权法律保障体系。

　　（二）构建正确且有效的住房保障政策体系

　　1、推出正确的住房保障政策和房地产调控政策。解决群众住房问题是重要的民生事业，也是经济发展的重要目标和政府义不容辞的责任，必须强化政府在住房保障中的主导和核心作用。中央和地方政府要将房地产政策和住房政策区分开来。房地产政策是一种经济政策，注重市场效率；住房政策是一种社会公共政策，注重社会公平和居民的基本住房需求，它要解决的问题是使不同收入状况的居民住有所居。许多国家的经验证明，住房供应既要靠市场手段，又要依靠大量的公共政策手段。据此，对于住房，中央和地方政府都要确立以民生保障为主，经济带动为次的住房发展政策；对于房地产，中央和地方政府都要确立以稳定经济，弱化和控制房屋投资、投机功能的房地产调控政策。

　　2、建立刚性的财政支付保障制度。财政支付能力是保证住房保障制度运行可持续性的基础因素，在很大程度上决定了住房保障制度运行的效果。为了使保障性住房建设不因资金短缺而受阻，国家有必要建立刚性的财政支付保障制度：第一，建立中央对地方的住房保障转移支付体系。为增加政府对住房保障的支持力度，应尽快建立中央对地方住房保障资金转移支付机制。建立地方各级政府的标准预算，以确定中央对地方以及地方各级政府间的财政转移支付，使社会成员所享受的住房保障能够大体一致，实现公共服务均等化的目标；第二，要明确中央和地方政府在住房保障中承担的资金投入责任。为此，有必要完善从中央到地方的各级财政体制，尽量做到事权与财权相匹配，充实地方财政收入以保障各级地方政府能够履行政府职责，满足公共管理所需的财力。

　　3、制定科学的保障性住房政策。住房具有商品和民生的双重属性。政府在制定住房政策时应该选择较为中立的住房政策，确保不同的社会群体都能够获得实现住房权的渠道。具体说来，要针对不同的阶层采取不同的政策：第一，针对城市高收入阶层，由于其拥有较强的经济实力，在商品房市场中可以独立解决自身的住房问题，并且在市场中能更好地满足其住房在品味上的需求，因此，其住房权的实现可以完全市场化；第二，针对城市中等收入阶层，由于其经济实力有限，政府应加强政策引导，建立多层次的住房贷款制度和住房补贴制度，完善住房公积金制度，多种渠道进行住宅融资，在税收方面和住房贷款利息方面予以扶持，帮助其买房，以实现其住房权；第三，针对城市中等收入阶层，由于各方面的原因自身根本无法解决住房问题，因此需要政府履行职责，加大共有产权房、经济适用房、廉租房建设的投资，以实现其住房权。

　　（三）构建有效的监督保障机制

　　1、强化政府责任。一些地方政府没有真正理解“做蛋糕”的目的和“分蛋糕”的重要性，在畸形的利益驱动下，致使住房保障政策执行不力。中央政令得不到有效的执行，与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。针对政策执行不利等现状，笔者认为，应当要按“新国十条”的要求，在住房保障工作中实行省级政府负总责、市级政府抓落实的工作责任制。要加强对地方政府工作的考核和监督检查，建立约谈、巡查制度。建立政策执行奖惩机制和问责制度，在对各级政府和官员的绩效考核中，把保障性住房政策的执行情况纳入综合考评，对没有切实执行保障性住房政策的地方政府官员进行相应的处罚；对坚决执行保障性住房政策者予以奖励。

　　2、完善住房保障制度的监管机制。对于我国保障性住房的分配，政府要完善审核体系、管理体系和监督体系，采取居民公示、跟踪调查、动态管理、社会监督等多种方式。具体说来，首先要对不同住房保障措施的实施范围加以确定，建立明确且具有可操作性的收入状况评估系统；其次，对于申请住房保障的居民应该核实其申报材料，并通过走访等调查方式审核其资格；再次，对于保障性住房的分配要坚持公开的原则，采用向居民公示等方法加强社会监督；最后，要建立住房退出机制，对那些已经有能力自己解决住房问题的居民要及时收回其占用的保障性住房。日本和英国住房保障制度成功的精髓并不在于是否给房屋产权，而是用一套严密的制度设计，并有专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制保障对象退出，确保需要保障的人独享保障房[13]。我们可以向日本和英国学习，建立住房退出机制，使有限的住房资源真正落实到最困难的居民身上。




【作者简介】
黎晓武（1966-），男，南昌大学立法中心研究员，法学院副教授，法学博士，研究方向：宪法学和行政法学。


【注释】
[1]陈佳贵，李扬.2010经济蓝皮书：中国经济形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2009：12。
[2]孙军帅，范丹丹.秩序与规则—公民住宅权研究[J].法制与经济，2008，（4）。
[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：574。
[4]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2007：322-323。
[5]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2003：28。
[6]常健，郭薇.中国住房保障制度与公民住房权保障[DB/OL]：http：//www.humanrights.cn/cn/zt/qita/rqxz/cj/3/t20100525_595937.Htm.
[7][英]洛克.政府论（下）[M].叶启芳，翟菊农，译.北京：商务印书馆，1964：91。
[8]姜妍.温家宝总理访谈结集出书[N].新京报，2010-04-01。
[9][美]约翰•罗尔斯著.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译，北京：中国社会科学出版社，1988：302-303。
[10]叶锋.经济适用房“共有产权”前瞻[J].瞭望.2010，（7-8）。
[11][美]E•博登海默•法理学——法律操演与法律方法[M].邓正来，译，北京：中国政法大学出版社，1999：293。
[12]李步云.法理探索[M].长沙：湖南人民出版社，2003：207。
[13]马光远.经适房“退出机制”当学英国和日本[M].南方周末，2010-04-01。