回顾与展望——记《中华人民共和国妇女权益保障法》的诞生与发展

【出处】《中华女子学院学报》2008年第4期
【关键词】妇女权益保障法；诞生；发展
【写作年份】2008年


【正文】

　　维护妇女权益是一个世界关注的重要话题。妇女权益的维护，经过了漫长而曲折的历程。第二次世界大战的结束，是妇女立法和法律地位提高的一个转折点。上个世纪40年代，联合国成立了“联合国妇女地位委员会”并采取了一系列方针、政策和有关措施。新中国成立后，党和国家十分重视维护妇女权益。1954年宪法就已确立了男女平等的原则。特别是改革开放三十年来，民主与法制迎来了春天，一批关系到公民权利的法律相继出台。特别引人注目的是，完善维护妇女权益的法律，成为国家一项重大的立法举措。

　　一、妇女权益保障法诞生的时代背景

　　(一)国际方面

　　联合国妇女地位委员会成立以来，设立了各种专门机构，经常发布关于世界妇女地位的数字和情况，帮助各国妇女争取自我的权益，开展了一系列活动。

　　1、确定1975—1985年为“国际妇女年”。其主要的宗旨是“平等、发展与和平”。目的是在妇女年要努力促进男女平等，确保妇女充分参与社会发展，加强各国妇女之间的友好联系，从而促进权益的实现。

　　2、1975年6月，召开了第一次世界妇女大会。这是历史上第一次关于妇女地位问题的全球性会议。有133个国家和地区的1000位代表出席。大会通过了著名的“墨西哥宣言”，在宣言中对男女平等下了定义，强调指出一个国家要得到充分发展，就必须要求妇女最大限度的平等和与男子一同参与各项事务。

　　3、先后颁布了有关宣言和公约。如《世界人权宣言》《消除对妇女歧视宣言》，特别是1979年通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》，这是一个保障妇女人权、具有约束力的公约。康克清同志于1980年代表我国政府签署了这个公约，经全国人大批准，于1981年9月生效，对公约的个别条款予以保留。公约要求:各缔约国“应采取一切适当措施消除任何个人、组织或企业对妇女的歧视”、“力谋妇女的充分发展和进步，以保证她们在与男子平等的基础上行使和享有人权和基本自由。”

　　为贯彻公约的精神，世界许多国家相继制定了保护妇女的专门法律或在相关的法律中规定了保护妇女的条款，同时，第四次世界妇女大会将在中国北京举行。我国80年代以来制定的妇女权益保障法就是在这一国际背景下开始的。

　　(二)国内方面

　　上个世纪70年代后期，中国进入了改革开放的新时期，国家既迎来了新的机遇，也遇到了新的挑战。妇女权益保护遇到了新问题，拐卖妇女儿童的事件屡屡发生；卖淫嫖娼重新出现，妇女的人身权益受到很大的侵害。在此期间，一方面通过立法，进一步维护妇女的权益，另一方面采取了必要的措施。

　　1980年，全国人大通过了新婚姻法，强调保护妇女儿童和老人的合法权益，并规定了具体条款。1980年施行的刑法，对侵犯妇女人身权利的犯罪行为(拐卖妇女儿童)规定了严格的惩罚。1982年公布的宪法修正案对保护妇女儿童和老人合法权益作了比较具体的规定。1983年颁布的继承法也贯彻了这一精神。

　　1984年，党中央召开了专门会议，及时明确了新时期妇女工作的方针和任务，鲜明地提出了“维护妇女儿童合法权益”的口号，具体要求各级妇联、工会、社会组织，成立为妇女服务的法律顾问处，为受害妇女提供法律帮助，同时要求各地人大制定维护妇女儿童权益的条例、办法等地方法规，为制订全国性的妇女权益保障法做好准备。

　　在现实生活中，妇女的各项权益程度不同的都受到了一定的侵害。其中突出表现在三难:一是参政难，二是就业难，三是入学难。现有法律远不能有效地解决三难问题。从总体上说，我国保护妇女的法律，应该说基本上是完备的，但仍有三点不足:一是内容不够完善，有些条款过于原则，对改革开放以来出现的新情况、新问题没有相应的规定，不易操作；二是体系不够完整，保护妇女权益的条款分散在各个法律、法规之中，没有形成统一的体系；三是缺乏保障措施，对侵害妇女权益的行为，没有具体的制裁条款。

　　为了适应国内外新形势的需要，有必要制定一部保障妇女权益的专门法律。妇女权益保障法就是在这个背景下诞生的。这部法律的问世，不仅进一步维护了妇女的各项权益，而且尽可能规定了保障措施。所以，立足于保障就是这部法律的立法宗旨，妇女权益保障法的名称也由此而来。总之妇女权益保障法是中国妇女解放运动实践经验的光辉总结，也是指导妇女事业不断发展的宏伟目标，它的颁布和实施，是中国政府忠实履行国际公约的具体体现。

