通过私人诉讼实现社会利益：检察官参与民事诉讼制度的比较研究

　民事诉讼作为国家法院规范私人冲突的公共行为，在传统上，是完全围绕私人利益展开的，裁判旨在确认私人当事人相互间的权利义务关系，其目的除了纠纷解决外，还具有实现私权以及维护实体私法制度的作用。但是，随着现代社会复杂化与权利多样性的发展，到了后民权时代（post civil rights era），在民事诉讼领域中，越来越多地呈现出为实现社会利益而提起私人诉讼的现象，其中，检察官为维护公共利益而参与民事诉讼的制度颇具代表性。

事实上，就其本质而言，任何形式的民事诉讼都具有实现社会利益的功能。因为仅从法律获得实现的角度来看，完全的私人当事人之间的诉讼既已通过对法律权威的维护体现了社会利益。但是，之所以强调后民权时代的检察官参与民事诉讼制度具有社会公共利益的性质，不仅是因为其主体的特殊性，而且，更重要的是，在这种诉讼中，它所针对的事项本身具有公共性，具有涉及多数人的普遍意义，这种诉讼可能是因个人而提起的，但却未必是私人的。比如，教育机会平等诉讼，性别平等诉讼。其次，诉讼的目的在于推动实现公共利益，诉讼不再是以私人权益为核心，而是针对某种具有公共性的事项提出挑战，意在纠正公共性不正当行为。在这种诉讼中，通常存在明确的法律规定了违法行为及制裁，但是，能够实际利用这些法律诉诸法院的原告往往缺席，原告缺席的原因是多方面的，可能是因为个人受到的损害轻微，使得个人认为寻求法律救济没有意义，比如，消费者的损害赔偿诉讼，环境污染诉讼。

关于检察官参与民事诉讼制度，我国的现行法律对此尚未作出明确的规定，但是，法学界近年来对此作了一些研究，某些地方的法院和检察院也以试验的方式，办理了一些检察官提起民事诉讼的案件，本文试图从比较的角度，对这一问题作一探讨。



一、地位与权力：检察官制度的历史回顾



公元9-11世纪，法兰西国王处于封建割据状态，领主对土地行使司法管辖权。12世纪，随着王权的加强，国王为维护其统治，设置了代理人出席国王法院审判庭提起租税等内容的诉讼，13世纪，国王代理人和律师以国王的名义参加一切有关国王利益的诉讼，15世纪是检察官参加刑事诉讼、提起公诉的最初阶段，由于当时私人起诉往往因畏惧对方的权势或贪图钱财而放弃诉权，使得罪犯逃脱制裁，因此在一定情况下选定适当的人担任起诉任务，以确保执行以国王名义作出的罚金和没收，从而充实国库的收入，由此逐渐演变成了由检察官提起公诉的制度。因此，在15世纪以后，实行刑事追诉成为法官检察官的主要任务，除了继续保障国库的司法收入以外，又代表国家保障一切公益，维护法令，到了17世纪路易十四时期，定名为总检察长，下设各级检察官于各级法院。现代意义上的检察制度体现为1808年的《法国刑事诉讼法典》，该法典全面规定了检察官在刑事诉讼中的地位和职权。在三权分立的原则下，法国的检察机关隶属于行政机关，没有独立的体系，由派驻到各级法院的检察官组成。法国的检察官作为政府在法院的代理人，是行政权力对司法权力加以制衡的主要力量，作为政府的代理人，检察官的地位和权力体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全过程中。在刑事诉讼中，检察官的角色是代表政府提起公诉，追诉刑事犯罪，在民事诉讼中，是国家和社会利益的代表。1804年的《拿破仑法典》规定了检察官提起民事诉讼的制度，如，对于尊卑血亲结婚等违反善良风俗或违反刑事法律规定的婚姻，检察官可以向法院提起婚姻无效的诉讼，检察官可以向法院要求指定财产管理人和提出要求开始对无行为能力人进行监护的诉讼等，对于涉及到人的民事权利的重大事件的诉讼，检察官应当参与。1806年的《法国民事诉讼法》规定，检察官通过起诉或其他方式可以在法律规定的案件中，可以介入关于“官府之诉讼；关于属于官之土地、邑并公舍之诉讼；关于贫困人不公赠与之诉讼”。1976年《法国民事诉讼法典》规定，检察机关可以作为主要当事人起诉，或者联合当事人参加起诉，代表其他人；在公法秩序受到损害时，检察官可以为维护公法秩序而提起诉讼等。从法国检察官制度确立的历史看，在法国，无论是在民事实体法还是在民事诉讼法中，检察官都是国家和社会公共利益的代表。



德国受法国的影响，在检察制度方面，也是实行检察机关与法院设置相应，在法院内设检察机构，联邦最高检察官是联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人，除进行刑事公诉外，1877年《德国民事诉讼法典》规定，对婚姻无效之诉，申请禁治产案件、雇佣劳动案件等，检察官可以提起诉讼，可以独立提出申请并提起上诉。

日本的检察制度是大陆法系与英美法系的混合体。检察机关隶属于法务省，但并不是法务省的职能机构，而是具有相当独立性的特别司法机关。检察官的职责除了在刑事案件中，负责调查刑事犯罪，提起或者不提起刑事诉讼，要求法院适当适用法律并且控制和监督判决的执行外，作为公共利益的代表，检察官还执行其他职能，包括由民法和其他法律授权的职能，如日本《民事诉讼法》规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官可以作为当事人提出诉讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益。

英国的检察官的历史可以追溯到13世纪，那时，英国总检察长是国王的代理人和国王的高级律师，担负在皇家法庭上维护君主利益的职责，他是传统的国王在法庭上的第一代理人，并以此名义对几乎所有的刑事诉讼进行检控，在高等民事法庭代表国王利益为专门的案件出庭，1878年颁布的《刑事起诉法》确立了现代意义上的检察制度，此后，总检察长在各法庭上作为国王首席代表的地位在1947年的《王室诉讼法》中又作了规定。该法规定对国家提起的诉讼，须向各有关的政府部门提出，但所有其他的诉讼，则须向王室和国家的代表总检察长提出。总检察长作为国家利益的代表的具体化，在民事诉讼中，体现在检察长有权参与的民事案件有四种，第一种是涉及皇室利益的民事案件；第二种是告发人诉讼；第三种是确认婚生和非婚生子女合法身份案件；第四种是缠讼案件。在这些案件中，检察长在诉讼中行使当事人的权利，在慈善利益受牵涉时，检察长担任慈善机构的诉讼一方，并被指名为请求宣告婚生子女合法化的答辩人。1994年修订的《英国皇家检察官准则》中将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一。

