我国公民住房法治保障研究

【摘要】“民以食为天，人以居为本”，安居才能乐业。今年，北京、广州、深圳等城市通过房屋限购令。试图通过限购的方式来抑制房价，解决公民买房难问题。本文所要探讨的就是我国公民的住房法治保障问题。如何在法律上解决低收入家庭或公民的住房问题，并从法律层面上进行有效保障；法律人能够为公民住房问题做些什么；廉价租房制度是否行得通；经济适用房买卖的标准如何确定；住房金融制度的如何建立；农村宅基地如何更便捷的流转从而确保物权的实现，很多问题都值得我们深入思考……本文就以一个法律人的独立思维仅对我国住房制度进行一些简单的探讨。
【关键词】住房；法治保障
【写作年份】2010年


【正文】

一、政府、房地产企事业单位的社会责任法律化

留住青春的不止是青青小草，还有五彩鲜花，因此必要的防护措施是必要的；解决住房问题的措施如果想要长期发挥独特魅力，那么必要的法治保障是必须的。近年来，一些地方政府片面追求GDP的增长，把房地产市场当作带动本地区拉动经济、增加税收和财政收入的主要手段。而房地产商通常却把建设廉租房、经济适用房等保障性住房当作负担，因为获利甚微。在这样的情况下，许多地方的保障性住房供应普遍不足，大量中低收入群体的住房问题得不到及时的解决，廉租房、经济适用房在一些地方成为华而不实的 “空中楼阁”，变成低收入家庭眼中的真实的“镜中花”“水中月”，让人望尘莫及。真正需要住房的人得不到法律的救助和政府的保障，投机取巧的人却能够在此时钻法律的空子为自己谋求私利。

法律作为道德的底线，在规范政府和人们的行为时发挥着潜移默化的作用。但是由于目前我国的法制建设比较薄弱，市场经济又不尽完善，人们的素质良莠不齐，因此更要依法进行保障，坚持“依法办事原则”，即有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。只有这样，我们国家的各项事业才能够有条有理的向前发展。所以，国家和各地的政府应当根据各地住房市场的现实情况和人们的实际需要对相关房地产法律法规加以完善、修改和细化，同时建立或完善的住房法治保障制度。国家在此基础上，使“居有其屋”，“公民所有的住房依法享有最大的经济效益”成为公民的《宪法》权利，并建立起一套完整的、科学的、真正能够解决老百姓住房问题的房地产法律体系。

（一）公民住房权利确定为政府的法定责任

毋庸置疑，房地产在任何国家的重要意义都不能小觑，同时政府在解决国民住房的问题上发挥着不可替代的决定作用。“2009年6月1日开始施行的《厦门市社会保障性住房管理条例》，作为全国第一部社会保障性住房地方法规，该条例从立法上强调解决居民的住房困难是政府的重要职责，使社会保障性住房的管理工作正式纳入到法制化轨道。”[1]

在美国、韩国、日本等许多国家，政府都将为所有公民提供他们买得起的房屋作为他们的政府责任。因此我国也应当将“满足公民的住房要求和基本住房条件”确定为政府的责任，甚至确定为法定义务。只有这样，我国公民住房制度才能真正在我国扎根，住房制度地法治保障及其实施才能真正的落到实处。

因此政府应当加强领导，有针对性地深入调查，突出重点，立足本国的国情，根据各地区的社会经济发展水平，低收入家庭的多少，资源环境的承载能力，住房问题的具体情况，认真制定住房建设规划和住房的年度建设计划，同时妥善解决进城务工的农民工的住房问题，加强监督；同时政府应当每年提取一定比例的城市土地出让净收益，纳入财政预算安排的住房保障金；专款专用，住房保障金统一纳入财政专户管理，专项用于保障性住房的开发建设、住房筹集、维修管理以及发放货币补贴，若是随意动用该笔款项，怠于履行法定责任时，引起严重的社会不良后果，政府负责人员将会受到法律严惩。

