对香港终审法院就“刚果金案”提请人大释法的看法

【出处】《法学》2011年第8期
【摘要】香港终审法院最近就刚果民主共和国（以下简称刚果金）诉美国FG Hemisphere Associates LLC公司（以下简称FGH公司）一案向全国人大常委会提出了解释基本法的请求。这是终审法院第一次根据基本法第158条的有关规定提请释法，具有重要的政治意义与法律意义。全国人大常委会应当积极、慎重、高度专业性地处理本次释法，并尤其需要处理好四个方面的问题：第一，积极回应释法请求，严格遵循宪法、基本法有关规定和原则，用好用足解释权；第二，从“一国两制”的高度深入研究本次释法可能导致的对香港原有法律的改变，处理好贯彻统一的外交政策和维护香港司法独立的关系；第三，法律解释案应避免过于具体、僵硬的表态，应当将本次案件的实质决定权留给终审法院行使，从而鼓励其提请释法的行为；第四，通过本次释法进一步完善全国人大常委会基本法解释机制和程序，尤其应当吸纳内地宪法学专家的意见来加强释法的专业性和公信力。
【关键词】香港终审法院；刚果金案；人大释法
【写作年份】2011年


【正文】

　　香港终审法院于2011年6月8日就刚果金和中国中铁（香港）有限公司（以下简称中铁）等上诉人诉美国FGH公司一案（以下简称刚果金案）下达了初步判决书，其中就该案所涉的香港特别行政区基本法（以下简称基本法）第13条、第19条有关款项向全国人大常委会提出了解释请求。基本法第158条规定了解释权与解释程序的问题，并且终审法院也有义务在一定条件下提请全国人大常委会就基本法某些条款的含义进行解释，以作为下达终局判决的依据。经过1999年吴嘉玲案等一系列有关基本法解释的法律争议之后，本次终审法院的提请释法实际上是香港回归之后的第一次——即遵循基本法第158条的规定和程序所进行的提请。本次提请释法具有重大的政治意义与法律意义，无论是贯彻“一国两制”方针、加强基本法的权威，还是维护香港特区的司法独立与法治，全国人大常委会都应当积极、慎重、且高度专业性地处理好这次释法。

　　刚果金案的核心法律问题是，香港特区法院对刚果金的债务争议是否有司法管辖权，是否能够强制执行刚果金的财产用于清偿有关债务，以及香港法院在国家豁免问题上应当采取绝对豁免规则还是有限豁免规则。终审法院已经在判词中列出了请求全国人大常委会予以回答的问题（为本文论述方便，现将所列问题的中文译文全部引用如下）：

　　1）根据（基本法）第十三条第一款的真正解释，中央人民政府是否有权力决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策；

　　2）如有此权力的话，根据第十三条第一款和第十九条的真正解释，香港特区（包括香港特区的法院，原文注释）是否：

　　a）有责任援用或实施中央人民政府根据第十三条第一款所决定的国家豁免规则或政策；或

　　b）反之，可随意偏离中央人民政府根据第十三条第一款所决定的国家豁免规则或政策，并采取一项不同的规则；

　　3）中央人民政府决定国家豁免规则或政策是否属于《基本法》第十九条第三款第一句中所说的“国防、外交等国家行为”；以及

　　4）香港特区成立后，第十三条第一款、第十九条和香港作为中华人民共和国的特别行政区的地位，对香港原有（即1997年7月1日之前，原文注释）的有关国家豁免的普通法（如果这些法律与中央人民政府根据第十三条第一款所决定的国家豁免规则或政策有抵触）所带来的影响，是否令到这些普通法法律，须按照《基本法》第八条和第一百六十条及于1997年2月23日根据第一百六十条作出的《全国人大常务委员会决定》的规定，在适用时作出必要的变更、适应、限制或例外，以确保关于这方面的普通法符合中央人民政府所决定的国家豁免规则或政策。

　　全国人大常委会需要对这些问题进行回答。尽管这几个问题在文字上都很直接明了，但是对它们的回答却有可能对香港现有法律作出重要变更。尽管香港法律的变更是“一国两制”所预见到的，但是过多的变更是不利于香港的繁荣稳定和法治的。因此，本次释法需要慎之又慎。我们认为，全国人大常委会对于基本法有关条款的解释应当着重从以下几个方面进行考虑和权衡：

　　第一， 全国人大常委会应当积极回应终审法院的释法请求，用好用足解释权，向外界传递出中央政府尊重基本法、尊重法治并努力维护香港特区司法独立的决心。

　　基本法的权威来自于不断地被各方面——包括中央政府和香港特区——遵守和准确适用。本次终审法院提请释法是开创性地第一次遵循基本法所规定的解释程序和权限而作出的，体现了香港特区司法机关对基本法的尊重和正确理解。全国人大常委会应当以积极的和专业性的方式回应这次释法请求，与终审法院形成良好的法律互动，从而鼓励终审法院继续保持对基本法有关条款的正确理解和运用，为今后的基本法解释奠定权威性的惯例。

　　第二，谨慎、深入地研究本次释法的核心法律问题，尽量减少对香港现有法律制度的骤然改变和对特区司法程序的干预，向外界展示“一国两制”强大的生命力和中央政府对香港特区在基本法框架内保持高度自治的信心。