美国作为联邦制国家，检察机构也分为联邦和州两级，相互之间并无隶属关系。在性质上，美国的检察机关隶属于政府行政系统，总检察长和各级检察官均被视为行政官员，总检察长兼任司法部长，是内阁成员，在法律上，总检察长代表美利坚合众国，联邦检察机关和联邦各级法院平行，在各级法院内均设有联邦检察官办公室。各州的检察机关和联邦的类似，州总检察长同时兼任州司法部的首脑。

美国的检察官制度是在欧洲的三种司法传统影响下产生的，即英国的检察长、法国的公共检察官和荷兰的司法行政官。美国的地方检察官象法国的的公共检察官一样，有提起公诉的权力，象荷兰的司法行政官一样，是地方政府的一位官员，象英国的检察长一样，有中止一切刑事诉讼的权力，但是，他的权力和自由裁量权，远大于任何欧洲的检察官。地方检察官多是选举产生的地方政府的官员，代表当地司法辖区的利益，很少或者没有来自其他各级政府的监督。从其历史来源看，源于公诉制度的美国检察官，其产生便在于代表政府维护国家的公共利益，[i]因此，在各种涉及到联邦利益、州利益、公共利益的刑事和民事案件中，检察官都可以以政府的名义提起诉讼或者介入诉讼，或者政府成为被告人，检察官出庭为政府辩护。[ii]



二、总检察长：活跃在民事诉讼中的美国检察官



总检察长（Attorney General）是一个在英美法国家普遍适用的制度，在检察官参与民事诉讼的制度中，美国的总检察长最具典型性。

美国的联邦总检察长兼任联邦司法部部长，是经参议院批准，由总统任命的，向总统负责并报告工作。总检察长由熟谙法律、担任律师多年，声望卓著的人担任，他负责领导美国检察官（United States Attorney），美国检察官是在联邦法院的民事和刑事诉讼中代表美国政府的律师，美国每一个司法地区都被分配有一名美国检察官。美国检察官由总统任命并经参议院批准，任期为四年，在每个司法地区都设有美国检察官办公室（U.S. Attorney’s Office），美国助理检察官（assistant U.S. attorney）在该办公室工作，他是在刑事诉讼中代表政府立场的律师。与此相应，各州也都有本州的总检察长，是各州司法部的最高首脑，在各州设有地区检察官（district attorney），他是被任命或被选举出来的在特定司法区的刑事诉讼中代表州政府起诉的州政府官员。



总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员，是联邦政府和州政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表。总检察长处于法律和公共政策的交汇点，除刑事诉讼以外，他在诸如强制儿童抚养和环境保护等多领域提供法律服务。总检察长的典型权力包括：提起民事诉讼；代表政府机构并辩护和/或质疑立法活动或行政活动的合宪性；针对垄断的企业实行反托拉斯禁止行动；执行空气、水污染和危险废弃法；处理刑事上诉和严重的联邦、州范围内的刑事起诉。

为履行其在民事诉讼中的职责，总检察长下设多个机构，从诸多方面保证了其在民事诉讼中维护公共利益。

（一）民庭商务诉讼处

　　在总检察长部门内专设有民庭，民庭中的商务诉讼处是一个处理多项他人针对政府或政府针对他人提起的普通民事诉讼的机构。商务诉讼处负责处理民事欺诈诉讼，包括代表政府提起的针对政府进行欺诈的诉讼，如依据错误索赔法（31 U.S.C. § 3729），反回扣执行法（41 U.S.C. §§ 51 to 58, 42 U.S.C. § 5157，包括滥用救灾基金）以及合同纠纷法（41 U.S.C. § 604）等，还可以提起普通法的欺诈诉讼，基于错误而支付的金钱，不当得利（unjust enrichment），转变（conversion）[iii]和违约都可以提起欺诈诉讼。

　　有一些诉讼是基于判例法而提起，比如，政府可以因雇员出卖政府的信任，而有权获得雇员的无主财产的孳息，[iv]雇员背叛信任或违反信赖的行为是指，雇员违反职责拿了礼物、奖赏或利润，或者不向政府全面披露就接受与其雇主利益相反的雇佣或获得任何利益。[v]对于这些行为，联邦调查局的刑事和民事调查机构会同时进行调查，包括调查政府所受到的损害。[vi]

　　商务诉讼处的检察官还负责处理所有在美国联邦索赔法院诉讼的非税务案件，对于这些案件，美国检察官会在地区法院提出动议，主张联邦索赔法院对其具有排它的管辖权，因此要求将案件撤消或者移送。因为，其中如果是涉及政府采购合同，因合同人违反默示保证或者交付的产品有害而导致人身受害要求损害赔偿的案件，应当被移送到侵权处的环境侵权官员那里处理。

　　商务诉讼处的检察官处理大部分在美国联邦巡回上诉法院上诉的案件。商务处的律师代表美国和美国政府的其他机构针对联邦索赔法院的裁判、国际贸易法院等作的裁判向联邦巡回法院上诉。

　　商务诉讼处还负责有关知识产权的诉讼，该处负责针对未经政府授权使用政府具有知识产权的产品提起侵权诉讼，美国联邦索赔法院对于制定法规定的政府享有的知识产权的侵权诉讼具有排它的管辖权。此类诉讼多是涉及政府承包人未经政府的授权或同意使用其享有知识产权的产品。针对美国邮政服务局提起的侵犯版权的诉讼在联邦地区法院起诉，这样的诉讼是由司法部代表邮政服务局进行辩护。任何在美国地区法院针对政府提起的版权诉讼都应当提请商务诉讼处的注意，这些诉讼由商务诉讼处处理或者由该处授权其他机构处理，但该处负责监督其进程。