当公民的住房权利真的转变为政府的一项法定义务时，政府必将会更加全身心投入其中，因而能更深刻地体现我国的政府是真正的人民政府，是一切为人民服务，为人民谋求福利的政府，从而真正体现胡锦涛同志所说过的：“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”同时还突显出我们社会主义国家独特的优越性。

（二）房地产企事业单位的社会责任法律化

国家为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，在我国的《城市房地产管理法》中，对房地产问题做了很多规定，但都是规定房地产开发、经营管理的注意事项，房地产流转（抵押、租赁等）问题，房地产交易秩序等等，并未对社会成员的安居问题做出任何规定。

然而我国房地产法的基本原则之一就是“城镇住房商品化原则”，[2]即国家根据社会和经济的发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件，不断满足人民群众日益增长的住房需求。通过该原则，我们得知房地产市场的作用不仅是为了房地产投资方自己盈利，也不只是为当地政府创收，最根本的是要满足每个社会成员的基本居住条件和基本住房需求，做到“人人有住房”。易宪容曾经提到：“房地产市场的支柱性是建立在在每一个中国公民的基本居住条件得以不断改善与提高的基础上的。”[3]如果房地产商只是一味的为自己赢利，而不顾公民具体说是中低收入困难的家庭对住房的基本需求的话，房地产市场很难体现它存在和发展的合理性。此时，标榜“以满足公民住房需求”为本位的房地产市场的正当性发展，就会遭到社会大众的质疑。

对于“只为富人建屋，不管穷人冷暖”的房地产企事业单位，应当加强他们的社会责任意识，最好的办法是在法律法规中将他们的社会责任法律化。比如，政府每年规划各地要建设多少经济适用房，建设多少廉租房，占总房地产建房的比例是多少，房价的确定，以及违反这些规定应当承担的法律责任等等，各地政府都要根据本地区的情况制定详细的内容。

二、关于廉租房和经济适用房的法律适用标准

“师夷长技以自强。”鲁迅先生也曾提倡“拿来主义”，那么在当今社会，我们也可以运用“拿来主义”的精神，通过参考他国解决住房问题的成功法律制度和各项措施，“取其精华，去其糟粕”，结合我国国情创造出最合适的解决措施。

世界各个国家在经济和社会发展的过程中，大都会遇到房价飞涨，很多社会成员住房问题难以解决的情况。政府如何很好的运用宏观调控和市场调解这双左右手，来抑制房地产的泡沫经济，促使社会经济秩序一如既往的正常运转，非常考验政府的办事效率和政府领导的智慧，而韩国、日本和美国在这方面的成功经验非常值得我们认真思考和借鉴。

（一）借鉴他国适用廉租房和经济适用房的成功经验

韩国、日本都是亚洲四小龙之一，作为新兴的工业化国家，政府都非常关会成员的住房问题。美国近年来也在公民住房问题上下了很大的功夫。随着时间的推移，各项措施的不断改进、增设和完善，在解决低收入居民住房的问题上渐渐形成了较为完善的住房政策体系和住房保障措施。

1.韩国建设大量公租房。韩国解决低收入家庭住房问题最基本的政策，是由政府出资或资助建设的、并以低廉价格出租给低收入家庭的公租房。

2.日本规划大量房屋进行住房出租。日本政府加大各社团(纳入政府计划) 的住房有40 %用于出租,市场上也有部分新建的住房出租,主要原因是日本房价提高,租房有明显的福利色彩。[4]

3. 美国建设大量的廉价政府公寓住房，同时提供大量的廉租房。美国对低收入家庭住房资助的具体做法有很多，联邦政府把专项资金拨给地方公共住房管理部门, 由地方为低收入家庭提供住房资助，方法之一就是为低收入家庭提供廉价的政府公寓住房。[5]

美国提供大量的廉租房。根据房屋所在地段和周围的环境，确定廉租房的租金范围。首先，保证供出租的住宅在大小和质量方面必须符合最低自然标准；其次是，家庭支付的租金不能比公平市场租金更高。[6]