　　二、妇女权益保障法的诞生和发展

　　(一)妇女权益保障法的诞生

　　1985年，全国妇联首先倡议制订一部全国性的妇女法，并组织一部分法学界的专家学者起草了妇女法的试拟稿。1987年、1988年，全国人大代表、政协委员以及妇女代表大会的代表又多次提出议案、提案和建议，要求中央成立保障妇女权益的机构，制订全国性的保护妇女的法律。这些议案和提案得到了中央的重视和采纳。1989年5月，由内务司法委员会委托全国妇联、民政部会同总工会及有关方面的专家，成立了妇女法起草小组，由20多人组成，开始进行拟订工作。在妇女权益保障法起草的近3年时间里，起草小组分赴外地、少数民族地区，进行了广泛深入的调查研究，召开有关地方、部门和专家的座谈会。同时，还参考了全国28个省、自治区、直辖市制定的保护妇女权益的地方法规，并借鉴了国外有关的法律，经反复的修改论证，形成妇女法草案，最终于1992年4月3日由七届全国人大五次会议通过，自1992年10月1日起施行。

　　“重在保障”的立法思路是1992年妇女权益保障法的主要特色。这部法律根据我国宪法的有关规定确定了妇女在政治、文化、教育、劳动、财产、家庭等方面的六大权益，在保障妇女权益的基础上重申了男女平等的基本原则。同时，为解决“三难”问题，设定了更具针对性的规定。可以说，妇女权益保障法是一部综合性的专门保障妇女权益的基本法，它既包含程序性规定，也包括实体性规定；既有民事内容，也有刑事内容，是地位仅次于宪法的基本法之一。

　　至此，我国的妇女权益保障工作已经走上了法制化、规范化的轨道，从而形成了以宪法为基础、以妇女权益保障法为主体、包括刑法、民法、婚姻法、劳动法以及各部委各地方颁布的行政法规在内的一整套保护妇女权益、促进社会发展的法律体系。

　　(二)妇女权益保障法的发展

　　进入21世纪，我国经济、社会和文化教育等各个方面都发生了巨大变化，妇女权益领域出现了许多新情况、新问题，现行妇女权益保障法已不能有效应对这些情况和问题，因此，修订妇女权益保障法成为当时一项重要的立法任务。

　　妇女权益保障法的修改，以中国具体国情为事实依据，以宪法为基本法律依据，以尊重和保障妇女人权为基本思路，突出重点，针对妇女维权工作中遇到的主要困难和新问题、新情况，有针对性地采取措施，以保障妇女权利的实现。几经努力，妇女权益保障法(修订稿)于2005年8月28日获得通过，同年12月1日起施行。

　　修改后的妇女权益保障法较之以前，有了很大的进步。首先，在总则部分进一步完善了保障妇女人权的指导原则，规定“实行男女平等是国家的基本国策”，将男女平等基本国策上升为法律；旗帜鲜明地规定了“国家采取必要措施消除对妇女一切形式歧视”；进一步明确了妇女儿童工作委员会的法律地位和职责，执法主体更为确切，强化了政府责任；规范了妇联在维护妇女权益中的作用。

　　其次，有针对性地充实了妇女六大权益的具体内容:政治权利部分，明确规定了村(居)民委员会的成员中妇女应当有适当名额，要求国家采取措施提高各级人大女代表比例；文化教育权益部分，明确了国家保证贫困、残疾和流动人口的适龄女性儿童少年完成义务教育的责任；劳动和社会保障权益部分，在原有劳动权益的基础上，增加了社会保障权益，对生育保险作了规定，同时提出反对就业中的性别歧视；财产权益部分，增加规定农村土地承包、集体经济组织收益分配、土地的征收和征用补偿费使用等，妇女享有与男子平等的权利；人身权利部分，将禁止对妇女实施性骚扰写入其中，同时禁止通过大众传媒或其他方式贬损妇女人格；在婚姻家庭权益部分，增加规定了国家和政府相关部门预防、制止家庭暴力和救助受害人的责任和义务。

　　第三，修改后的妇女权益保障法明确规定了仲裁制度、法律援助制度和司法援助制度，强化了前后章节在行为和处理上的对应关系，明确了行政责任、民事责任以及刑事责任的区别，从而提高了法律的操作性，加大了保障的力度。