　　根据美国的法律规定，可以因侵犯未经登记的版权而针对私人提起侵权诉讼，在这样的诉讼中，版权登记署也可能会被指名作为被告，[vii]在这种情况下，一经提起此种起诉状，必须立即提请商务诉讼处和在华盛顿的版权办公室总顾问的注意，如果版权登记署决定出庭抗辩，则将由商务诉讼处处理或者在其监督下处理。

　　在美国地区法院针对美国政府提起的专利侵权诉讼也应当提请商务诉讼处的注意，并将由商务诉讼处处理或者在其监督下处理。

　　此外，个人或团体随时都可以提起指控政府侵犯商标权或者盗用商业秘密或技术数据的诉讼，对此，制定法没有明示的管辖权规定，可在地区法院或作为合同案件或作为侵权诉讼提起。任何针对政府提起的该诉讼，应当提请商务诉讼处的注意，并将由商务诉讼处处理或者在其监督下处理。



　　商务诉讼处还负责处理破产案件，因为美国政府经常会成为破产诉讼中的债权人，由于获得破产程序本身的技术性规则，较短的诉讼期间和上诉期间，因此，商务诉讼处的检察官格外注意查看是否美国政府在破产案件因不应诉而遭受损失。

　　商务诉讼处还负责处理所谓的“chapter proceedings”，即对债务实行延期或者达成妥协的重组计划。债务人提议要求政府接受低于全额的计划，或者解除担保或替代担保，相当于妥协提案，应作为妥协邀约处理。如果邀约人坚持在获得必要的财务数据之前就给予答复，则检察官应当反对该计划。要求政府接受在一个债务人手中的股票，或者由继任公司支付或部分支付其请求数额，或者要求政府接受净收益的一个百分数，则都不允许。

　　作为民庭的美国检察官的一个重要的职责是，收回美国拥有的债权，迅速进行收回欠债的程序，包括提起诉讼，获得判决，执行判决。对于美国检察官而言，为使债务人尊重政府的能力，进行立即有效的诉讼是非常必要的，这也能够增进公众对政府机构的信任。美国检察官可以委任其他机构的官员处理某些事项，但是应监督这些委任官的行为，以确保遵守联邦索赔的标准，和相关的收债法的规定。所有在1百万美金以下的债务，可以由美国检察官授权通过全国中央收入机构（National Central Intake Facility）进行，超过该数额的请求应当直接向民庭的商务诉讼处提出。

　　在收债案件中的被告如果提出上诉，则应当提供停止执行令状的担保。未经民庭的明示的同意，在任何属于民庭的普通管辖范围内的案件中，都不得将任何金钱判决中政府的利益、在诉讼中涉及的动产或留置权进行转让。

　　在留置权期限届满之前，检察官可以采取适当的行动延展其期限。关于针对政府和其他政府机构的收债判决，都应当向民庭商务诉讼处进行咨询。在此种情形中，给适当的官员先期提交的通知通常被作为礼让事项而要求。

　　美国法典第28卷第2410条规定，美国政府在5种关于美国具有留置权的不动产和个人财产的诉讼中放弃豁免权，所以，留置权的性质决定了哪些机构应当在美国检察官的帮助、协调和监督下解决此事。

　　如果政府的留置权是因联邦税务而产生，则税务处将监督该案。如果留置权是因刑事罚款或保证金的丧失，则由刑庭监督。如果政府拥有非税务、非刑事的留置权，诸如抵押、判决留置权或者其他留置权，则由民庭的商务诉讼处监督。普通诉讼庭的环境和自然资源处在任何涉及征用权、分割或者针对政府拥有或出租的财产的诉讼中负责监督。

　　如果在起诉状中没有表明政府留置权的性质，则其性质应当通过一个非正式的对原告律师的调查询问来确定。如果没有这样做，那么就将使用正式的发现程序。美国法典第28卷第2410条规定，美国的利益应当被在起诉状中以“特别地”提出。



（二）消费者诉讼办公室

　　民庭的消费者诉讼办公室（OCL）负责依据联邦食品、药物和化妆品法和其他保护公共健康和安全的联邦制定法的刑事和民事诉讼及其相关事项。该办公室还通过民事诉讼来执行那些调整不公平和欺诈的交易习惯的制定法，并在关于消费者领域维护并实施政府的项目和政策。

　　消费者诉讼办公室于1971年成立，自成立消费者诉讼办公室以后，在一收到涉及消费者诉讼的案件后，美国检察官办公室（USAO）就必须联系该办公室，以便获得咨询和协助，并获得授权以提起案件。

　　消费者诉讼办公室承担下列职责：（1）确保美国助理检察官不会忽视根据消费者保护的制定法而涉及的经常影响诉讼的独特政策或事实问题；（2）当消费者诉讼办公室已经有了陪审团指示、辩论要点书和其他关于相关要点的诉辩书后，直接提供给美国助理检察官，以便他不必再费时费力；（3）在该领域起诉前，获得必须的助理总检察长的批准。



　　当客户机构将消费者案件提交到司法部时，案件应转交消费者诉讼办公室，由该办公室决定是将案件留下来，还是要求美国检察官办公室处理该案件。但是，在两个领域里，美国助理检察官有时会在没有消费者诉讼办公室的介入下，直接收到来自调查机构的案件。这些是基于联邦食品、药物和化妆品法和里程操纵制定法提起的案件，因此，相应地，在这两个领域中，消费者诉讼办公室的职责就是提供指导并提供范例。但是，无论在任何领域中收到消费者诉讼的案件时，美国检察官办公室都应当与消费者诉讼办公室协商。



（三）民权庭

　　助理总检察长是民权庭的负责人，他在总检察长监督和副总检察长的指导下负责民权庭的工作。该庭由以下各处组成：行政管理处，上诉处，协调和审查处，刑事处，残障处，教育机会处，雇佣诉讼处，住房和民事执行处，特别诉讼处和选举处，与不公平劳动实务相关的移民特别顾问办公室。

　　除了某些特定的可以直接由民权庭的助理总检察长交给美国检察官办理的民事案件以外，民权庭有责任处理所有的民事事项和案件，包括全部的信件、动议、要点书和辩论等。为了行政管理和信息沟通的目的，该庭和美国检察官保持密切的联系，其主要方式是，向美国检察官转发信件，对于事项进程进行咨询，向美国检察官发送向对方律师送达或向法院提交的诉辩书副本等。该庭应当就民事案件中采取的立场问题和美国检察官交换意见，民权庭和美国检察官还采取各种补充的步骤以加强为成功胜诉而进行的合作，以便全面保护美国的利益。