（二）建立我国廉租房和经济适用房的法律适用标准

2009的政府报告中提到，“今年拟安排430亿元，用于补助低保住房困难家庭的实物廉租房建设。”选择一些有条件的地区进行试点，把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设。为了最大限度的发挥它的真正作用，为急需解决住房问题的居民解决燃眉之急，首先要确定的是低收入家庭和低收入人口申请廉租房和购买经济适用房的标准。比如可以规定有本地户口，并且在本地区享受最低生活保障待遇的家庭或个人可以租住廉租房或购买经济适用房。

在解决他们的住房时，借鉴韩国、日本多多建设并且规划足够多的公租房。同时制定一个统一标准对低收入家庭进行界定，以低廉的价格租给符合条件的难以承受买房压力的低收入家庭，使他们先拥有一个温暖的小家。然后再通过国家制定一系列的金融政策逐渐发展到能够自己买得起房。

对于廉租房的租金价格，坚持政府主导的原则各地政府应当认真考察本地区每年的经济发展水平，人们的生活质量状况，廉租房的市场需求，家庭资产状况、廉租房的质量，所处的地段，环境承载量和廉租房周边居住的舒适方便程度等标准来划定租金的多少，并对保障住房的租金标准和销售价格实行政府定价。价格还将根据社会经济发展状况、物价变动情况人们收入水平等进行调整。并制定最低标准和最高限额，即防止任意压价，损害政府和租房者的利益，又要防止漫天要价，损害低收入者经济利益的现象发生。

对于经济适用房，笔者认为经济适用房的建筑面积最大应当控制在60——80平方米之间，各地可以根据各地的情况在这个区间内进行相应的规定。政府应对经济适用房的建设做出具体的规定，比如对于“小户型”住房达到一定比例的住房开发项目优先供给土地，或给予一定的地价优惠税金免除或价格补贴，使得房地产企业愿意主动去建设经济适用房；各地政府根据各地区的实际情况划拨经济适用房建设的资金，制定每年房地产商要建设经济适用房的具体比例，以满足本地区低收入人口和家庭基本住房的需求。

同时在经济适用房的买卖上面，政府可以规划一些有限产权的经济适用房，使低收入家庭可以购买有限产权的经济适用房。即在低收入家庭还没有能力购买经济适用房，而且廉租房又不能满足他们的生活工作的需求的情况下，可以购买有限产权的经济适用房，满足他们的住房需求。如此规定，不仅优先保障低收入家庭的住房困难，还在此基础上用经济适用房解决那些中收入家庭的住房困难，同时提供有限产权的经济适用房满足了“夹心层”的住房需求，体现了在保障对象上全覆盖、多层次、多元化的立法思路。

三、关于农村宅基地使用权流转

（一）我国农村宅基地使用权流转现状及问题

从现行我国的法律法规中看出在广大的农村地区，宅基地的使用权是不能自由流转的。粗算估计，仅就宅基地而言，全国宅基地的面积就达10万平方公里。若不能进行流转这么大规模的土地资源等于白白被浪费了。法经济学家认为有效率的物权是“对一项资源的权利具有排他性和可转让性，那么它的价值就能最大化。” [7]显而易见宅基地作为不能够自由流转的巨大财产，其价值无法体现，更不是有效率的物权了。宅基地虽然是作为保障农村居民居住权的一种保障措施而存在的，但是它作为农村人口得以建设房屋进行居住的载体，现实生活中也作为农村公民所有的一种私有财产，应当允许宅基地使用权在一定范围内进行自由流转，维护农村人口的财产权利和居住权利。