　　从1992年妇女权益保障法的出台，到2005年的重新修订，近20年间，我国的妇女维权工作有了长足的进步与发展。党和国家十分重视对妇女权益的保护，不断探索、采取新的措施，我国妇女地位得到了极大的提高，妇女权益受到了切实的保护。时代在发展，社会在进步，妇女法也必将随之提升、完善和进一步发展。

　　三、不断探索、与时俱进、把维权工作推向新阶段

　　改革开放加速了我国经济的发展，但经济的发展并不等于妇女的发展。由于历史和现实的原因，妇女在社会资源的享有尚处于弱势，在经济全球化的形势下又面临新的挑战，因此在重视人民整体利益的同时，必须特别关注妇女的权益。要使法律上的男女平等真正成为事实上的平等，需要不断探索、与时俱进，从而把妇女维权工作推向新的阶段。

　　首先，要营造一个性别平等的社会氛围。这是进一步维护妇女权益的重要环节。要切实落实妇女权益保障法，维护妇女权益，就必须强化性别意识，消除性别歧视，这是做好维权工作的思想基础。女性也应该提高素质，学法用法，增强自我保护的意识和能力。

　　其次，要进一步完善立法。妇女是人口的一半，保护妇女权益是全社会共同的责任。妇女权益保障法虽然明确规定了男女平等的基本国策和原则，但保障性、程序性的规定仍不够完善，立法上还有一些空白，需要进一步完善。

　　1、提升妇女儿工委的法律地位，使之有职有权。目前妇儿工委的主要职能范围还仅限于协调和推动各职权部门的工作，这极大地限制了其维权作用的发挥，应当落实其作为政府组成部分的法律地位，赋予其相应的职权，促使其有效地发挥作用。

　　2、确立妇女参政的比例。政治权利是妇女六大权益之首，是其他权益的中心，参政权又是政治权利的中心。“法定比例制”是通向“结果平等”的必由之路，这一点是国际社会的普遍共识。

　　3、提高妇女从政、从业的年龄。男女退休年龄的不平等直接导致了男女在参政、从业方面的资格不平等、机会不平等、待遇不平等。提高妇女从政、从业的年龄，实行男女平等的离退休制度，是实现男女平等的必然选择。

　　第三，应严格执法，健全监督机制。立法是基础，执法是关键。应当采取措施确保法律规定和各项制度落到实处。

　　维护和实现妇女的各项权益，动员广大妇女积极投入到全面建设小康社会的伟大变革中去，需要全社会的共同努力。我们要在党和政府的领导下，进一步完善立法，健全监督机制，在新的世纪，开创维护妇女权益的新局面。

　　无疑会影响刺激妇女立法的走向。“在转型期的社会里，妇女的发展需从女性为主体的角度加以重估。在社会改革、普及教育和专业服务等方面，都应突出妇女的独特需要，从长远来说，两性的关系应有重新整合的发展。学术研究单位宜率先负起领导的责任，从性别的角度去探讨男女两性在现代社会面临的改变、这些改变与历史文化有何相合或分歧之处，以及对未来社会结构可能带来的新挑战。”[8]当然，我们不得不承认，性别立法研究固然迈出了前进的步伐，奠定了良好的基础，但是也面临许多复杂的问题，例如，如何在权利、责任和性别平等中取得平衡；如何使性别平等符合各种不同状况妇女的利益，特别是当前妇女群体内部同样存在着不平衡，处于社会底层、生活处于贫困状态并缺乏就业保障的下岗妇女、农村妇女、无业、失业、半失业妇女等群体的状况尤其值得关注。

　　显然，为了实现性别公正的理想图景，无论是外部冲击，内在需要，还是学术发展的策略，都会刺激我国寻求从妇女立法走向更为理想的立法模式。对最终是否会走向性别平等立法这条路，笔者虽然无法给出肯定答案，但可以肯定的是，社会性别视角也好，女性主义法学也好，它们共同的政治目标是服务于所有妇女，同样应该成为我国妇女的良师益友而被接受。性别平等立法因其从妇女和男性双头的角度入手同步改变，以期创建有利于两性共同发展的法律框架，值得我们在立法时参考借鉴。当然，在参考借鉴的过程中，应看到尽管世界各国妇女有过相似的历史境遇，却有不尽相同的经验和教训，我国妇女的成长历程和现实社会环境，与西方女权主义生成的土壤和发展，既不同质，也不同步。因此，不能依靠所谓的精心设计或复制西方女权主义法学的现成结论，而是必须注重利用我国的本土资源，注重我国本土的性别与法律文化的传统与实践，寻找保障妇女权益的现实策略和探索我们的经验。“国家制定法的出现和增加只是由于社会生活、特别是经济生活变化而引起的制度变迁之一??其实，真正能得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定”。




【作者简介】
巫昌祯，中国政法大学教授。