1、通常程序

在民权案件中，民权庭的通常处理程序包括：

1）调查程序

　　除了特定的例外以外，联邦调查局一般被授权对民权起诉状进行初步调查，这种调查无须先期来自民权庭负责人——助理总检察长的授权，或者美国检察官的授权。当在一个美国检察官所在的地区开始调查时，联邦调查局将告知该美国检察官，关于调查的规模、程度或者范围等事项，除非紧急情况，在实施调查之前，民权庭的助理总检察长，或者他授权的部门负责人应和美国检察官进行咨询并协商。

　　当美国检察官收到投诉时，应当向民权庭的适当部门进行咨询，这些投诉也会被送到FBI进行调查。

　　当该庭要求FBI进行调查时，要求书的副本将转发给该地区的美国检察官。在进行或完成初步调查期间，美国检察官将转发他给民权庭的助理总检察长的意见，并提请对调查所涉事项负责的部门负责人的注意。

2）授权提起民事诉讼

　　在很多的案件中，要提起民权案件，必须先获得民权庭的助理总检察长授权，起诉状必须由该助理总检察长签署，某些民权制定法还要求起诉状应由总检察长签署。

3）审判

　　根据民权制定法，民权庭将监督、支持、协调、准备与民事案件的审判和准备有关的诉辩书和其他法律文件。在对此案件审判中，在与美国检察官协商后，它通常会提供人员进行诉讼或者帮助美国检察官诉讼。

4）介入诉讼

　　1964民权法第9章授权总检察长介入具有普遍公共重要性的案件中，这主要是涉及那些声称，基于种族、肤色、宗教、性别或国家来源而剥夺法律平等保护的案件。关于制定法提出的要由总检察长确认的要求，这意味着，美国检察官在收到任何来自私人诉讼人的介入请求时，都应当附具建议地呈交给司法部。该介入诉讼的授权已经被广泛地用于涉及学校、监狱和挑选陪审员的歧视案件中。还有其他的民权制定法也授权总检察长介入到私人案件中来，公平住房法和1988公平住房法修正案，都授权总检察长介入到由私人当事人提起的诉讼中，如果他确认该案件具有普遍公共重要性时。公共机构管理人民权法和美国残障人士法也授权总检察长介入私人诉讼。如果美国检察官认为在他所在的地区，美国制定法介入诉讼是适当的话，美国检察官应当通知民权庭的助理检察长。



5）与私人诉讼人的合作

　　司法部长期奉行的一项政策是，避免向私人诉讼人提供法律建议或者提供通过调查而获得的信息。但是，告知那些不是诉讼人的公民他们根据联邦法律有权获得的权利，包括他们由私人律师代理的权利则是适当的行为。此外，在那些美国作为一个和私人诉讼人一起的共同诉讼人的案件中，与共同律师关于美国预期提供的证据进行协商是适当的。

6）竞合执法权力

　　关于民事诉讼，美国检察官现在和民权庭对于执行某些民权制定法具有竞合的权力。在处理这种权力竞合关系上，体现为，一旦开始对案件进行调查，美国检察官应当通知民权庭调查的性质和范围，如果美国检察官认为具有正当理由提起诉讼，则美国检察官应当向民权庭的助理总检察长提供一份关于诉讼理由的备忘录和准备提交的诉辩书。

　　在起诉之前，美国检察官还应就诉讼的法律价值问题向民权庭的助理总检察长咨询。对此，助理总检察长保留最后的决定权，他有权决定什么案件应当提交，妥协或和解，不管该案件是来自于哪个司法地区。

　　在美国检察官与民权庭具有竞合管辖权的领域中，美国检察官应当向民权庭提交季度报告，即在每年的1月1日，4月1日，7月1日，和10月1日提交，报告的内容是所有收到的民权投诉书的姓名、性质和状况。该报告应当确认那些在该季度已经终结了的事项，并简要陈述终结的原由。

2、雇佣诉讼处

　　民权庭的雇佣诉讼处负责执行1964民权法第7章——关于禁止州或地方政府实行雇佣歧视的制定法，和11246和11375号行政命令——禁止在联邦或联邦资助的合同项目中的承包人和副承包人实行雇佣歧视。该处还负责辩护：1、指责依据小型商业管理项目下的其他少数族裔和贫穷商业企业项目的国会授权项目的合宪性，2、根据11246号行政命令或联邦资助制定法，联邦承包人、副承包人或者受让人寻求禁止、终止或中止联邦合同或资金的诉讼。

　　在由个人针对政府提起的雇佣歧视诉讼中，由民权庭的雇佣诉讼处为联邦机构辩护。该处也会针对州或地方政府起诉雇佣歧视，或者以雇佣歧视为由，起诉联邦政府或联邦政府资助的承包人或副承包人。关于雇佣歧视，首要的执法责任在于劳动部，但是，如果劳动部的行政命令得不到遵守，则劳动部应将案件直接提交给司法部民权庭，要求进行诉讼。

　　在这方面，对于州和地方政府实行歧视雇佣的个人案件，美国检察官都与雇佣诉讼处具有竞合权限。每个美国检察官办公室都会与雇佣诉讼处共同工作以处理这些案件，但是，助理总检察长保留最后的决定权，决定是否提起诉讼和达成妥协。

　　美国检察官如果知晓或有理由认为某州或地方政府雇主实行歧视雇佣的做法，那么必须告知民权庭的助理总检察长。

3、教育机会诉讼处

　　该处负责执行关于禁止公共学校官员实行歧视做法的联邦制定法。在这方面，美国最高法院的里程碑案件Brown v. Board of Education要求公共学校官员不得基于种族分派学生、班级，或者基于种族或肤色拒绝给学生以平等的教育机会。随后的联邦立法和法院判决都规定，学校官员不得基于性别或语言障碍歧视学生。因此，该处的工作涉及很多关于小学、中学和高等教育机构的法律问题。