《第一财经日报》在08年曾经报道，“自2007年以来， 各地的小产权房陆续曝光。据不完全统计，小产权房的市场份额，在北京大概为20%左右， 在西安估计占到25%到30%，在深圳则可能高达40%～50%，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上”。[8]这则新闻便体现了近年来我国如涌出大量小产权房的问题，由于我们国家认定小产权房是违法的，购买者的权益不受法律保护。然而中国的高额房价，使普通公众尤其是低收入家庭难以负荷，很多人不得不选择小产权房作为安居方式之一。同时很多地方政府为地方增收，随意以公共利益为借口大肆征地搞房地产开发，占用不少耕地的同时，还严重侵害农民经济利益。很多地方政府在农村大量征地，然后高价卖给房地产商，允许他们搞房地产开发建设，赚取社会成员的钱财，却禁止农村居民自己搞房产建设，这在很多地区造成了很大的社会矛盾，小产权房随之出现似乎成为解决社会矛盾的一种必然趋势，其违法性也遭受到了社会大众的质疑。这正好反映出保障性住房及相关的保障性措施没有及时到位，而产生的不良后果。

（二）农村宅基地使用权流转的法律依据

“法有明文规定不可为，法无明文禁止即可为”。从“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”这一条可以看出，法律虽然禁止城镇人口购置宅基地，但是并不禁止农村宅基地的买卖（包括农村居民之间的相互买卖）出租与赠与，仅是农村居民再次申请宅基地的时候是不予批准的，由此看出，在一定程度上宅基地还是可以流转的。

按照《中华人民共和国宪法》第十条：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”通过这条规定，可知宅基地属于集体所有。集体土地与国有土地使用权的转让应当平等对待，集体有权依法转让土地使用权。宪法还规定，土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。因此只要集体土地转让是依法进行的，并且对土地进行了合理的开发与利用即可。同理，宅基地属于集体所有的土地，当然也可以依法转让。再根据2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件提到，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，允许农民开发集体土地。[9]

因此，即便是将一部分宅基地依法转让给房地产商，在不改变土地集体所有性质，不改变土地用途的前提下，建设了小产权房，也不违反法律规定。如政府一味的不承认其合法性，甚至将所有建设好的小产权房拆掉，重新开发土地建设房屋，是极大的经济浪费，也是对住房资源的极大破坏，不仅不利于社会秩序的稳定，更不符合社会公共利益的行为。政府完全可以把未改变土地用途的小产权房，进行回购，发展建设成为保障性住房，避免浪费社会资源。

（三）农村宅基地使用权流转的作用

设想一下，如果农村宅基地使用权在不改变其土地性质和原用途的基础上进行流转，进而允许农村宅基地使用权入市交易流转，不但能够给广大农民带来的一定经济利益，使得大量进城务工的农民工，可以有多种增收的选择，还会减轻城市的就业压力，使得城市解决农民工住房问题的压力得到大大缓解；另一方面，还会给城市房地产建设提供一定量的建设用地，而且价格远远低于城市的土地，其一使得农村的大量荒废土地以及不宜再耕作的废弃宅基地有了用武之地，其二也从根本上解决城市用地紧张的问题。对于当下超级热门的房地产业来讲，随着土地供应的主体增多，用地供应量的范围扩大，土地的价格肯定会下降，成本降低也能够使房地产商受益。同时政府对建设用地的供应垄断被打破了，而且随之而来的必将是房地产价格的降低，低收入家庭和农村居民因此收益。

四、完善法律审查监督和司法救济途径

阳光是最好的防腐剂，法律审查监督是阳光普照的必要保障。我们要坚信“人性本善”，只是在现实中的人，欲望是无止境的，大多数人难以做到“知足常乐”。恶，也从来不是市场的本性，只是那些有无限欲望的人，贪婪地想要得到一切，并伤害到不特定多数人的切身利益的时候，才显现出市场不规范，法律不完善的一面。因此，为了防止此种现象的萌芽发展，建立解决住房问题的法律监督体系是必不可少的重要环节。

各地政府应当联合建设部在本地确定一个固定的部门，专门对政府住房建设进度进行审查监督。结合城乡规划，把住房建设规划，年度计划与实施过程，进度安排等等情况，作为审查监督的重点，对于怠于行使该项责任的政府部门给与通报批评，责令及时整改；建立社会监督机制，鼓励公民积极反馈有效信息，及时发现新情况、解决新问题，确保住房建设规划落实到位，对于真实有价值的信息提供者，给与一定物质或金钱的奖励；必要时还应追究主要负责人的行政责任，若严重损害公民的人身权利、经济利益，引发严重社会矛盾，导致社会秩序不稳定，造成恶劣的社会影响时，还应追究其主要负责人员的刑事责任，以儆效尤。