　　刚果金案所涉及的核心问题是“国家豁免”政策究竟属于“外交事务”还是属于“法律问题”。如果是外交事务，则根据基本法的明确规定，属于中央政府的权限范围，香港特区的司法机关应当对此予以尊重和遵循；如果是法律问题，那么根据基本法的相关规定和香港原有法律传统，应当由法院独立地进行审理和判决。有关各方对国家豁免的立场存在分歧是一国两制实践的必然产物，这是正常的。在香港原有的普通法传统中，国家豁免主要是一个法律问题，本案少数派法官（包括终审法院常任法官包致金和非常任法官马天敏）之所以认为法院有权审理和决定国家豁免事宜，正是因为其认定一国两制方针延续了香港的普通法传统，而香港法院自然而然就保留了处理国家豁免问题的权力。但是，我国一贯主张国家豁免是关系到主权国家间关系的外交问题，外交部驻港特派员公署提交的法律意见也表明：随着香港回国祖国，其原有法律制度亦应当作出必要的修改以符合一国两制的要求。所以，本案归根结底是如何理解、运用和发展“一国两制”的问题。在本次人大释法当中，究竟是更多地强调“一国”的一面，还是更多地强调“两制”的一面，将是一个值得深入思考的问题。

　　基本法的颁布是为了实施一国两制方针，是为了最大可能地延续香港原有的法律制度和社会经济制度。当然，回归意味着原有法律体系中必然有一部分需要作出变更和调整，这也是基本法所明确规定的。就当前国家豁免规则在国际上的发展趋势来看，“有限豁免”理论（若根据有限豁免原则，则本案中刚果金几乎肯定会败诉）已经为越来越多的国家所认可，并且普通法国家和大陆法国家在这方面的区别也越来越可以忽略。在本案之前、乃至香港回归之前，香港本地法院已经采用有限豁免规则处理相关法律争议。有限豁免已经被认为是普通法规则的一部分。

　　这次全国人大常委会释法可能导致对香港原有法律制度的重要组成部分作出变更，因此很可能会引发外界对于香港是否能继续保持自由和法治的国际金融中心和航运中心的地位的质疑。从一国两制的一国原则而言，在大陆和香港实施统一的外交政策是毋庸置疑的。但是将一直由香港法院解决的国家豁免问题改由中央政府外交部门解决，确实是一个比较大的改动，应当慎之又慎。

　　客观地讲，我国在国家豁免问题上所采取的“绝对豁免”确实与世界潮流不太相符。同时，我国迟迟未能出台《国家豁免法》，也造成此类问题只能通过外交途径解决，以至于一直难以形成系统性的法律规则。外交还是法律，这是本次释法的深层矛盾所在。假如我国有可能在未来逐步过渡到接纳有限豁免原则，那么此次释法就需要更多地照顾到终审法院的权力。

　　第三，全国人大常委会此次解释基本法应当做到“有所为，有所不为”。一方面，要明确地巩固全国人大常委会解释基本法的权力，把机制和框架建立起来，鼓励终审法院依法提请的行为；另一方面，要避免作出过于僵硬和过于具体的解释或指示，尽量将本案的实质决定权交由终审法院来行使。

　　这样做的好处主要在于：1）避免让全国人大常委会负担过重的责任。一般而言，掌握权力越多，所担负的责任、压力和风险也越大。拥有对于具体个案的实质决定权对于全国人大常委会而言不是一件好事，相反容易引起更多的争议和质疑。终审法院在全国人大常委会释法之后仍然需要结合具体案情作出最后的、有约束力的判决，这样既维护了香港的司法独立，也客观上保护了全国人大常委会。2）在巩固了解释基本法的权力之后，不宜在具体个案的判决上太多地干预香港法院或急速地改变香港原有的法律规则，否则容易对香港作为司法独立的自由港地位造成消极影响，也不利于香港各界对于终审法院的提请释法行为形成正面评价。3）在一个单一的案件中允许终审法院享有足够的裁量空间不会损害全国人大常委会的权威，相反会显示出全国人大常委会在处理基本法问题上的智慧和胸怀，这也是外界所期盼的。

　　第四，借此机会对全国人大常委会解释基本法的相关机制和程序作进一步地探索和完善，以更好地衔接内地与香港特区之间互有差异的法律体制，展现出人大释法制度有足够灵活性来兼容两种不同的法律制度，并且释法制度本身也将不断的向前发展。

　　全国人大常委会解释基本法是制度设计上的创举。但是必须承认，这项制度还处在摸索阶段，仍然不够成熟。从全球范围来看，由立法机关接受司法机关的提请而进行法律解释，是比较少见的。这也是为什么基本法第158条会引起相当多的争议。我们不能仅仅强调全国人大常委会有权作出法律解释，我们更需要制度上的细节和程序上的完善来加强人大释法的权威性和公信力。释法制度越是常态化、越是具备法律属性而非政治属性，则越能够得到香港各界的认同和海内外的理解。所以，全国人大常委会应当在本次释法过程中引入更多的法律要素，例如广泛征求内地及香港法律界人士和基本法研究人员的意见——尤其是内地宪法学专家的意见。宪法学的理论在解决兼具政治要素和法律要素的重大问题上具有其他学科不能比拟的优势，能够真正做到将政治问题法律化，这才是目前处理基本法问题乃至香港问题的正确思路！

　　目前为止，全国人大常委会对基本法作出过三次解释，但还没有形成稳定的惯例，并且也掺杂了过多的政治纷争。本次释法与前几次不同，因为这是一次经由香港终审法院根据基本法第158条主动提出的解释请求。如果全国人大常委会与香港特区的法院系统（主要是终审法院）能够形成良性互动，那么今后的人大释法主要应当是“依终审法院申请而解释”这种模式。这种模式可以有效地将很多政治性的问题转化为法律问题来处理，这无疑是推进基本法实施和维护香港特区繁荣稳定的重要保障。




【作者简介】
秦前红，武汉大学法学院教授，法学博士；黄明涛，武汉大学宪法行政法2010级博士生。