　　教育机会诉讼处负责执行的法律包括，1964民权法第4章和1974平等教育机会法。此外，该处还负责执行美国残障人士法第2章，这是关于学生在公共教育机构入学的规定，所涉及的歧视做法包括重组地区学校的结构，新的学生分班方法，建造新的学校和调整学生服务区域。

　　依据1964民权法第4章，总检察长被授权针对学校官员和其他必要可获得救济的人提起公共学校隔离诉讼。在公共学校和大学实行歧视或隔离的投诉必须以书面形式提交，并由学生家长签署，在指称大学隔离的案件中，由利益受损者签署投诉书。该投诉书应当包括一个对被剥夺平等法律保护的后果的陈述，或者因是种族、肤色、宗教或者国家来源而被剥夺了入学或者不准继续学习的后果。投诉书没有特殊的形式要求，也不需要在誓言下作出。美国检察官将审查任何表明违反该法案的信息，并向民权庭的助理总检察长提交他关于进一步行动的建议。



　　依据1974公平教育机会法提起的诉讼，教育机会诉讼可以因公共学校官员没有采取适当的行动来克服语言障碍，帮助其学生公平参与学校项目而起诉。依据该法的规定，这种诉讼不要求获得来自家长方面的书面投诉，并且总检察长可以代表任何被拒绝平等教育机会的个人提起民事诉讼。美国检察官应当审查关于此种行为的信息，并向民权庭的助理总检察长提交他的个人建议。

　　除了提起民权诉讼以外，如果有人在法院指称教育部不适当地向一个教育机构终止联邦基金，则教育机会诉讼处负责为教育部在法院出庭抗辩。

4、住房和民事执行处

　　住房和民事执行处负责执行联邦制定法关于公平住房机会，公平信贷机会，禁止在提供公共服务方面的歧视和在提供市政设施方面的歧视的规定。

　　依据公平住房法，在起诉公平住房和公平出租事项中，美国检察官与住房和民事执行处也具有竞合的权力，但是大部分的调查是由住房和民事执行处来完成的。不过，美国检察官可以参与或者在调查中居领导地位，如果美国检察官收到关于在出租、销售住房或公寓方面实行歧视的告发书，他可以联系住房和民事执行处以决定如何进行调查，以及哪个办公室将负责进行任何所提起的调查。他应当向住房和民事执行处的负责人发通知，提请他的注意，如果美国检察官认为有合理根据可以提起诉讼，他会向民权庭的助理总检察长提供一个起诉理由备忘录，和建议提交的诉辩书。在就所提议的诉讼的法律价值向美国检察官咨询后，民权庭的助理总检察长有权决定起诉什么案件，进行妥协或者达成和解。

　　在平等信贷机会诉讼中，有12个联邦机构都负有行政执法责任，总检察长被授权为强制令和金钱救济而起诉。当案件被提交给12个联邦机构之一时，或者当他个人认定公共服务场所基于种族、肤色、信仰或国家来源而实行的信用歧视方式存在时，总检察长可以决定起诉。如果有合理理由认为某人或团体从事此种信用歧视行为，总检察长被授权提起民事诉讼。但是民权法并不授权总检察长为了在公共服务领域受到歧视的个人而起诉，对于这样的情形，个人可以直接在法院提起这种诉讼请求。该法也不授权美国在此种案件中寻求金钱救济，如果法院使用自由裁量权认定，该案件具有普遍重要性的话，总检察长可以介入此种个人诉讼。



（四）环境与自然资源庭

　　环境与自然资源庭旨在执行美国的保护环境法，防止污染空气条例，防止污染水流条例等法规。在这些案件中，环境与自然资源庭负责调查、起诉、和解、监督判决的执行等事项。

环境与自然资源庭处理过多起非常重大的案件。在1999年的清洁空气法案件中，总检察长和环境保护署的负责人联合宣布与Willamette公司达成和解，该案涉及在3个环境保护署区域内的14个工厂违反清洁空气法的事件，在达成和解前，Willamette公司排放了大量的污染物，包括有机挥发物，一氧化碳，一氧化氮，和其他一些特别物质。在和解方案中，Willamette同意给予1920万美圆的和解额，其中包括1120万的民事罚款，800万的追加环境改造工程，另外给予价值7400万的强制令救济，这是美国最大的一起民事和解案件数额。根据和解协议，Willamette被要求在25个木材干燥厂安装污染控制技术，在11个工厂安装6个压力装置，对全部活动实行多媒体监控，维持公司范围内的环境管理系统，实行连续的参数监控，提供排放补救项目以补偿多年来的非法排放，所实施的项目包括污染减少项目，替代燃油项目，社区下水道和供水系统改进项目，以及捐赠一部分Willamette工厂所在地作为州公用场地，其中很多土地已经因污染而大大降低了经济价值。

　　在一起涉及水污染案件中，环境与自然资源庭还曾与德克萨斯州一道，达成了一个综合性的同意判决，解决了两个针对Koch 公司提起的清洁水法案件。这两个案件均涉及从Koch石油和石油加工制品管道和相关的管道设备中出现的非法石油和相关的石油产品渗溢，估计数量达上百万加仑。根据同意判决，Koch将支付3000万民事罚款（在美国联邦政府和德克萨斯州之间均分），以改进防止管道渗漏项目，支出至少500万用于在Oklahoma, Texas和Kansas的环境项目，这些州大部分因排放而受到污染。这些环境项目包括管道安全检查，野生动植物生活环境的改善和保护，其他沼泽地和水质量提高项目，和紧急计划和应答项目。[viii]





三、告发人诉讼与法庭之友：类型与方式的多样化



美国的检察官参与民事诉讼并不仅限于作为原告或被告在法院起诉、应诉这一种形式，相反，在其类型和方式上，也呈现出多样化的特点。

（一）告发人诉讼（Qui tam action）

告发人诉讼可追溯到13世纪的英格兰，是一个私人公民进入皇家法院的有效方式。"Qui tam"这个词的本意是指“他为国王也为他自己提起诉讼”。 这是一类允许个人或实体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在英国，总检察长本来就具有这样的职能，即作为皇家主要代理人坚持公众的合法权利。在执行该职务时，他是民事诉讼的名义当事人，坚持皇家政府赋予的诉讼目的。而告发人诉讼，就是以总检察长的名义提起的诉讼，目的在于对诸如下列情况作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；（3）为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。