虽说亡羊补牢，为时已晚，但是补好后可以防止其他的羊逃出羊圈；尽管止痛针不是解除病人疼痛的最佳方法，但是在缓解疼痛促进治疗效果方面，却起到了至关重要的作用。目前，我们国家在公民住房的问题上，其救济途径主要通过行政法的相关规定和国家赔偿法进行救济，但是这些途径远远不能够让公民的损失获得足够赔偿。所以，为了最大限度保护公民住房权利，当人民群众的合法权益尤其是低收入家庭或公民的居住权受到非法侵害时，通过司法救济途径虽不是最好的解决方式，但是却可以最大限度的挽回民众的利益，同时可以保护合法权利，惩罚非法行为，预防侵害公民住房的非法现象发生。

然而，采取何种救济途径进行救济，如何进行救济，诉讼程序如何等事项，都需要在法律中进行具体的规定。比如符合条件申请廉价租房或购买经济适用房的公民，其住房问题没得到解决甚至受到非法侵害，使得他们流离失所，有家难回的时候，谁可以作为被告来进行控告。除了侵害他人住房的非法侵害人应受到追究外，笔者认为保障公民尤其是低收入家庭住房问题的责任主体为政府，政策措施规章制度的制定主体也是政府，那么谁制定，谁负责，政府当然的成为责任主体。
 
【作者简介】
黄卫，江西省奉新县人民法院任职。


【注释】
[1]郭宏鹏：《厦门制定实施全国首部社会保障性住房地方法规》，载于《法制日报》2009年06月07日，访问于凤凰网2009年6月8日。
[2]“房地产法”，载于百度知道网址：//baike.baidu.com/view/1197447.htm，最后访问日期2010年11月2日。
[3]易宪容：《从全国两会看房地产核心问题》，载于《华夏时报》2009年3月14日。
[4]三里河：《日本如何解决中低收入家庭住房问题》，载于《经济日报》2002年8月29日。
[5]王琛：《国外如何解决低收入家庭住房问题》，载于《当代经济》，2007年第1期(上)。
[6]高文军：《美国解决住房问题政策及对深圳市的启示》，载于《特区经济》，2005年8月25日。
[7]波斯纳：《法律的经济分析[M]》.贺卫方,译.北京:法律出版社,1997年，43页。
[8]远山：《小产权房困局：10万亿土地财富分配求解》，载于《第一财经日报》2008年3月14日。
[9]佚名：《允许农民流转土地承包权放宽中小城市落户条件》，载于《海峡导报》2008年10月20日。


【参考文献】
[1]温家宝：《提出要增强内需对经济增长的拉动作用》，来源新华网2009年03月05日。
[2] 佚名：《允许农民流转土地承包权 放宽中小城市落户条件》 ，载于《海峡导报》 2008年10月20日。
[3] 远山：《小产权房困局：10万亿土地财富分配求解》，载于《第一财经日报》2008年3月14日。
[4] 中国社会科学院法学研究所课题组：《2009法治蓝皮书》全景描述2008年的中国法治，载于《法制日报》2009年02月13日。
[5] 王琛：《如何解决低收入家庭住房问题》，载于《当代经济》2007 年第1 期( 上)。
[6] 谢伏瞻等十一位作者：《韩国如何解决收人家庭住房问题》国务院发展研究中心“我国住房保障制度、调控政策及市场体系研究”课题组，载于《中国发展观察 》2007年1月。
[7] 陈雪根：《救楼市泄露的三个秘密——房地产绑架了中国经济》，载于《中华工商时报》2008年10月30日。
[8] 吴越：《从农民角度解读农村土地权属制度变革》，载于《河北法学》第27卷第二期2009年2月。