告发人诉讼在英国已有了好几个世纪的历史。最初是由检察长代表国王作为政府的监督者，在慈善事业中通过控告的途径，为那些拒绝或不能亲自提出自己请求的利害关系人，行使权利，进行诉讼，以保护其利益。这种执行慈善信托或公益信托的义务，不论是依职权的，还是依告发的，长期以来都为成文法或命令所强调。虽然这些诉讼属于普通法诉讼，但是，除少数例外以外，在一切有关慈善事业的诉讼中，一直保留总检察长作为名义当事人的规定。而且总检察长还必须在某些申请中义务充当名义答复人，如在宣告婚生的申请或宣告婚姻有效的申请等，以及在没收那些因诱拐、胁持等婚姻得来的不义之财等。

　　在美国，告发人诉讼自1776年实行，但是，直到1986年以前都很少使用。1863 年，在美国内战期间，国会的一次听证会上披露了大量的军火商使用有缺陷的产品、实行非法的价格欺诈的事项。在林肯的倡议下，国会颁行了民事错误索赔法，其中就包括了告发人诉讼的规定，使之成为对抗欺诈的武器。该法后来被称为林肯法和告发人法。错误索赔法适用于所有的政府承包商、联邦项目和任何涉及使用政府税收的情形。但是，在1863到1986年间，告发人诉讼很少得到利用，因为法案本身的规定给告发人带来诸多障碍。特别是关于起诉的原告必须承担所有的诉讼费用，而政府可以在任何时候基于自由裁量权接手案件的规定，非常不利于当事人提起此类诉讼，而且，根据1863年的法案，如果告发人胜诉了，法院也仅允许他收回最多50%的赔偿。

　　1943年，国会修改了该法，规定，如果政府对指控具有先前认知，那么，告发人就没有了诉讼的权利，即使对于所指控的认知，该告发人具有独立的和直接的了解。这次的修订，将告发人胜诉后获得的赔偿份额也作了修改，新的规定是，如果政府没有接手该案件，则告发人最多可获得25%的赔偿，如果政府接手了该案件，则告发人可获得10%。1986年，国会又一次修订了该法案，将告发人的份额提高到了最高为30%，同时，增加了告发人在起诉方面的权力，也增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来说，最重要的是，该1986修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼具有主要责任”，该告发人仍有权继续作为当事人诉讼。并且，政府先前对于指控的认知并不自动阻止告发人提起告发诉讼。这样的修改，使得公民有充分的动力提起告发诉讼。

现在，在美国，告发人诉讼大多涉及在卫生保健领域的联邦项目。在告发人诉讼中，依据联邦错误索赔法，私人原告（被称为告发人）代表联邦政府提起诉讼。在政府调查了该诉讼请求后，政府可能决定加入该告发人的诉讼，而该私人原告可以继续诉讼，但是，如果政府决定不加入，那么该人也可以在没有任何政府的参与下，继续诉讼。最典型的告发人诉讼是由那些在卫生健康领域工作的人们提起的，他们因为看到那些公共服务机构、保险公司、医师、医院、药店和/其他医疗服务提供者的不法行为，欺骗联邦医疗保险制度，通过夸大所提供的服务，或者就从来没有提供过的服务申请联邦医疗资金等，或者，也可以因健康维护组织剥夺了应当通过医疗保险系统获得服务的人权利而提起一个告发人诉讼。



错误索赔法规定了以下几种诉因可以提起告发人诉讼：

　　（1）明知地向美国政府官员或者雇员提供一个错误的或者欺诈性的支付要求；

　　（2）明知地作出或者使用一个由联邦政府付款的错误陈述或者请求；

　　（3）共谋欺诈联邦政府；

　　（4）占有或者控制意欲为联邦政府使用的财产或者金钱，并且有意地向联邦政府隐瞒；

　　（5）向联邦政府提供明知是不真实的信息；

　　（6）明知地从一个未经联邦政府授予销售权的官员手中购买公共财产；

　　（7）明知地作出错误表述或者记录以免除向联邦政府为支付或给予金钱的义务。

　　在联邦地区法院提起告发人诉讼，在程序上，原告在提交起诉状时，应当将起诉状的副本和一份披露告发人所知道的相关信息的书面陈述一起送达总检察长和在该地区法院的美国检察官。该起诉状必须密封提交，以示全部信息保密，密封期持续60天。在收到起诉状后，司法部负责调查指控。在政府结束调查后，决定是否加入告发人的诉讼。

　　如果政府决定介入该事项，则司法部有继续诉讼的责任，而作为告发人的原告，还有权继续作为当事人诉讼，在政府就是否介入该诉讼作出决定后，密封的起诉状才被开启，被告被送达书面文件，诉讼开始。

为保护告发人的利益，法律规定，任何雇员因提交、调查或者提起一个告发诉讼而被解雇、降职、停职或者骚扰，都有权获得救济。救济的方式为：复职，双倍支付欠薪外加利息，再加所发生的特别损害赔偿。

如果胜诉，则告发人可以获得诉讼费用和律师费，告发人还可获得15-30%的全部赔偿额。如果政府介入诉讼，则告发人可获得15-25%，但是如果政府没有继续诉讼，告发人自己诉讼并获得判决，则告发人可获得25-30%的赔偿额。

在告发人诉讼中，检察官是以诉讼介入人的身份加入诉讼，在私人的帮助下，有效地实现其维护公共利益的职责。自1986年修改了关于告发人诉讼的规定后，在美国，告发人诉讼有了迅猛的增长，现在已经成为最有效、最成功的对付欺诈的手段，通过告发诉讼收回的金额已经超过了10亿。

（二）法庭之友

法庭之友（amicus curiae）是自愿向法院提供有关案件的法律问题或其他方面的信息，协助法院解决问题的诉讼外的人或组织。以法庭之友的身份为法院提供意见，也是美国检察官介入民事诉讼的一种方式。

在这方面，总检察长下属的各庭以及各州总检察长下属的各办公室都扮演了重要的角色。比如，民权庭，作为法庭之友通常会在质疑一项联邦民权制定法的合宪性的案件中参与诉讼，[ix]因为诉讼中可能涉及对于民权制定法、行政命令或者司法部或其他联邦机构被授权执行的规章的解释；提出涉及可能影响该庭的执法管辖范围的决定的争点；提出可能影响到以一种私人执行该庭所执行的制定法的重大方式的问题；以及其中特殊的联邦利益非常清楚且不可能被很好地由私人诉讼人完成的案件。

　　在考虑是否以法庭之友的方式介入诉讼时，除了必要的一般标准外，检察官还会考虑一些其他因素，包括：所提出的问题的重要性；法院对它的重视程度；该庭能够对于解决案件所起到的重大作用，如私人律师的能力，州记录、时效等；法庭之友介入的明智性和该庭资源的可利用性。

　　如果检察官希望以法庭之友的身份介入诉讼，则希望建议在地区法院进行法庭之友参与的部门负责人应将建议书送交适当的副助理总检察长那里，如果建议书获得批准，他们将被通知提交法庭之友要点书（amicus curiae brief），在要点书中，法庭之友就其所关心的案件向法院提交辩论摘要。这种辩论摘要表面上是为一方当事人而写，但实际上是意在提出自己的立场。大多的法庭之友辩论摘要是提交给上诉法院，一般涉及到公共利益的问题，如民权问题。根据联邦上诉规则，只有双方当事人同意或法院允许，才能提交此种摘要，但美国政府或官员无须获得法院的批准就可以提交法庭之友辩论摘要，所以，与各种利益集团不同，检察官作为司法部的政府官员，他们可以直接或者通过适当的代理人提交法庭之友要点书。



司法部各庭的上诉处对于该庭在上诉法院的法庭之友参与负责，接受助理总检察长的监督和副总检察长的授权。各庭设立上诉处的一项重要工作就是作为法庭之友参与具有影响本庭的执法责任的案件。在这方面，上诉处密切监督联邦法院对于美国政府不是一方当事人的案件。在很多此类案件中，特别是涉及民权法律的有争议的领域，上诉处使用联邦政府的权威提交法庭之友要点书以表明政府的立场。在上诉处最近处理的案件，在 Cedar Rapids Community School District v. Garrett F.案件中，美国最高法院同意美国政府作为法庭之友而提出的立场，认为残障个人教育法要求学校地区对于一个进入公共学校的儿童必须提供所有必要的与健康相关的服务，除非该服务必须由医师提供。最高法院法院拒绝了校方的辩论，即认为费用的开支使得把这些儿童排除出一个综合公共教育是合理的。

　　在民事诉讼的过程中，不仅存在多种有效的途径便于美国检察官的介入和参与，而且，在纠纷的解决方式上，也呈现出多样化的特点。这体现为，检察官不仅利用诉讼机制，而且也充分运用ADR机制，以确保迅速有效地解决纠纷。环境与自然资源庭认为，对于保护环境，使用ADR更具有优势，在2000年一年间，该庭就成功地运用ADR解决了133起案件，并将ADR运用到220余起案件中，所以，在涉及环境污染案件，多以总检察长与污染人达成和解的方式结案，而且在涉及到多个州的污染案件，往往是由多个州的总检察长联合提起诉讼，然后与被告协商协议，达成一个综合性的一揽子解决方案。这样的做法非常有效，所以环境与自然资源庭在其2000年年度报告中说：“ADR不是一个好办法，而是一个伟大的办法。”[x]



四、中国：理论的困境与实务中的盲区



我国的检察监督理论来自列宁的法律监督理论，“检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响”，[xi]“使法律监督权从一般国家权力中分离出来继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的国家权力”。[xii]因此，在我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在人民代表大会制度的议行合一模式中，检察权不仅是一种成为与行政权、司法权相独立的权力，而且也在实际上发展成了一种貌似独立的法律监督权。但是，究竟什么叫做法律监督权，法律监督权与司法权又是何种关系，在法律监督权下，司法权究竟能有何种权威，这些都是无法解决的理论困境，而且，这种监督权在理论上还有一个致命的弱点，就是监督的永无止境性。

在我国，检察机关参与民事诉讼也是基于法律监督权而运作的，即检察机关应全面履行法律监督职能，不仅对刑事法律，同时也要对民事法律实行监督，建立起完整的法律监督体系。民事诉讼的检察监督分为对人民法院审判活动的法律监督和对当事人诉讼活动的法律监督，按照我国民事诉讼法的规定，人民检察院的民事诉讼法律监督在于对已经发生法律效力的确有错误的判决、裁定进行抗诉，即审判监督程序，而这种抗诉方式，又与民事诉讼本身的私权纠纷性质相违背，在实践中其适用与执行的状况也非常不乐观，而在实践中，又屡屡出现大量侵害国家利益、社会公共利益而无人起诉、无法起诉的景象，其中最突出的体现在以下几方面：

1、国有资产流失等损害国家利益的案件。

国有资产流失本身是一种非常复杂的社会现象，对于其中的犯罪行为，检察院当然可以根据现有的法律追究行为人的刑事责任，依法提起公诉，对于民事违法行为也可以通过当事人起诉的办法，保护合法权益，追求对方当事人的民事责任，但是，有一些国有资产流失案件却由于根本找不到合适的起诉人，而根本无法保护。

2、环境污染等公害案件。




在我国，伴随着工业化、城市化的进程和人口的大量增进，环境污染现象非常严重，造成的危害越来越大，政府为保护和治理环境投入了大量的人力、物力、财力，采取了一系列的行政、经济和法律的措施，但是，尽管如此，环境保护和治理仍很落后，究其原因，与司法机关无法干预有直接的关系。

在涉及到环境污染案件中，对于在污染区域居住的个人而言，诉讼的成本过高，取证证明也有非常大的困难，而且这种诉讼旷日持久，要耗费大量的人力、物力、金钱，绝非一般个人所能承受，而在我国的诉讼制度中，在这种情形下，并没有一个公共利益、社会利益的代言人，检察官所享有的法律监督权，而不是诉权，法律没有明确规定检察官可以提起民事诉讼，所以，在实践中，有些法院对检察机关提起的诉讼拒绝受理。

3、垄断案件。

我国由于长期实行计划经济，形成了不少全国性的行业垄断，在医药、电信、供电、铁路等领域。地方和部门保护主义又从另一方面形成了行政垄断，实行地方封锁等。对于诸如此类的垄断事件通过行政手段很难解决，凡是占据垄断地位的企业往往都是经济上的巨人，而一般的消费者，在经济上处于劣势地位，无法与之对抗，因此，往往不得不放弃诉讼。

4、损害公共设施、破坏自然资源的案件。

这类案件所侵害的往往不是某个具体的个人或单位，因为公共设施、名胜古迹是全社会成员的共同财产，所涉及的是全社会成员及国家的利益，在出现这种破坏自然资源的案件中，有时候，会发生权属主体不明确的情况，或者权属主体与他人共谋进行损害性开发的情形，对此，也没有一个可以维护国家和社会公益的主体通过司法程序提起损害赔偿之诉并制止侵权行为。

以上这些案件是一个我们在实务中的盲区，而该盲区的存在实则来自于我们关于检察理论上的困境，因此，不断有学者提出关于公益诉讼、国家干预等理论，都旨在实现检察机关在民事诉讼中提起诉讼，以有利于保护社会公共利益。在此所涉及到的一个重要问题是，检察机关在民事诉讼中的法律地位，对此，有学者主张检察机关在民事诉讼中处于诉讼当事人的地位，行使诉权的检察官是原告；也有学者主张检察官为“国家监诉人”，其诉讼地位是法律监督者；也有学者主张检察官为“国家诉讼人”，承担法律监督与国家利益的双重身份；还有学者主张检察官为“公益代表人”，即检察机关在民事诉讼中处于社会公益代表人的地位。

回顾检察官制度的发展历史，以及其他国家检察官在民事诉讼中的地位，可以看到，在检察官的角色定位中，都有公共利益代表这一职责，而作为公共利益代表的权力来源，则源自于检察官本身是政府的代理人，而政府，基于国民的授权，行使着管理社会的职责，因此，对于一切侵害公共利益的行为，刑事的、民事的，都有职责表明自己的立场，使得法律得到推行。但是，在这样一个同质的制度当中，为何惟独美国的检察官在民事诉讼中格外耀眼，这与其自身的体制是分不开的。美国的检察官具有巨大的自由裁量权，检察官的影响既可达行政部门，又可达司法部门，特别是对于美国的地方检察官而言，由于他们通常是选举产生的，因此，他们是当地司法辖区的主要执法官员，他们行使着巨大的几乎是不受限制的自由裁量权，美国的检察官是独立的地方官员，而其欧洲的同行们，比如法国的公诉人，只是一个全国性的文官系统中的一部分，因此很少有采取行动的自由。在欧洲，公共利益诉讼也是一个人们关注的问题，在法国，行政法院在这方面发挥着更大的作用，而检察官的作用仍仅限于保护那些没有能力保护自己的身份及利益和处理家庭事件的个人。所以，对于涉及到检察官在民事诉讼中的定位在很大程度上是依赖于对一个国家法律形成过程中司法和行政的作用的思考与行为模式的，但是，通过这样的比较，至少可以使我们相信，检察官，无论他是在刑事诉讼中，还是在民事诉讼中，他的名字，更确切地说，是政府律师。





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* 徐卉：中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。

[i] 在这一点上，美国的检察官制度更受法国的影响，而不同于英国的制度。公诉在英国的制度中是一个贫乏的概念，在英国的制度中，自诉是根本的，国王并不是普遍的统治权的象征，而是一个位于社会顶端的一个强有力的和独立的个人。他是该国境之内所有个人中的头号人物，由此发展起来的法院制度是使个人与个人对抗的制度。与美国法不同的是，英国的普通法不严格区分民事非法行为与刑事非法行为，所有的违法行为都被认为是个人针对其他个人实施的。在某些案件中，一些现在可能被认为是反社会的犯罪，在当时只是被认为是侵犯了某个个人的特权，往往被认为是侵犯了国王的特权，而侵犯国王权利的行为由王室律师起诉，侵犯除国王以外的其他个人的权利的行为，则由受害人或其亲友通过法院追究。所以，英国的司法是这样的一种制度，个人在其中通过法院保护自己和为自己复仇，却不能依赖有力的和可靠的社会保护，王室律师或检察长参加诉讼只是为了保护国王的利益，尽管在以后的几个世纪中，关于国王的利益的概念范围更加宽泛了。法国在十二世纪后，逐步放弃了自诉制度，而仅保留自诉作为纠正疏忽大意的检察官的方法，同样，荷兰和德国也采用了公诉的形式，这些对于北美州殖民地的民主化进程产生了重大的影响，当时的美国的概念即认为，犯罪行为涉及到公众，整个社会是最终的受害者，“治安是一种安全状态和安全感，它是为每个公民的舒适和幸福所必须的，也是政府有责任加以维护的。”




[ii] 关于这方面的具体内容，详见本文第二、三部分。

[iii] Conversion，转变，是指受托人怀有欺诈意图，对委托他占有的财产所作的同委托人的所有权严重冲突的行为，受托人依照他自己的用场处分委托他占有的财产。转变的实质是把现存的占有权变成所有权。

[iv] United States v. Carter, 217 U.S. 286 (1910)

[v] United States v. Drumm, 329 F.2d 109 (1st Cir. 1964); United States v. Drisko, 303 F. Supp. 858 (E.D. Va. 1969)

[vi] 关于这方面的内容，详见Memorandum from Attorney General dated July 28, 1997, regarding Coordination of Prarllel Criminal, Civil and Administrative Proceedings; Memorandum from Attorney General to All United States Attorneys dated July 16, 1986, regarding Coordination of Criminal & Civil Fraud, Waste & Abuse Proceedings.

[vii] 17 U.S.C. § 411(b)

[viii] 详见U.S. Department of Justice Environment and Natural Resources Division: Fiscal Year 2000, summary of litigation accomplishments.

[ix] 28 U.S.C. § 2403(a)

[x] 详见U.S. Department of Justice Environment and Natural Resources Division: Fiscal Year 2000, summary of litigation accomplishments.

[xi] 〈列宁选集〉第33卷，第326页。

[xii] 王桂五：〈列宁法律监督理论研究〉，载〈检察理论研究〉1993年第4期。

作者：徐卉